試論人民監督員制度/甘文超

試論人民監督員制度鄰水縣人民檢察院 甘文超最高人民檢察院於今年九月頒布了《關於人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監督員制度的規定（試行）》（以下簡稱《規定》），決定在部分省市開展人民監督員制度試點工作，這是一項積極的司法改革探索。各地在積極認真地進行試點中，既體現了該制度的積極性的一面，同時也暴露出一些問題，有些規定還須不斷的完善。該制度雖然是最高人民檢察院已付諸實踐，然而在理論探討中顯有涉及。因此加強對該制度的理論研究，真正實現理論指導實踐，為實踐服務，是當前檢察理論界迫在眉切的任務。筆者對此就人民監督員制度的幾個問題作初步的探討，以期對實踐有所參考。一、人民監督員制度的法律依據人民監督員制度的存在有無法律依據，存在不少爭議。在實踐中有不少人認為人民監督員制度缺乏法律依據，甚至與我國有關法律是相抵觸的。筆者認為，人民監督員制度的存在是有法律依據的，符合我國憲法和有關法律規定的精神。我國的政治體制是社會主義國家，一切權利來源於人民，人民當家作主，行使管理社會各項事務的權力。我國憲法第二條規定：「中華人民共和國的一切權力屬於人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。」在我國政治體制中，人民是享有廣泛的參政權。人民參與各項社會管理活動，是人民應有的權利，這其中也包括我國的司法管理活動。人民監督員對檢察機關直接受理立案偵查案件進行監督正是人民參與國家管理活動的一項具體體現。我國憲法第二十七條還規定：「一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯繫，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。」由此可以觀之，人民對國家機關和國家工作人員進行監督是憲法賦予人民的一項法定的權利，國家機關和國家工作人員接受人民的監督是其法定的義務，而這項法定的義務不是一般法律所規定的義務，而是國家之根本大法規定的，是國家機關和國家工作人員應當遵守的基本義務，更不容質疑。同時，在憲法關於對公民基本權利義務中也明確了這一點。憲法第四十一條規定：「中華人民共和國公民對於任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對於任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。」這裡的批評建議權實際上也是一種監督權。因此人民對國家機關的管理活動進行監督是憲法賦予人民的法定權利，國家機關接受人民的監督是國家機關的憲法義務，是其遵循的一項基本原則。檢察機關作為國家機關之一也不容例外。為了貫徹落實憲法這一規定，在相應的法律中也作了類似規定。我國《人民檢察院組織法》第七條規定：「人民檢察院在工作中必須堅持實事求是，貫徹執行群眾路線，傾聽群眾意見，接受群眾監督，調查研究，重證據不輕信口供，嚴禁逼供信，正確區分和處理敵我矛盾和人民內部矛盾。」這是檢察機關的組織活動原則。檢察機關既要按《人民檢察院組織法》的規定認真行使職權，同時還應履行其義務，如接受群眾的監督。我們也同時注意到，雖然根據我國憲法和《人民檢察院組織法》有規定，檢察機關應當接受人民的監督，但這些規定也非常原則性，還不具有可操作性，導致長期以來人民對檢察機關的監督沒有真正落到實處，特別是對檢察機關的具體執法監督上，人民監督基本上成為虛設。因此，非常有必要將人民監督具體化，使之成為具有可操作性的制度。最高人民檢察院規定的對檢察機關直接受理立案偵查案件實行人民監督員制度就是在這方面的有益嘗試。通過人民監督員通過對檢察機關直接受理立案偵查的具體案件的監督，從而把憲法和《人民檢察院組織法》規定的人民群眾的法定監督權利具體化、經常化。任何一項權力必須受到監督，絕對的權力導致絕對的腐敗，這是對權力制約的最佳解釋。相應地，對權力監督的不力容易滋生權力的濫用。實踐中，對於檢察機關自偵案件的監督雖然有一些制度保障，但總體上看，在刑事訴訟中處於薄弱環節，一定程度上缺少有效的監督制約機制，也是人們對檢察機關的檢察權最為關注的問題，成為近年來被理論界和實踐界質疑檢察權最多的方面。因此加強對檢察機關直接受理立案偵查案件的監督，是保證檢察機關職務偵查權正確行使的重要手段。對檢察機關職務偵查權的監督，現行狀況多是一種宏觀監督，既便有些具體的制約，如法院對檢察機關直接受理立案偵查案件的審判，也是不全面的。而最高人檢察院決定實行的人民監督員制度就是通過人民監督員通過對檢察機關直接受理立案偵查的具體案件的監督，完善監督檢察機關的薄弱環節，使檢察機關接受外部監督更加全面，不留死角。二、人民監督員的選任選擇什麼樣的人民監督員對檢察機關直接受理立案偵查案件進行監督是實施人民監督員制度重要環節。筆者認為，人民監督員的選任應當符合實行人民監督員制度的目的，與其存在的法律依據相一致。實行人民監督員制度是保證檢察機關職務犯罪偵查權的正確行使，完善對檢察機關的外部監督機制。根據憲法和人民檢察院組織法規定，人民監督員制度是將檢察機關接受人民群眾監督具體化、經常化。由此決定了人民監督員選任的諸多問題。（一）人民監督員的條件。對於人民監督員的任職條件，應當從兩個方面加以考慮：一是要能夠勝任對檢察機關直接受理立案偵查案件的監督職責，二是要能夠充分的代表人民的意願，即要有廣泛的代表性。作為人民監督員要能夠勝任對檢察機關直接受理立案偵查案件的監督聯，必須具備一定的專業知識，否則，就等於是外行監督內行，沒有任何實質性意義，監督就成為一句空話，實行人民監督員制度就僅僅是一種形式。同樣，人民監督員為了能履行監督職責，要具備實際履行行為能力，即應當身體健康。人民監督員代表人民對國家機關的執法活動進行監督，表達人民對執法的要求，不帶任何「官方」色彩，這就要求人民監督員還應當「平民化」。因此人民監督員既要具備一定的「專業化」，同時還應當「平民化」。這有時看似矛盾的，但人民監督員必須是二者的有機統一者。對人民監督員的任職資格不能要求過高，但也不能沒有限制。最高人民檢察院《規定》第五條規定了人民監督員的任職條件，即：（一）具有中華人民共和國國籍；（二）擁護中華人民共和國憲法；（三）年滿二十三歲；（四）作風正派，堅持原則，有良好的政治素質和較高的政策、法律水平。筆者認為這一規定是基本符合人民監督員制度的宗旨的。對於第（三）項筆者認為可作適當的修改，改為：身體健康，年滿二十三周歲。（二）人民監督員的產生《規定》第六條對人民監督員的產生作了明確規定：人民監督員由機關、團體、企事業單位推薦，徵得本人同意，由檢察長頒發證書。這一規定應當說是比較明確的，但在實踐中人民監督員的產生並非完全按這一規定進行操作的。不少地方實際上是人民檢察院相對確定了具體人選後，再找有關單位得到單位的推薦，並報人大常委會批准或備案後，由檢察長頒發證書。還有不少地方檢察機關給人民監督員頒發的是聘書。實踐中的作法與《規定》有些不一致的地方，筆者認為實踐中的作法有其合理的成份，也有不合理的地方。檢察機關給人民監督員頒發聘書，這一「聘」字不符合人民監督員制度是對檢察機關執法活動的外部監督這一特徵，自已聘請人來監督自已，實質上一種內部監督。並且不管由檢察長頒發聘書還是其他證書，都免不了是自己請的人來監督自己之嫌，這種證書的頒發，應由檢察機關以外的機關來頒發，筆者認為由人大主任來頒發證書比較合適。對於實踐中增加一項程序即人民監督員報經人大常委會批准或備案後才任命，筆者認為這具有一定的合理性。從一個方面表明對人民監督員的產生是非常嚴肅的，另一方面通過人大的一些程序來產生人民監督員符合人民行使權力的機關是人民代表會這一憲法規定。人民代表大會是最直接代表人民行使管理國家活動的機關，是人民的代言人。人民就是通過人民代表大會來行使許多國家管理活動。人民監督員代表人民行使對檢察機關執法活動的監督，其產生任命通過人民代表大會來進行再合適不過。人民監督員既然是代表人民對檢察機關的執法活動行使監督權，就應是人民的代表人民選，應當通過選舉產生。《規定》規定了人民監督員由機關、團體、企事業單位推薦，並經本人同意後才能產生，這在實踐中難以操作，首先，由哪些機關、團體、企事業單位推薦，無法確定，而實際上往往造成先定人後找單位；其次，如果有些人沒有單位，也沒加入團體，那麼這些人是否就變相地被剝奪了成為人民監督員的權利。筆者認為，人民監督員的產生採取個人申報和人大選舉相結合的形式較為合適。任何符合人民監督員條件的公民都可以申報人民監督員，由人大法工委進行資格審查，並徵求檢察機關的意見，然後由各級人大選舉產生一定數量的人民監督員。公民自願申報體現了公民自覺參與管理國家活動的意識，由人大法工委進行資格審查並徵求檢察機關的意見體現了人民監督員產生的嚴肅性，通過人大選舉產生體現了人民監督員的的代表性。 人民監督員經選舉產生在實踐中也具備一定的條件。如我國的人民陪審員的產生依有關法律法規規定是經人大選舉產生的，因此選舉一定的人員來監督司法機關的司法活動具備一定的實踐基礎。由於人民監督員與人民陪審員具有某些共同的功效，如都體現了人民參與國家管理活動，監督司法機關的執法活動，人民監督員的產生可以借鑒人民陪審員產生的一些成功做法。另外，既然是人民參與國家機關的管理活動， 對人民監督員的數量，應當按照一定區域選民的總數的一定比例確定，，並適當兼顧一些特殊群體，這樣才真正體現人民監督員的廣泛性和代表性。對人民監督員的任職期限也要作出適當的限制，避免人民監督員「職業化」，從而損害了人民監督員的民主性，使其監督機能弱化。對人民監督員的監督次數也要加以適當的限制，這可以最大限度的保證廣大人民對司法的參與。人民監督員產生出來後，應當根據案件情況，在人民監督員中隨機確定三人以上單數的人民監督員對檢察機關直接受理偵查案件的監督。 三、人民監督員的監督範圍人民監督員制度的目的是確保檢察機關職務犯罪案件偵查權的正確行使。嚴格意義上講，人民監督員制度是對檢察機關執法活動的外部監督制度，而不是直接參与檢察機關的執法活動。也就是說檢察機關的執法活動與人民監督員的監督是相對獨立的。這符合監督的特性，在現行法律規定的現狀下，也與檢察機關依法獨立行使職權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉是相一致的。因此最高人民檢察院的《規定》將人民監督員獨立監督與檢察機關依法獨立辦案相對分離這一基點是非常正確的。人民監督員作為監督者，既不能干涉檢察機關的正常辦案活動，又要切實起到對檢察機關執法活動的監督作用，也就不可能對檢察機關的一切執法活動進行事無巨細的監督。檢察機關的許多執法活動也是非常具有技術性的，人民監督員也難以對其進行監督。因此人民對檢察機關的執法活動進行監督應當是有所擇重的。應當從人民群眾反映最突出，要求最強烈的問題入手，應當從制約司法公正的環節入手，從檢察機關執法中最容易出問題的地方入手，從檢察機關受到監督制約比較薄弱的環節入手。根據中共十六大的報告，改革的目標是要使社會主義司法制度保證在全社會實現公平和正義。這就要求司法公正必須以社會公平和正義為前提，前者是司法判斷標準，後者是社會判斷標準，前者具有專業化和司法化，後者具有大眾化和社會化。要使司法制度為實現全社會公平和正義，也就少不了社會對司法活動的評價，只有引入社會的公平正義觀來衡量司法是非觀和公正觀，才可能保證司法為了實現社會公平和正義。檢察機關引入人民監督員制度實際上就是讓社會來評價檢察機關執法活動是否符合社會公平和正義的要求。這一特點也決定了也人民監督員是純社會中普通的一員，不是司法系統的專業人員。人民監督員的這一特性決定了人民監督員不可能對司法機關中的一些技術性問題進行監督，司法改革的職業化方向也表明了類似的價值取向。也就是如何適用法律應當由職業性的檢察官來判斷。人民監督員的監督也只能針對案件事實部分，因為對於事實的判斷多數情況下只要具備一定生活常識人都能夠勝任的。人民監督員只需以一般民眾的是非觀和認識水平來對檢察機關直接受理偵查案件證據的真實性和事實的認定加以判斷和權衡。這從形式上看，人民監督員的權力範圍小了，但從實質上看是將人民監督員制度落到了實處。最高人民檢察院在《規定》第十條、第十一條、第十二條、第十三條中明確了人民監督員監督範圍，幾乎包括了檢察工作的全部。在監督範圍中又有所區別，分為四個層次：一是對檢察機關直接受理偵查案件擬作撤案、不起訴和犯罪嫌疑人不服逮捕決定的（簡稱「三類」案件），這是監督的重點；二是發現人民檢察院辦理直接受理偵查案件中，應當立案而不立案、超期羈押、違法搜查扣押凍結、應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執行刑事賠償決定或辦案人員循私舞弊、貪贓枉法的，有權提出糾正意見；三是對人民檢察院直接受理偵查案件的其他執法活動中的違法情況，可以提出建議和意見，接受人民群眾對檢察人員的投訴，轉交檢察舉、控告；四是最高人民檢察院和上級人民檢察院的人民監督人員，可以對本地檢察工作實施監督。筆者認為《規定》對人民監督員的監督範圍的規定不是很妥。在此僅對人民監督員監督的三類案件進行分析。根據《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規則》等有關規定，檢察機關作撤銷案件的條件是：具有刑事訴訟法第十五條規定情形之一的；沒有犯罪事實的，或者依照刑法規定不負刑事責任和不是犯罪的；雖有犯罪事實，但不是犯罪嫌疑人所為的。由此可以看出，對於具有刑事訴訟第十五條規定情形的而撤銷案件的，雖涉及一些法律適用的問題，但這些法律適用並不需要很高深的法律知識就能夠判斷。對於沒有犯罪事實或雖有犯罪事實而不是犯罪嫌疑人所為，應撤銷案件的，這基本上是對案件事實的判斷，很少涉及法律適用問題。上述情況對法律知識不是很深的人民監督員來講，檢察機關是否可以作撤案處理，是能夠獨立作出判斷的。對於依照刑法規定不負刑事責任和不是犯罪的，在實踐中會存在一些疑難案件，涉及法律適用的成份多一些，有時還需具有較高的法律水平才能夠加以判斷。作為法律水平一般的人民監督員對這類案件的監督有時可能勉為其難。從總體上講，人民監督員對檢察機關擬撤銷案件的監督是基本能夠勝任的。檢察機關擬作不訴的案件根據《刑事訴訟法》的規定分為三種情形，一是絕對不訴，既符合《刑事訴訟法》第十五條規定情形之一的，檢察機關應當作不起訴決定；二是存疑不訴，既經補充偵查仍證據不足不符合起訴條件的，檢察機關可以作出不起訴決定。三是相對不訴，既對於犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，可以作出不訴決定。對於絕對不訴，如前對撤銷案件所述中談到，作為一般法律水平的人民監督員是基本能夠獨立判斷的。對於存疑不訴，主要涉及對證據的真實性和事實的認定問題，較少涉及法律的適用問題，因此，人民監督員對檢察機關擬作存疑不訴的案件也基本上能夠進行有效監督。對於相對不訴案件，其前提是犯罪嫌疑人已構成犯罪，因此其法律適用問題實際上已基本解決，對於是否擬作不訴決定，實際上是對犯罪情節是否輕微的判斷，是對案件對社會產生的危害程度的判斷，對社會危害程度的判斷有賴於社會的價值評判，而不僅是司法判斷的問題，這對於人民監督員來講，這正是他們的長處，檢察機關也正需要聽一聽社會對案件危害程度的看法，以確保案件的正確處理。所以，人民監督員對檢察機關擬作不訴的監督是能夠勝任的。對於檢察機關直接受理案件作出撤銷案件和不訴決定後，實際上是對案件訴訟程序的終止，且具有法律效力的。這些案件的一切過程都是由檢察機關一手操作的，外部監督非常薄弱。檢察機關直接受理偵查案件很少有具體的、確定的受害人，也就很少有一般刑事案件中受害人對案件的制約權力，也沒有一般刑事案件中公安機關對檢察機關的終極決定的申請複議等的制約權力。因此，對檢察機關對案件的具有決定性的處理加強外部監督是尤為必要的。如前所述，將這兩類案件交由人民監督員進行監督也是非常可行的。在實踐中，檢察機關在辦理直接受理案件中還存在「雷聲大雨點小」的案件，也就是最初偵查的時候涉嫌數額非常大，但到最後起訴時數額非常小，在社會上也造成很不利的影響。檢察機關在對這種情況的處理也是很具有決定性的，對這類案件也應受到一定程度的外部監督。按照刑事訴訟法等有關規定，逮捕的條件是有證據證明有犯罪事實，可能判處徒刑以上刑罰，且採取取保候審、監視居住等方法尚不足以防止發生社會危險性，而有逮捕必要的。只有符合上述全部條件的，才可以對犯罪嫌疑人進行逮捕。是否有證據證明有犯罪事實，以及採取保候審、監視居住等方法是否足以防止發生社會危險性，對於一般的人來講，判斷起來問題不大。但對於是否可能判處徒刑以上刑罰，以及是否有逮捕必要，這涉及很多專業技術問題。是否可能判處徒刑以上刑罰，涉及法律適用問題，是否有逮捕必要，這涉及偵查技術問題。而這些作為人民監督員來講，有些問題是難以作出判斷的。就在實踐中，對於是否屬於錯捕，司法機關有時也難以作出統一的判斷。因此對於逮捕決定的監督，人民監督員是難以勝任的。從實踐中來看，對檢察機關自偵案件中的犯罪嫌疑人被逮捕的比例是也是不多的。更為重要的是，對檢察機關的逮捕，外部監督制約也是比較強的，如果檢察機關的逮捕屬於錯捕的情況下，案件當事人有權申請國家賠償，並且是否應該進行賠償，也並非檢察機關能夠作出最終決定的，而是由法院的賠償委員會作出是否賠償的決定，如果檢察機關不予賠償，當事人還可申請強制執行。筆者在此無意否認不加強對檢察機關的直接受理案件中犯罪嫌疑人的逮捕決定進行監督，而是說將這種監督交由法律水平一般的人民監督員進行監督不是很實際，要麼這種監督流於形式，要麼就會對檢察機關的正常執法產生不利的影響。四、人民監督員的報酬人民監督員是代表人民對檢察機關直接受理偵查案件進行監督的，是履行憲法賦予的權利，同時也要承擔一定的責任，人民監督員對檢察機關的執法活動進行監督雖是一項光榮的任務，但隨著市場經濟的發展，「經濟槓桿」的作用也越來越強。人民監督員制度在最初開展期間，也許會因為人民監督員的參政熱情而有所推動。但隨著時間延長，人民監督員制度會因這種無償的義務勞動而使人民監督員消極地對待。同時，人民監督員對檢察機關直接受理偵查案件的監督必然要花費一定的時間和精力，這會在某種程度上給人民監督員造成一定的損失。再次，人民監督員在監督過程中還會存在一定的風險性，這種費力不討好的無償勞動的事情沒人願意去干。所以，給予人民監督員適當的補助是非常必要的。這種補助應當根據各地的財政狀況和生活水平而有所不同。但必須給予保障。並且這種保障是國家政府的一項義務，是保證人民參與國家管理活動的要求。人民監督員的所需費用就應該由各級財政列入預算，由各級人民政府作為專款撥給人民檢察院作為專款專用，任何人不得以任何理由進行挪支佔用，做到實報實銷。
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