李強：大眾參與和精英統治的結合 ——約翰·密爾民主理論述評

　闡述這一道理。密爾認為，中國的專制制度曾在一定時期促進了中國社會的發展，它強迫人們學會服從，學會勞動，從而把人們從野蠻狀態帶入文明狀態。「但是一經達到那種程度以後，由於缺乏精神自由和個性，」中國的發展便「永遠停止下來了」。[27]

　　基於上述論證，密爾得出如下結論：「理想上最好的政府形式就是主權作為最後手段的最高支配權力屬於社會整個集體的那種政府；每個公民不僅對該最終的主權的行使有發言權，而且，至少是有時，被要求實際上參加政府，親自擔任某種地方的或一般的公共職務。」[28]

　　二、大眾參與和精英統治的結合：代議制政府的基本原則

　　當密爾使用「主權作為最後手段的最高支配權力屬於社會整個集體的那種政府」這一術語時，他心目中想像的是一種特定形式的民主制度－代議制民主。這反映了密爾所處的時代以及密爾本人對時代需求的敏感。

　　正如達爾（RobertDahl）所分析的那樣，人類社會迄今已出現過兩種不同的民主理念與實踐。第一種民主的理念與實踐是與直接民主聯繫在一起的。古代雅典的制度、羅馬共和國的制度、以及文藝復興時期義大利城邦的制度，都在不同程度上體現了全體公民直接參与政治決策的原則。達爾將古代這種民主理念與實踐的出現稱為民主發展中的「第一次轉型」。隨著近代民族國家的出現，民主制度的理論與實踐出現了「第二次轉型」，其實質是在比城邦國家疆域更大、人口構成更為複雜的民族國家中建立民主制度。作為第二次民主轉型的重要特徵之一就是代議制政府的觀念與實踐取代了直接民主的觀念與實踐。[29]

　　十八、十九世紀是民主理論實現「第二次轉型」的關鍵時期。在盧梭的《社會契約論》（1762年）中，人們依然可以看到「第一次轉型」期間民主觀的痕迹，盧梭明確主張直接民主的制度，批評代議制政府。但在盧梭之後的幾十年中，代議制政府的觀念愈來愈深入人心。詹姆士·密爾聲稱代議制政府是現代社會的重大發現，它包含了對民主理論與實踐中所有主要難題的解決方案。[30]到了約翰·密爾，民主制與代議制幾乎變成同義語。密爾的書名就是《代議制政府》。在密爾看來，現代社會切實可行的民主制只能是代議制，這是毋庸質疑的。

　　密爾並沒有著力論證代議制民主相對於直接民主的優越性。在他看來，這是顯而易見的。他討論的重點是如何構建一個理想的代議制民主。

　　密爾認為，理想的代議制民主應該體現兩條基本原則：參與原則（theprincipleofparticipation）和能力原則（theprincipleofcompetence）。密爾關於民主參與的重要性的討論，上文已論及，故不贅述。為了體現參與原則，密爾提出兩方面的具體建議。首先，選舉權應進一步擴大。密爾在原則上贊成普選制，他認為，無論從保護性功能還是從教育性功能的角度來考慮，任何一部分公民都不應該被排除在政治運作之外。其次，密爾也希望在儘可能的情況下鼓勵公民直接或間接地參與政治決策。公民參與的主要途徑有二，其一，公民可以利用新聞與出版自由表達自己的利益與意見，並最終影響政府的決策；其二，公民可以向其代議員表達意見，從而影響政治決策。

　　然則，密爾又認為，大眾參與只是構建一個理想政治制度的必要條件，而不是充足條件。若不加限制，代議制政府可能產生兩種「積極的缺陷」：「第一，議會中的普遍無知和無能，或者說得溫和一點，智力條件不充分；第二，有受到和社會普遍福利不同的利益影響的危險。」[31]密爾對第一種缺陷尤為關注。他的許多討論都是針對這一缺陷而發的。

　　密爾認為，政府智力條件不足會導致政府效率低下。誠然，密爾拒絕接受十九世紀流行的一種觀點，即君主制與貴族制會比民主制有更高的效率，會具有更高的政治技能。但他認為，官僚政治可能在效率方面與民主政治匹敵。而且，「就政府的智力屬性而論，…官僚政治的政府在某些重要方面處於大大有利的地位。」但是，官僚政治具有若干不可克服的弊病。其中危害最大、「通常招致其衰亡的弊病是例行公事。」而政治的普遍法則是，「凡是例行公事的東西都喪失生命力，不再具有其內部起作用的精神」，惟其如此，「官僚政治總是傾向於變成腐敗政治。」[32]

　　密爾在討論官僚政治時，是把官僚政治作為一種獨立的制度，而不是把它作為民主制或君主制、貴族制內部的制度。正是基於這一前提，密爾明確指出，如果在代議制政府與官僚政治之間進行選擇的話，代議制政府當然是最佳的選擇。但是，密爾已經意識到，官僚政治與民主制度有結合的可能。他指出，假如能夠在代議制政府的基礎上儘可能多地吸取官僚政治的長處，那麼，政治制度便會既有全體人民經過其代議員監督政府的優點，又有「由受過專業訓練的熟練人員管理事務的巨大好處。」[33]

　　密爾這裡所謂的官僚政治與民主制度的結合，實質上指的是在參與原則之上引入精英統治的原則。他認為，政治運作需要高度的知識與技能。因此，具有較高智力與道德能力的精英階層應該在政治運作中扮演比普通人更為重要的角色。這樣，一方面，政府可以提高效率，更好地保護公共利益；另一方面，精英人物卓越的智力與道德能力可以作為示範，引導整個社會道德與智力的提高。[34]就強調精英人物在政治中的作用而言，密爾與柏拉圖的觀點頗為相似。密爾曾論及柏拉圖關於賢者治國的理念。他認為，柏拉圖學說的長處是，他看到政府管理需要特殊的技能與能力，但缺點是拒絕承認所有公民掌握政治權力的合法性。柏拉圖誇大了普通公民政治上的無能，並不適當地假定統治者可能正確。[35]

　　根據大眾參與和精英統治結合的原則，密爾設計了理想的代議制政府的模式。這一模式包括有關選舉權、議員職責、以及議會職能三方面的規定。

　　密爾關於選舉權規定的核心是「通過或多或少有限制的選舉權來限制代議制的民主性質。」[36]他的主要目的是造成富有階級與貧窮階級在議會中的平衡，並在廣泛參與的前提下最大可能地保證議會的道德與智力水平。為了實現這一目標，密爾提出兩方面的措施。第一，密爾主張，在實施普選制時，某些階層的人不應該享有選民資格。儘管從原則上說，「在一個充分發達和文明的國家裡，不應當有賤民，不應當有被取消了資格的人」[37]，但為了保證代議制政府的健康運作，有理由排除某些人的選舉權。譬如，「任何不會讀、寫以及…不會作普通的算術運算的人」不應該有選舉權；不納稅的人不應該有選舉權；「領取教區救濟」的人不應該有選舉權。[38]第二，密爾主張，對於那些在道德與智力上具有超常能力的人應賦予一票以上的選舉權。密爾設想，某些技術性、智力性職業的從業人員、大學畢業生、各種較高級學科的講師、牛津和劍橋大學「地方」或「中等」考試的合格者等應該被賦予「兩票或兩票以上的投票權」。[39]

　　第二，密爾對代議員的職責作了諸多限制。密爾區分了「代議員」（representative）和代表（delegate）兩個不同的概念。他沿襲柏克（EdmondBurke）的觀點，認為公民選舉出的議員應該是「代議員」，而不是「代表」。二者的主要區別在於，「代表」實質上是「選民派往議會的使節」，時時事事「受選民對他的指示的約束」；而「代議員」則是選民的「專職代表」，「即不僅有權代替他們行動，而且有權代他們判斷該做的事情。」[40]這就是說，代議員實質是一種受託人，他們由於自身超常的能力與高尚的人品而被選民選擇為「代議員」。選民在選舉之後，「不應該要求代議員按照選民的判斷去行為，正如人們不能要求自己選擇的醫生按照自己的理解開處方一樣。」[41]相反，代議員應該有充分的自主權，可以在任職期間不依賴選區的意志而自由行為。選民對議員的唯一制裁手段是在下一次選舉中對他投反對票。除此之外，選民不應有任何干預代議員的權利。

　　最後，密爾關於議會權力的規定也反映了同樣的精英主義傾向。密爾主張，議會作為人民選出的代議制機構，無疑應該掌握國家的最高權力，對國家事務行使最後的控制權。但是，「人民議會應該控制什麼是一回事，而它自己應該做什麼則是另一回事。」「對政府事務的控制和實際去做這些事務，其間有根本的區別。」議會的主要職能不是直接處理某項政府事務，「而是設法讓別人把該項工作做好。」[42]具體而言，密爾認為，議會不應該干預行政機關的事務；除了決定內閣總理和少數重要閣員外，不應該試圖干預內閣成員的任命；而且，議會也不應該直接參与立法事務。立法的具體事務應交給由少數專家組成的委員會承擔。議會的職能只是通過或否決委員會草擬的法案，而不應該「用他們笨拙的手」修改或補充法案。[43]

　　議會的正當職能不是管理，「而是監督和控制政府」。這主要意味著，議會有責任「把政府的行為公開出來，迫使其對人們認為有問題的一切行為作出充分的說明和辯解；譴責那些該受責備的行為，並且如果組成政府的人濫用職權，或者履行責任的方式同國民的明顯輿論相衝突，就將他們撤職，並明白地或事實上任命其後繼人。」除此之外，議會的另一項職能是表達意見。它「既是國民的訴苦委員會，又是他們表達意見的大會。」在這個意義上，議會確實是它的批評者所譏諷的那種「清談和空談的場所」，但這種清談在密爾看來是至關重要的。通過清談，各種政治力量都可以將自己的利益和意見充分表達出來，並和反對者進行公開討論乃至辯論。在討論和辯論中形成在「國民中佔優勢的意見」，這些意見將成為政治家制定其政策的依據。[44]

　　密爾在對議員和議會的職能作出諸多限制的同時，強調行政部門應有相對獨立性，文官制度應保持穩定與專業化，強調專家在立法與行政中的作用。密爾希望以行政部門、文官制度、專家參與制度最大限度地體現精英統治的原則。

　　當代不少西方學者在論及密爾的民主理論時指出，密爾儘管滿腔熱忱地讚頌民主參與的原則，但在實際制度的設計中，卻更傾向於精英統治的原則。密爾賦予精英階層巨大的政治影響，以致使密爾所設計的民主制度帶有強烈的權威主義色彩。有的評論者甚至懷疑密爾是否可以被恰當地成為民主派。[45]密爾這種對精英統治的特殊鍾愛既反映了一個政治家的實用主義特徵，也反映了他對當時無產階級爭取政治權力的敵意，這不能不說是一種階級局限性。

　　三、建立代議制政府的條件

　　儘管密爾認為代議制政府是理想上最優秀的政府，但他並不主張所有社會都應該立即選擇代議制政府。密爾認識到，在理想的政府形式與實際可行的政府形式之間，存在一條鴻溝。要理解二者的關係，首先應該理解「政府的形式在多大程度上是個選擇的問題」。

　　根據密爾的分析，關於政府形式的可選擇性，存在兩種片面的觀點。其一是機械主義（mechanism），「他們就象看待一部氣犁或一部打穀機那樣…來看待一個政體」，把政府的形式「完全看作是一種發明創造的事情」，即看作人們可以根據自己的愛好而隨意選擇的東西。[46]其二是自然主義（naturalism），他們把政府形式「看作是一種自然產物」。「政府不能靠預先的設計來建立。它們『不是做成的，而是長成的』」[47]。因此，人們只能接受自然生成的政府形式，而不可能根據自己的意志選擇政府形式。

　　這兩種理論中「任何一個顯然都不完全正確」，密爾寫道，「但兩者中任何一個顯然也不是完全錯誤」。兩者都揭示了部分真理。機械主義正確地揭示了「政治制度是人的作品」，「它們的根源和全部存在均有賴於人的意志」。[48]而自然主義的貢獻則在於，它看到任何現存的政府形式都是長期歷史發展的產物，它與特定國家的習慣、感情、性格相一致。特定時期的人們在選擇政府形式時既受到現存制度的制約，又受到習慣、感情、性格等因素的制約。人們不可能僅僅因為某種政府形式優秀而選擇這種形式。即以代議制政府為例，建立並維持代議制政府需要某些特定的外在條件。若不具備這些條件，代議制政府或者不可能建立，或者不可能長期穩定地運作。

　　關於民主制度的建立與維持需要一定條件的觀點，對於二十世紀民主理論的研究者並不陌生。自五十年代以來，西方政治學界湧現出一大批以經驗的方法研究民主的文獻，其中相當一部分文獻探討建立一個穩定的民主所需要的條件。大體上說，關於民主的條件主要有三類觀點。[49]第一類強調民主所需要的經濟與社會條件，諸如一定的經濟發展水平、一定規模的中產階級[50]、特定的外部經濟環境[51]、以及現代化過程中特定的階級聯合方式[52]。第二類強調民主的文化與意識形態條件，