行政權力社會化及其基本構想

行政權力社會化，有許多種類似的提法，如政府權力讓渡、行政主體多元化、服務型政府建設等。行政權力社會化，是在探討研究加快政府職能轉變、深化行政管理體制改革，構建行政權力框架過程中的一個命題，具有較強的超前性和探索性。　　行政權力社會化已具備條件　　「行政權力社會化」是一個二元複合概念。既指行政管理的重心向下，由「行政為主」轉移到「市場為主」的過程；又指行政權力中心向外，由「政府獨佔」分散到「社會共享」的過程。　　行政權力社會化，就是行政管理社會化，也即公共管理社會化，是指政府在社會管理和公共服務領域，改變傳統的大包大攬的做法，通過轉移或委託代理等方式，將一些職能讓渡給政府以外的社會其它主體行使，以達到提高行政效率、降低行政成本等目的。它是與傳統行政法的「單一化」、「集中化」相對立的概念，是社會發展到特定歷史時期的產物，同時又是一個不斷發展並逐步完善的過程。　　隨著改革開放的不斷深入，經濟社會的快速發展，以及社會組織的發展與公民的自主自治權利要求的增加，我國行政權壟斷一切的局面已被打破。現在已經具備了推行行政權力社會化的條件：　　（一）全能政府不適應社會發展要求，為行政權力社會化提供了契機　　計劃經濟體制下，社會體制實際上是「單一全能主義政府」。全能主義政府必然導致政府失能。究其根本原因在於，全能政府本身存在著一些難以克服的矛盾：首先是目標多元性與手段單一性的矛盾。目標多元性，即政府追求的目標是全方位的，涉及到政治、經濟、文化、社會等各個領域和各個環節。手段單一性，則表現為在行政管理中對行政手段的過分依賴。在實踐中，集中表現為對市場手段、經濟槓桿的忽略和排斥，導致「法治」難以真正實現。由於目標與手段之間缺乏內在的適應性，所以行政體制缺乏活力就成為一個難以克服的「頑疾」。其次是政府的角色衝突和角色錯位。在社會主義市場經濟體制中，公有制實際上以政府部門所有為其主要形式。在這種制度安排下，本應由企業追求的東西實際上亦為政府部門所追求的目標，從而導致了政府角色衝突。當兩種角色並存時，由於所有者的角色往往帶有自身利益的因素，所以必然壓倒了公共權力擁有者的角色。當對經濟效益的追求以犧牲社會效益和消費者的權益為代價時，政府角色就必然錯位。第三是大一統要求和協調困難重重的矛盾。全能政府的特點是追求「大一統」，它要求全社會統一意志、統一行動來實現崇高的目標，而社會的統一又以不同層級政府、政府不同部門之間的高度統一為前提。統一要靠協調來實現，從管理學角度來看，作為協調對象的單位若以算術級數增加的話，單位之間的關係係數將以幾何級數增加，協調任務的工作量和困難性也以幾何級數增加。如果從更深層次上找原因，所有者的角色把政府部門的管理活動與其自身的經濟利益緊密結合在一起，而涉及自身利益的衝突無疑比僅涉及權力範圍的衝突要難以協調得多。第四是政府責任的「無限性」與能力「有限性」的矛盾。職能和權力範圍的擴張，必然導致責任的膨脹。政府責任膨脹的無限性既表現為政府盲目甚至錯誤地把權力當成「尋租」的工具，主動地承擔了許多社會公共的職能和責任，又表現為社會對政府的完全依賴和無限期望。兩者互為因果、相互強化。與責任無限性相對立的是政府能力的有限性。由於受客觀條件和資源的限制，政府難以在所有職能領域中實現自己的目標，只能有所妥協，有所取捨。最後，從結果上看，傳統行政體制的內在矛盾是理想與現實的矛盾。當計劃經濟向市場經濟的轉軌被提上議事日程之後，建立在計劃經濟基礎上並為之服務的行政體制的轉軌，轉變政府職能，就不可避免。而推行行政權力社會化正是轉變政府職能的一個有效途徑。　　（二）改革開放以來中國社會發育程度的提高，為行政權力社會化創造了一定的社會條件　　改革開放以前，中國社會是一個發育程度較低、分化速度緩慢的社會。在當時的條件下，社會的組織類型和組織方式簡單劃一，都按照相同的模式建構、按照統一的方式運行，所有社會組織及其活動都是由政府控制和管理的。由於社會資源的高度集中，使得每一社會組織除從國家那裡獲取所需資源外，沒有其他渠道。但改革開放以來，中國社會情況則發生了很大變化。首先，政府和社會組織體系之間開始建立新型的關係，政企分開、政事分開、政社分開，使政府變直接管理為間接管理。其次，產生了遊離於行政體系之外的新的組織要素。各種社會中介組織也隨著市場經濟的發展應運而生。第三，出現了獨立化和分散化的經濟活動主體，它們正尋找再組織的途徑。第四，在此過程中，社會分化速度加快，出現了大量的多元化利益群體。這些新的利益主體不滿足於原有的隸屬於本單位的利益表達渠道，要求建立新的利益表達途徑。第五，「單位」和「部門」的特權在某些領域中已經開始動搖，出現了跨單位、跨部門的社會參與的要求和活動。　　（三）中國市場化改革進程的不斷深入，以及與此相聯繫的市場機制的確立，為行政權力社會化創造一定的運作條件　　我國明確提出建立社會主義市場經濟體制目標的時間雖然在20世界90年代初，但在改革初期，市場化的導向性就十分明顯了。這種市場化的改革，從根本上動搖了傳統計劃經濟體制一統天下的格局，改變了經濟社會運行中僵化、停滯的局面，也為市場經濟體制目標的實現掃清了種種障礙。從這個意義上說，中國改革開放的過程，實際上就是市場化改革不斷深化、發展的過程。在市場化的改革中，一個核心的問題就是按照市場運行的客觀要求確立市場機制，也就是說要按照公開、平等、競爭、擇優的原則，實現市場的公平交易，維護市場各主體的合法利益。市場機制的形成和確立不僅改變了人們的價值觀，增強了社會的活力，而且在推動行政權力社會化方面也有重要意義。應當說，中國在市場化改革中所形成的市場機制，為政府大規模地推進行政權力社會化提供了重要的手段。（四）政府機構改革與職能轉變，為行政權力社會化創造了體制條件　　如果說中國社會發育程度的提高、市場機制的確立為政府推行行政權力社會化營造出有利的外部環境，那麼，中國政府適應現代化建設的客觀要求所進行的一系列變革，以及這種變革對轉變政府職能任務的提出與實踐，既成為行政權力社會化的直接動因，也為行政權力的社會化創造了體制條件。眾所周知，中國從改革開放之初，就進入了行政改革的漫長道路。從1982年起，我們就對政府的行政管理體制進行初次大規模的改革。到1998年進行的政府機構改革就明確提出，要把政府職能轉變到宏觀調控、社會管理、公共服務這三個方面來，從而使政府職能轉變的內涵更加明確了。為了保證政府職能能夠順利轉換，此次改革不僅大刀闊斧地精簡了政府機構，而且對國務院的所有部門的職能都按照權責一致的原則進行了大幅度的調整。2003年新一屆政府組建以後，我國進行了第五次政府機構改革。其中最主要的就是通過組建專門的國有資產管理機構和銀行業等監管機構，加強了對國有資產、金融等行業的管理力度，同時進一步改善了政府宏觀調控職能等。所有這些改革，不僅為政府職能轉變奠定了基礎，而且也為推進行政權力社會化創造了有利的體制條件。　　推行行政權力社會化的基本原則　　推行行政權力社會化，必須採取積極慎重的態度，做到科學謀劃、統一部署、逐步推進。在實踐中，應遵循下列原則：　　依法行政的原則。依法行政是指一切改革行為應遵循法治的原則，不得與法律相抵觸，且要受法律之約束。推行行政權力社會化，必須以依法行政為前提，這是推進政府體制改革、建設法治政府的基本要求，也是推行行政權力社會化的價值體現。但由於法律具有滯後性，而推行行政權力社會化又具有很強的超前性、開拓性，故推行這項改革既要遵循法治的基本原則，在遵循法律基本原則的基礎上，做到有所創新。　　與社會發展相協調的原則。社會發展的漸進性，要求行政權力社會化的推行必須與之相協調。一是與健全市場機制相協調。這種轉變成敗的關鍵，在於市場能否有效地承擔政府讓渡的職能。因此，在將企業推向市場,由市場對企業起引導作用的條件下,優化市場結構、提高市場的組織化程度、規範市場秩序、完善市場機制,是推行行政權力社會化的關鍵環節。二是與健全社會組織相協調。如果沒有相應的社會組織承擔政府讓渡的職能，必然導致大量社會事務無人管轄。這是實現行政權力社會化的基本保障。政府對社會組織要予以積極培育引導和管理,促使其不斷健全和完善,從而有效地分擔被社會化的行政權力。三是與建立現代企業制度相協調。行政權力社會化的一項重要內容是讓企業擺脫行政依附，成為自主經營、自負盈虧的獨立法人實體。因此，必須不斷完善國有企業的自我發展機制,建立現代企業制度,使政府放權，重新激發企業活力。四是與規範政府行政行為相協調。行政職能的轉移與規範政府行政行為相輔相成、互為條件。如果規範政府行政行為的工作做的不夠,行政職能轉變的效能就無法充分發揮，規範政府行政行為的核心就在於實現法治行政,促進政府職能轉變,為推行政權力社會化創造良好的基礎。　　提高效率的原則。行政管理效率低下是目前大多數行政機關存在的一種通病。推行行政權力社會化，就是將社會和其它社會主體吸納到公共行政管理之中，建立起一個能夠及時靈活回應群眾要求，並能採取正確的策略、技術和方法予以解決的公共行政體系。推行行政權力社會化，必須有利於提高行政權力的運行速度和質量，有效解決相互推諉、扯皮和辦事拖拉、不作為等行政痼疾。另外，成本過高也是困擾我國各級行政機關工作的主要問題。推行行政權力社會化，必須儘可能減少不必要的行政耗費（包括時間、人力、財物等），做到投入較少的資本，實現較多的目的。如果增加很大投入，但仍無法促進經濟社會的進步，則沒有達到我們所說的目標。　　便民的原則。推行行政權力社會化的根本目的是「便民、利民」。在推行過程中，必須在管理程序的設定和管理形式的選擇上做到「以民為本」。不僅應明確行政職權的範圍，而且凡是應該公開的事項，都應該在辦公場所和網站上予以公布，實行行政信息公開制度；推廣「全程代理」和「並聯式」服務，精簡一切不必要的程序，盡量減少辦事環節、縮短辦事時限、降低辦事成本，減少公眾往來於各職能部門間的消耗，最大限度的方便群眾。條件成熟的領域和地方還需探索、推行「個性化」服務，最大程度地滿足公民個人的需求。在這裡必須注意，便民、利民的實現，不僅僅需要精簡機構、簡化程序或者單一職能部門內部的變革活動，更應注重眾多部門的協調聯動；不能靠單純的技術變革，而且要注重將行政管理運行模式做系統化的戰略決策。　　有利於發揮其它社會主體作用的原則。充分發揮社會其它主體的作用，是黨的群眾路線和優良傳統在行政管理改革實踐中的具體表現。社會其它主體是廣大人民群眾的代表、是公民社會建立的參與者、是社會主義法治建設的締造者、是和諧社會建設最直接受益者，因此也是推行行政權力社會化的重要力量。實行行政權力社會化，不是簡單地把某種行政權力交由社會其它主體行使，而是在按照加快社會主義民主政治建設步伐的總體要求下，在充分尊重人民群眾主體地位的基礎上，積極調動社會其它主體的積極性，並最大限度的發揮它們在社會生活中自我教育、自我管理、自我服務和自我約束的作用，從源頭上治理目前存在著的政府管理越位、錯位和缺位問題，探索社會公共治理的新模式。
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