從「福山的菜單」看現代憲政民主政體的癥結

提出「歷史終結論」而力挺西方現代憲政民主政體、並因此名聲大噪的美國學者弗朗西斯·福山，二十多年後又著新書《政治秩序與政治衰朽》，不僅對西方現代憲政制度進行了深刻的反思，而且提出了「美國政治衰朽」的驚人之論。大陸左右陣營圍繞福山「美國衰朽論」是否在質疑西方現代民主制度的普世性和生命力而進行的爭論，本文就不去說它了，我以為福山此書最重要的看點，是關於民主制度應如何構建的「菜單」。關於這個問題，包剛升先生的《「福山的菜單」與政治現代化的邏輯》，進行了比較深入全面的闡述，並提出了自己的批評意見。現將包先生的主要論點簡摘如下：「弗朗西斯·福山的新書《政治秩序與政治衰朽》重申了政治現代化的標準菜單：有效國家、法治與民主問責制，闡述了一套國家構建應優先於法治與民主的政治發展次序論，並對美國政治制度的衰朽提出了批評。本文認為，福山並未從歷史終結論的立場上退卻，而是給其打上了『有效國家』的理論補丁。至於他的政治發展次序論，挑戰在於國家構建、法治與民主問責制有時是一個同步建設、互相影響的過程，威權政體更有利於國家構建的論點則缺乏充分證據。福山所批評的美國政治衰朽，更多是指具體政治制度或機構的衰朽，而非自由民主模式的衰朽，亦非系統的治國能力危機。總之，福山這一簡潔理論框架與宏大歷史敘事的組合有很多優點，但這部作品的邏輯嚴謹性尚有缺憾。」

　　是否可以這樣理解：福山經過了二十多年的反思，對西方民主制度最關鍵的「修正」，就是給其「打上了『有效國家』的理論補丁，闡述了一套國家構建應優先於法治與民主的政治發展次序論」。那麼，所有的問題都由此而來：美國作為西方民主制度的「典範」，難道建國二百多年來，還沒有解決國家構建這樣的根本問題嗎?或者所建立的國家還不是「有效」的嗎?對於這個尖銳的問題，儘管包剛升先生作了解釋，即「福山所批評的美國政治衰朽，更多是指具體政治制度或機構的衰朽，而非自由民主模式的衰朽，亦非系統的治國能力危機。」但這樣的解釋是不能令人信服的：如果不是美國民主政體模式的「核心部位」出了問題，怎麼會出現「具體政治制度或機構的衰朽」呢?對於這個問題，我們更應該看福山所指的美國政治的「衰朽」，具體內容究竟是什麼。

　　這個問題包先生文中也有提及，現摘錄如下：「首先，美國某些政府部門出現了顯著的功能失調。他主要分析美國森林管理服務局的案例，認為該機構已經從一個高效的政府機構淪為政治衰朽的樣本，原因則包括受到立法機構的過多干預從而導致機構自主性的喪失，以及官僚機構本身的自我膨脹與異化。此外，基於美國政府績效的評估報告，福山認為美國官僚系統的有效性正在削弱。(第455—466頁)其次是美國盛行的利益集團政治和"再世襲化"。福山多次提及，美國是一個『法庭與黨派的國家』，亦即美國立法(政黨—國會)和司法系統的力量甚至壓倒了行政系統的力量。(第467頁)這也使得美國的利益集團、院外遊說集團對美國政治的影響力超過了恰當的限度。有數據表明，美國院外遊說的中介服務機構數量從20世紀70年代至今出現了大規模膨脹。(第479頁)在此過程中，美國政治精英們的自我利益日益凸顯。福山甚至指出：『看來我可以公允地說，20世紀後半葉美國的國家已經出現了再世襲化的問題。』最後是美國政治中的否決者統治問題。否決者和否決點是政治學者喬治·澤比利斯最早系統論述的概念。藉助這些研究，福山認為美國政治已經淪為否決者統治，而這已嚴重損害美國政治的效能。否決者統治的一個關鍵制度是美國的總統制模式。如同胡安·林茨等人對總統制提出的批評，福山認為在美國總統制模式下，行政系統與立法系統的關係已經陷入某種困境。美國從不信任政府的政治傳統，到設置過多的分權制衡機構，再到政府(特別是行政系統)最後的無所作為，正好成為一個自我實現的預言。所以，他認為，美國應該抑制否決者統治的制度安排，強化立法機構與行政機構的一致行動能力，甚至是引入『議會制風格的機制』。(第488—523頁)。」

　　實質上，福山所說的所謂美國政治的衰朽，基本上講的是一件事，就是美國行政權力在立法機構或國會的多方掣肘下，其決策能力和行政效率大打折扣，幾入扯皮泥潭，並成為美國黨派政治謀取私利和走向腐敗的溫床，而與行政效率低下並行的則是官僚機構和官僚主義的膨脹和異化。

　　我們知道，三權分立是美國憲政制度設計的基本原則。表面上看，美國行政權力所受掣肘過多、總統、民意機構或立法機構之間的扯皮導致政府和一些行政機構的執行效率低下，僅僅是美國政制設計中的技術問題，並非民主政體的核心價值出了故障，然而事情遠非如此簡單。實質上，福山關於美國政治衰朽的問題，牽涉到眼下任何一個實行現代民主政體的國家、民族和地區幾乎都會碰到的一個「二律背反」——來自於現代民主政體核心價值中的「二律背反」。

　　政治衰朽——一個來自現代民主制度核心價值中的二律背反

　　我們來看看這個二律背反是什麼。我們知道，西方現代民主中的一人一票選舉制，並不像中國大陸「左派」們所說的那樣，是不適合中國國情、僅屬於西方的政體模式。政治權力只要被極個別人或極少數人長期壟斷，並不受廣大的被統治者任何有效監督，則會產生貪得無厭的權力尋租和肆無忌憚的權力濫用。這兩項政治權力之惡，不僅為人類文明以來迄今為止任何時代、任何國家、任何民族所共有共通，而且是造成人類社會幾乎所有政治災難、社會禍害以及人道主義悲劇的總淵藪。因此，所謂「一人一票」的普選制度實質上是徹底解決政治權力被極個別或極少數人長期壟斷的根本方法，即由廣大被統治者選擇、決定由哪些人代表他們掌握政權，並對他們的執政過程進行全方位的監督，以防止權力被尋租或濫用，並具有隨時撤換掌權者的權利。可見，只有由廣大被統治者決定少數掌權者或執政者的命運，才能真正將權力關進籠子，大陸左派們一味堅持在一黨壟斷全部國家政權的前提下，依靠執政黨的「自覺」和制度設計也能將權力關進「制度籠子」的說法，純粹是自欺欺人的夢囈。因此，一人一票的普選制儘管只是一種方式方法，但到目前為止,它是實現由廣大被統治者決定少數統治者命運最有效的方式方法，在人類社會還沒有創造出比它更好更有效的方式方法之前，恐怕任何國家和民族要結束自己政治權力被少數人壟斷的歷史，還不得不採取這樣的方式方法。因此，由廣大被統治者決定少數統治者的命運這條道路，是人類社會永遠結束由少數人壟斷政治權力的狀況、最大限度減少人類社會的政治災難、社會禍害以及人道主義悲劇、從而走向現代政治文明的必由之路，而絕對不是什麼只屬於「西方」的政治模式，如果中國的未來要想避免走這條全人類走向現代政治文明的必由之路，除非找到一條這樣的理由：政治權力惟獨在中國被極少數人壟斷，不會產生權力尋租和權力濫用。

　　但是，政治權力除了產生權力尋租和權力濫用之惡這一面之外，它還有另一面的功能，即維繫社會公共生活、社會公共事業和國家治理的職能。也就是說，政治權力的運行會產生正反兩方面的「功能」和效果，一方面，它會被掌權者用來謀私，產生權力尋租和權力濫用之惡;另一方面，它在履行維繫社會公共事業和國家治理的正當職能。麻煩就在於，這一正一反的「功能」和效果會同時產生，即政治權力被掌權者「一體兩用」。因而，現代民主政體核心價值中的「二律背反」，正由政治權力的這種「雙刃」性質而來。

　　我們先來看看現代民主制度將「權力關進籠子」的基本原理。這個基本原理表現為制約權力分兩步走。第一步，將執政團體從全民選舉中選出，其途徑可由全體選民直接選出，也可由全民選舉的民意機構或代議機構通過第二輪選舉選出，並由憲法規定這個執政團體的執政任期，從根本上杜絕由少數人長期壟斷或獨霸國家權力的任何可能;第二步，對執政團體的執政流程或權力運行流程進行制約和監督，以防止執政者在運用權力進行國家治理和社會公共服務的同時進行權力尋租和濫用權力。而這個「二律背反」，恰恰出現在這第二步的過程之中,但它的根子，又通到第一步的過程之中。

　　那麼，民主政體對權力運行流程的監督和制約，是怎樣進行的呢?首先，是權力之間的制衡。一般來說，現代民族國家的國家政權，通常由三個領域的權力構成，即立法權、司法權和行政權，如果這三個領域的權力都由同一個人或同一伙人獨掌，那麼他進行權力尋租和濫用權力就會方便得多，且造成災難性後果的可能性就越大，因此，將這三項權力各自獨立，由不同的人執掌，並且彼此制衡監督，是防止權力尋租和濫用的第一道防線。一般而言，立法權由全民選舉產生的民意機構或代議機構如國會、議會機關執掌，負責國家憲法和各項其他法律的制定。由於民意機構或代議機構的議員們都是由選民直接或間接選舉產生，並有一定任期，因而對議員的監督由選民通過定期選舉或更換而實施;司法權由民意機構或代議機構選出的法院等司法機構執掌(也有例外)，並由前者監督;而行政權力則由選民直接選舉或民意機構、代議機構間接選舉產生的行政長官如總統、內閣長官以及他的行政團隊執掌，一般由民意機構或代議機構進行監督。也就是說，一個國家權力格局中的行政權力這一塊，通常被稱為「政府」。我們中國人往往將國家權力的統稱視為「政府」，實質上這是廣義上的「政府」，在現代民主政體中，政府這個概念所代表的行政權力和掌握立法權的「國會」以及掌握司法權的「法院」等司法機構是嚴格分開的。人們的直覺為什麼往往認為政府這個概念的內涵和外延要比「國會」、「法院」大得多，是因為一個現代國家的行政權力幾乎囊括了國家治理和社會公共事業的主要內容。不僅如此，立法權的行使領域和司法權的行使領域，往往其邊界清晰、「疆域」擴展有度、有限，並較長時段處於「固化」狀態，然而行政權力運行領域則截然不同，它是流動的，不斷收縮或擴展的，且變數極大，一般而言，國家治理的層次越高，社會公共事業和社會公共服務的領域和內容越是隨著社會的發展而擴大和豐富，則行政權力運行的空間就越大，內容就越繁雜，變數就越多，要求就越高，其對國家和社會長遠發展的規劃、設計和決策就越需要智慧、專業知識以及科學性和前瞻性，同時，立法領域和司法領域的法律更新和制度更新就越依賴於行政權力運行所提供的現實依據。

　　也就是說，國家行政權力運行空間越是豐富繁雜，拓展的速度越是加快，其科學性前瞻性要求越高，提供社會公共產品越是牽涉到全體社會成員之間的利益關係甚至利益糾葛，則越需要決策的決斷性和連貫性，越需要權力運行的「強力」性和完整性。然而，反過來，行政權力運行的決斷性、強力性和連貫性越強，它受監督的有效性趨向就會越弱，而它產生權力尋租和權力濫用的機會就會越多，走勢就會越強。因此，如何既能保證行政權力運行的獨斷性和連貫性，權威性和科學性，又要對它必然產生的尋租、濫用傾向進行有效的監督和遏制，便成了兩難選擇。

　　那麼，在現代民主政體中，對於行政權力亦即政府的監督，一般是怎樣進行的?或者這種監督依據的是哪些東西?應該說，在大部分情況下，對政府的監督，是由民意機構或代議機構進行的。而這種監督無非是通過人權和事權這兩條渠道進行。在人權制約問題上，英國的責任內閣制最為典型。比如內閣首相人選由下議院中占最多數席位的政黨領袖或執政聯盟的首領自然形成，由國王確認和任命後上任，首相負責由本黨精英進行組閣。由於內閣由議會產生，內閣當然必須對議會負責，同時，議會對內閣的制約也是多渠道的。比如，對內閣的質詢制度，即議員在議會會議期間，就政府的施政方針、行政措施以及其他事項，向政府首腦或高級官員提出質疑或詢問並要求答覆的活動;彈劾制度，即議會控告和制裁違法失職的政府高級官吏，並追究其法律責任的活動;不信任投票制度，即議會以投票表決方式對內閣的施政方針或閣員、部長的行為表示信任與否的活動，還有英國議會的調查制度等等。總之，在英國這樣的責任內閣制的國家裡，內閣推行的政策必須得到多數議員的支持，否則，將寸步難行。當然，即便在美國這樣的總統制國家，作為行政首腦的總統由選民選出，總統直接向選民負責，總統直接提名組織自己政府，但美國國會對總統人權和事權的掣肘，仍然是十分有力的。比如在人權問題上，眾議院有權提出對總統等行政首腦的彈劾案，參議院有權審理彈劾案;參議院有權批准和拒絕總統任命的官員;總統有重大失職或者不法，國會還可以罷免等等。而在事權上，國會可以通過法案，總統可以拒絕簽署。但總統提出的法案，國會也可以否決。不過像美國這種行政權每一步擴充都需要立法跟進的法治國家，其中最大的糾結，就在於國會對行政立法權的掌控，常常嚴重掣肘行政權的順利實施。其中最典型的案例，則是美國最高法院對查德哈案件的判決引發的對國會立法否決權的爭議。

　　所謂立法否決權，是「美國國會在通過法律授予行政部門行政管理許可權的同時附加一些條款，使國會對行政部門進行的活動和制訂的規章有表示不同意和予以撤銷的權力。……19世紀下半葉美國工業革命以後，政府社會職能日漸擴大，行政事務逐漸增多，機構也越來越龐大。在這種情況下，國會不可能在事前事無巨細地進行詳盡立法，從此開始了廣泛的委任立法，即國會制訂出一般法律原則或進行原則立法後，『把釐定細則的負擔轉交給應付具體問題的行政管理當局，……為行政自由裁量權的運用創造了機會。』另一方面，國會既無能力也無興趣通過繁瑣的立法程序隨政府責任的變化而經常調整行政關係，況且，出於各自選區的利益，國會議員也不甘願行政部門有完全的自由裁量權;國會必須保留監督權和審查權，既然憲法沒有規定，立法否決權就應運而生了。這樣，立法否決權與委任立法權並用，在新的條件下，使立法權和行政權再次大致取得了平衡。」(吳擷英甘超英《美國國會立法否決權的興衰》)

　　那麼，查德哈案又是怎麼一回事呢?「 查德哈是生於肯亞的東印度群島人，持英國護照，1966年以學生身份進入美國。1973年，美國司法部移民與歸化局官員要求查德哈說明簽證過期而不離開美國的理由，否則將被驅逐，查德哈因而提出了永久居留的申請。由於肯亞和英國都不承認查德哈為其公民，使查德哈處於無國籍人的困境，據此，移民局法官決定在一年半時間內暫停驅逐令的執行，留待國會審查。1975年12月，眾議院運用《移民與歸化法》中有關的立法否決權條款，通過了有關小組委員會提出的議案，把查德哈排除於可獲得永久居留權人的名單之外。查德哈很快向第九巡迴法院上訴，要求宣布《移民法》中的立法否決權條款的違憲。案件最後經最高法院發出調卷合，並於1983年6月以6票對3票作出判決，維持巡迴法院認為《移民法》中否決權條款違反三權分立憲法原則的判決，推翻了眾議院的決議案。」(同上)

　　查德哈案件被判決違憲，使國會並未被憲法授予的所謂立法否決權面臨著「被剝奪」的危機和挑戰，美國國會是不甘心丟失這一權力的。為「奪回失去的陣地」，美國國會採取了一系列「應急措施」。然而，「查德哈案畢竟使國會所失甚多，它不會滿足於上述應急措施的。可以說，查德哈案是國會與總統關係發展的新轉機，它開啟了國會與總統權力之爭激化的閥門。」(同上)為此，《美國國會立法否決權的興衰》一文作者例舉了「伊朗門事件」中國會對總統行政權的反擊：「國會認為，向伊朗出售武器和向尼加拉瓜反政府武裝轉移費用構成了嚴重的違法行為：首先，當時國會已通過法律禁止向尼反政府武裝提供援助;其次，運送武器違反了武器出口法，第三，向尼反政府武裝提供新的援助未得到國會的授權。可見，問題出在國會沒有授權和沒有通過新的法律上，如果在1983年立法否決權興盛時代，國會可能會授權和通過法律的，也就不會出現當前這場政府危機了。『伊朗門事件』的結果是使里根政府過早地成了『跛鴨』，同時在一定程度上恢復了立法權與行政權的平衡。」

　　類似美國查德哈案件這樣的國會和政府、立法權和行政權之間的博弈，幾乎在每一個實行現代民主政體的國家都會碰到，而且極為糾結和難纏。這就提出一個問題，立法機構或民意機構對政府行政權力運行的約束和干預，應該在哪一個層面上或在怎樣一個「分寸」上「實施」，才能既保證政府的行政效率又杜絕了政府官員行使權力時的尋租、濫用行為?而這個問題又牽涉到現代民主制度核心價值觀中的內容：要將權力關進籠子，僅僅由廣大選民選出執政集團是遠遠不夠的，更重要的是由選民及其民意機構對執政官員行使權力的全過程進行監督和約束。但是，這種監督和約束在實施過程中往往適得其反，既影響了政府的行政效力，又沒能遏制住行政官員的官僚主義傾向。至於為什麼為產生這樣的現象，就在於民意機構或立法機構對行政權力約束監督的依據出了問題，或者說，這樣的依據根本沒有對症下藥，或根本沒有在如何提高政府的行政效力上負起真正的責任，從而使民主政體中民意機構和行政權力之間的博弈，根本沒有圍繞防止政府權力的尋租、濫用和最大限度發揮政府的行政效率這個中心目標上進行，而是糾纏於各自權力範圍的守衛和擴張，糾纏於由此產生的無原則扯皮。

　　我們看到，要想使民意機構或立法機構對行政權力實施的監督和約束圍繞上述目標進行，那麼，這種監督和約束的依據，就必須和上述目標一致起來。但在目前的民主政體中，民意機構約束行政權力的種種「依據」，與上述目標差距甚遠，儘管表面看來，這些依據統統出自於民主制度的「核心價值」內容。我們不妨大致列舉一下這些「依據」是哪些。第一，作為憲法核心理念的公民權利。就是說，行政權的行使和拓展，應以不侵犯公民權利為底線。這是民意機構監督行政權最主要的「正當性」內容。對於一個比較成熟的現代民主政體而言，這也是應然之義。然而，即便這一條，在國家緊急狀態卻不能照搬。實質上，在國家緊急狀態或戰爭狀態中，通過國家權力高度集中和強化來實施社會動員和緊急處置的過程，是通過普通公民向國家權力讓度或犧牲大量的個人權利來實現的;同時，在後發國家的現代化進程中，行政權的超常規擴張和強化往往也是不可避免的，而這種擴張和強化，往往也是由公民「被讓度」、「被犧牲」甚至「被剝奪」自己的個人權利來實現的;第二，民意，尤其是大多數公民的「民意」。民意，可謂國會約束政府的殺手鐧:其一，由被統治者選擇統治者的方式來實現將政治權力關進籠子，實質上就是以大多數選民的意志來定奪執政人選，這是現代民主制度的基本原則和核心價值。因而「大多數公民的意志」、即大部分民眾的「民意」，在現代民主政體中，具有神聖不可侵犯的地位;其二，作為代議機構或民意機關的國會，其基本職責恰恰就是代表民意，反映民意，而監督、約束政府的行政決策和權力運行的根本出發點，就是看它是否符合民意，尤其是大多數民眾的民意。不錯，民意，尤其大部分人的民意，當然是政府行政決策最主要的參考依據。然而，符合民意尤其是大部分民眾的民意的行政決策，就一定科學，一定正確嗎?非也，非也。其一，對某一行政決策所表達的「民意」，或大多數人的「民意」，看似具體，實則抽象。細分起來，其中有多種層次的利益訴求，有各種社會團體或階層的利益訴求，有民眾短期或長期的利益訴求，有合理的利益訴求，也自利的、超出實際可能的利益訴求;其二，重大行政決策是在周密深入的調查研究基礎上作出的，其中專業知識要求很高，評判一項行政決策是否正確，需要同樣周密深入的調查研究及同樣甚至更高的專業知識和宏觀視野，而「民意」或大多數人的「民意」，不具備這樣的資質;其三，重大行政決策往往牽涉到一個龐大社會群體的利益，而這個群體內部的利益訴求是不同的，有時是彼此衝突的，因而必須在這些錯綜複雜的利益糾葛中找到一個平衡點，而找到這個平衡點極不容易，需要進行大量的民意調查和試錯過程，這是一項非常繁雜和細緻的工作，以立法和監督為主要職責的國會雖然也可以進行這項工作，但一來這並非其主業，不可能投入大量的時間、精力、財力和人力;另一方面議員們本身也受到自己選民的利益掣肘，在權衡各種利益訴求的平衡點上，有著自身的局限和傾向，因而國會不適宜做這件事。綜上所述，雖然國會依據民意對行政權力的運行和決策實施監督和制約，是符合憲法和民主制度的基本原則和核心價值的，但它並不能保證這種約束和監督是科學的，可行的，尤其不能保證政府對國家重大戰略目標和社會長遠發展規劃的決策和實施的科學性、合理性和前瞻性。在這個問題上，由於國會依據「民意」對政府決策和權力運行的過度約束和干預而造成政府決策失敗和行政失效的案例，在現代民主政體的政治實踐中比比皆是，不知凡幾。第三，黨派的「政治路線」和政策傾向。大部分民主政體都包容政黨政治。即競爭執爭地位的政治團體以政黨面目出現，並提出本黨的施政綱領和主導政策供選民選擇。因此，國會或民意機構中所有議員席位被各政黨瓜分，幾乎是常態。這是選民選舉的結果，也天經地義，理所當然。如此，國會對政府權力運行和行政決策的監督和制約，以政黨尤其是占多數席位政黨的施政綱領和主導政策為依據，也就順理成章。但是，這種依據儘管有選民的意志為依託，就一定正確，一定科學嗎?回答當然是否定的。在我看來，現代民主政體中的政黨政治，至少有三大流弊：之一，任何政黨，在代表社會某些階層、某些社會團體的基本利益方面，或在政治理念的培樹、選擇方面，都是有比較穩定的傾向性的，由這種傾向性主導的施證綱領和各類政策，儘管對政府提供社會公共服務和產品方面有著重大參考價值，但其中的局限性是不可避免的，而這些局限性極可能誤導政府行政決策，使之出現錯誤甚至誤入歧途;之二，各政黨之間的施政綱領、執政理念以及政策主導是不一樣的，甚至發生對立和衝突。因此，但凡國會中出現兩個或兩個以上政黨，產生政見和政策上的紛爭幾乎是常態，當政府的重大行政決策方案提交議會討論時，常會引起各黨派議員之間的爭論，即便多數席位黨舉手贊成，議會中的反對黨派仍然可以從中作梗，甚至加以延誤和推翻。如此，政府行政權力的正常決策和正常運行往往被議會中無窮無盡的黨派紛爭中斷、延誤甚至「改道」，造成行政決斷碎片化、行政運行低效化。而這種國會「紛爭」又是憲法允許的，是每一個議員擁有的政治權利，甚至被看成議會履行憲法義務和議員履行監督責任的主要內容和應有之義;之三，政黨政治最大的流弊，在於每一個政黨在競爭執政地位的過程中，都會產生自己特殊的政治利益，即「私利」，而政黨政治最容易發生的，就是各政黨為了謀取自身的特殊利益而將公眾利益等而下之，甚至置於身外，當國會中的黨派之見或黨派之爭干預政府行政時，這種干預很可能打著公共利益的幌子以夾帶黨派自身的特殊利益，這是民主政體和民主制度走向腐敗和衰朽的最大危險源之一;第四，國會議員各自所在選區選民的利益訴求。一般而言，在許多民主政體中，是允許國會議員為所在選區的選民們提供一些服務的，但在審查通過有關國家或社會整體利益的法案或政府決策上，應以大局為重，從社會和公民整體利益出發。當然，如果議員們在行使國會權力過程中夾帶一些對自己所在選區選民利益訴求的照顧，或表現出某種傾向性、傾斜性，也不算大錯。問題是，這種「照顧」和「傾斜性」極有可能成為議員尋租和腐敗的一道縫隙，這道縫隙也會同時成為社會上各種利益集團「遊說」、行賄、收買議員的隱秘渠道。一旦國會被這條縫隙撕開口子，而無法及時「堵漏」，則將腐敗橫流，濁水滔天，國會議員的腐敗，是民主政體所有權力系統腐敗的催化劑，也是民主制度走向衰朽的最大禍首和最大危險源之二。

　　綜上所述，可以得出如下結論：第一，現代民主制度以廣大被統治者選擇統治者的方式，杜絕了國家權力被極少數人或個別政治集團長期壟斷或獨霸帶來的權力尋租和權力濫用，以及這種權力尋租和權力濫用所導致的政治災難和社會災難，而這種由被統治者選擇統治者通常採取的方式，則是在普選中由大多數選民的意志來定奪執政集團的人選，並由此形成了現代民主制度的核心價值;第二，體現現代民主制度核心價值的原則和方式，也被同時運用在對各個領域國家權力的制衡和監督上，以解決任期內執政者可能出現的權力尋租和權力濫用，但這種制衡和監督如果同樣以「大多數公民意志」的方式出現，它會出現如下兩個問題：其一，以代表「大多數公民意志」為已任的民意機構、代議機構中，其中仍然可能混雜著黨派政治私利和議員政治私利的情況，因而民意機構內部的權力尋租和權力濫用問題，仍然可能產生，這就意味著：受它監督和約束的行政權和司法權也同樣存在著權力腐敗和權力濫用的危險，因此，要杜絕這類危險，僅僅依靠立法、司法、行政權力之間的獨立和制衡是遠遠不夠的，必須針對這三項權力的掌權者建立特殊的監察機構和反腐機制加以嚴密監督;其二，民意機構運用「大多數公民意志」的方式對其他權力尤其是行政權力進行的監督、約束甚至干預，並不能為行政權力的科學決策和有效運行提供充分的依據和保障，相反，有時往往會起到掣肘和阻礙的作用;第三，一個國家的治理狀況和經濟社會發展狀況是否充滿活力，是否蓬勃向前，不僅直接關係到國計民生，而且關係到國家發展的戰略目標能否實現、國家是否強盛、人民是否幸福的前途和未來。而國家治理狀況和經濟社會發展的活力和前景如何，則主要取決於國家行政權力的運行是否科學、「強勢」、連貫、有效。而如果國家行政權力在被民意機構的監督、約束甚至干預的過程中習慣性地被分割、阻礙和碎片化，則會嚴重弱化國家的治理能力，致使經濟社會發展失去活力和張力，社會公共服務和社會公共產品嚴重不足，社會貧富分化加劇，階層矛盾和利益紛爭日趨激化。然而更重要的是，如果民意機構和行政機構之間無謂的扯皮和掣肘形成慣性成為常態，則會導致整個民主政體的制度性「衰朽」，從而威脅現代民主政體的生存理由。

　　當然，在公民社會和現代民主政體比較成熟的國家，立法、民意機構對行政權力的監督和制約，其合理性比例或許會大得多，對行政權力不必要的掣肘或許也會小得多，分析起來有如下幾個主要原因：其一，各個領域的國家權力經過多年的相互制衡和磨合，無論是執政者和選民，已經知道保證政府行政權力運行的連貫性完整性有效性對國家治理的重要意義甚至決定意義，因而在政制上已經有所改進或改革;其二，圍繞市場經濟進行的法制建設基本完成，政府和市場的關係經過多年磨合，基本定位;其三，大量的社會管理職能由民間或行業組織承擔，國家行政權力管理範圍和管理職能相對縮小;其四，政府提供的社會公共產品尤其是社會保障體系，基本到位和成熟。然而儘管如此，因各權力領域內在邏輯派生的、寄生在民主政體內部的各種黨派、團體甚至個人的政治私利，仍然從成熟的民主機制中不斷地滋生出來，不僅在權力掣肘中導致政府行政效力大打折扣，在各種無謂的扯皮中導致國家治理能力整體下降，而且還不斷滋生出新的權力腐敗和官僚主義傾向。也就是說，既解決政府行政權力運行的科學性、強力性、連貫性、合理性、前瞻性，又能基本杜絕政府權力運行中的尋租、濫用現象的根本辦法至少在目前，還沒有找到，這正是現代民主制度即便在發達國家也還面臨著「政治衰朽」的重重危機。關於這個問題，福山已經進行了非常深入全面的探討。問題是，對於那些後發國家，如果在其現代化的過程中採取了現代民主制度，會不會產生同樣的問題呢?如果產生同樣的問題，對於其國家建設和國家治理的影響有多大呢?如果影響很大，後發國家如果採取威權體制或現代專制體制，是否會更加快捷地達到現代化目標呢?筆者試圖簡要地探討一下這個問題。

　　後發國家的現代化——應採用民主政體，還是採用威權政體?

　　在世界資本主義文明體系中，後發國家的現代化進程所要實現的主要戰略目標，無非有如下幾個：現代民族國家的構建;完成生產方式向現代工業文明的過渡;現代憲政民主政體以及法律體系、精神文明體系的構建。但是，以經濟轉型為主體的後發國家的現代化進程，並非像眼下自由主義者想像的那樣，只要無條件地引入自由的市場經濟，加上建立一人一票的現代民主政體，就可大功告成。這個歷史進程相當艱難複雜，它受到的歷史條件的制約是多方面的，如後發國家各自不同的政治傳統、文化傳統和歷史傳統;每一個後發國家獨特的自然稟賦、地理環境和經濟發展條件;國內的階層、階級狀況和民族關係、宗教傳統等等。因此，一個後發國家的現代化進程能否順利抵達戰略目標，除了這些歷史條件外，政府的作用舉足輕重，而行政權力運行的方向、著力點以及在經濟發展、政治發展、社會發展、文化發展中宏觀戰略的設計、架構、拓展、實施過程中的作用，甚至決定著現代化歷史進程的興衰成敗。為此，我們不妨以後發國家通常採取的構築壁壘、保護民族工業的做法為例，分析一下在專制政體和民主政體不同的情形下，行政權力運行對這個問題可能選定的方向、採取的路徑及其發生的效果。

　　構築「壁壘」，建立比較完整的民族工業體系，通常是後發國家比較普遍的做法。這個「壁壘」，當然不是專指行政壁壘或關稅壁壘，而主要是指建立國有經濟實體以掌控國民經濟命脈或構建民族經濟主體的行為。道理很簡單：後發國家建成主權國家時，國內民族工業一般都處於初始化階段，非常嫩稚薄弱，競爭力極為低下，甚至沒有形成完整的工業體系，當然也不會有一個成熟的市場經濟體系。如果放開國門，任其「自由競爭」，哪裡是國際資本的競爭對手?其結果必然導致整個國民經濟命脈或民族經濟主體被國際資本所掌控。而國際資本是以贏利為目的的，它怎麼可能顧及到一個被它掌控的「經濟殖民國」國民經濟的綜合平衡發展呢?而當一個國家的國民經濟命脈被國際資本牽著鼻子走，隨著國際市場的波譎雲詭，結果往往是很悲慘的。然而，構築「壁壘」，以國有經濟實體為整個國民經濟的命脈和民族工業的主幹，這件事情主要是由行政權力——政府來乾的。而這件事的實質，就是國家權力掌握相當一部分社會資源，運用行政權力「集中力量辦大事」。我們看到，「構築壁壘」這個任務，幾乎對於每一個後發國家的現代化進程，都是不可避免的。但這件事情的邊界，應該十分清晰，就是說，它是一把雙刃劍，必須拿捏在分寸之內，否則，就會適得其反，弄巧成拙。那麼，這件事情的邊界和「分寸」是什麼呢?根據眾多後發國家現代化進程中的經驗和教訓，我們姑且總結出如下幾條：其一，國有經濟實體是國家投資，產權理應屬「全民」，而「全民」這個概念在企業「產權」問題上，是一筆說不清的糊塗賬。因此，在市場經濟主體中，它因產權上的不明晰而屬於國家壟斷性質，不具備一般民營企業所具有的市場競爭力。因此，建立少部分國有企業來掌控現代國民經濟體系初始階段的命脈，或由此實現資本的原始積累以架構民族工業的主體框架和基礎設施，僅僅是完成過渡的權宜之計;其二，因此，在投資國有經濟實體時，在總體設計上不僅應該預留民營和私營經濟實體在國民經濟框架中的主體位置，而且應該預留足夠的市場經濟發育成長的空間，為此，必須視市場經濟發育成熟的程度，有計劃地將關係國計民生的重大經濟發展項目逐步向民營或私營企業讓渡，使其進入市場經營，同時，相當一部分國有經濟實體在國內市場經濟成熟之後，應有計劃有步驟地轉軌為民營化，納入市場體制，並在產權轉移的過程中，保證國有資產不致流失;其三，在國內市場經濟逐步成熟的過程中，應該漸次打破壁壘，實現對外開放，在經營理念、企業體制、技術創新、經營模式等方面和國際市場和國際資本接軌，以最後實現國內經濟實體的競爭力和國際市場競爭力的接軌。

　　我們看到，這件事情的幾個主要邊界或主要分寸，彷彿十分清楚，任何一個後發國家的政府根據自己國情進行的操作，也似乎不難確定方向和選擇具體路徑。然而，問題就在於這樣一個經濟發展的過程實質上同時是一個政治操作的過程，而每一個後發國家進入現代化首先碰到的一件事，就是選擇政體。如此，問題就來了：因為建立什麼樣的政體，往往是由政治理念決定的，而在一個後發國家由什麼樣的政治理念佔得上風建立相應的政體，則是由這個國家的歷史傳統和現有政治格局決定的，即由各方政治力量的最後博弈決定的。表面上看，一個政府只要頭腦清醒，客觀冷靜，做好這件事情，做得既有邊界又有分寸，似乎並不難，但政府僅是政體中的一部分，而政體的構建和運作，往往是由政治理念支配的，因此，政府在政體中按照一定程序行使行政權力，不僅會受到政體程序本身的牽制，而且會受到支撐這個政體的政治理念以及執政者各種政治利益的牽制和左右，問題的全部複雜性就由此出來了。

　　也就是說，由於政治理念和政治利益等因素的牽制，政府在做這件事情時，往往會走偏，甚至誤入歧途，萬劫不復。那麼，任何一個後發國家進入現代化時面臨著兩種政體的選擇：威權(專制)政體和(現代)民主政體，這兩種政體在做這樣一件事情時，會產生哪兩種或哪些偏差呢?這些偏差因為各自國情的不同而有所不同，往往極為複雜，甚至兩種政體偏差的交織也常常發生，但總的來說，兩種政體的偏差基本上還是各自不同，脈絡清晰的。筆者不才，冒昧試舉幾例。

　　之一，將後發國家構築「壁壘」的政府權力越界擴張，一般是威權(專制)政體經常產生的「偏差」。這種「越界擴張」，主要所指則是國家權力在調配社會資源上的權力擴張，極端的例子是所謂列寧式社會主義政體掌控、壟斷、調配幾乎所有社會資源，包括經濟資源、政治資源、文化資源和人力資源，這種壟斷、掌控和調配最典型的表現，則是消滅私有制，以整個國家佔有全部生產資料的所謂「公有制」和「集體所有制」的方式加以實現。這種將「部分經濟實體國家所有」、即對有限社會資源進行掌控、壟斷、調配的政府行政權力擴張到對整個社會資源進行掌控和壟斷，正是現代專制主義甚至極權主義政體的必然產物，它所導致的直接結果就是消滅商品和市場，堵住生產力發展的各類「活的源泉」，走向全盤計劃經濟和短缺經濟的死胡同。當然，這種由統治集團掌控、壟斷全部社會資源的高度集權的政治體制，可以採用血腥的剝奪手段進行「高效」的資本原始積累，對於重工業和軍事工業的「速成」建設，具有直接的功效，但由此建立的畸形的工業體系和僵化的經濟政治制度，是不可持續的。這種將「構築壁壘」的國家權力擴張到極致的典型，以前蘇聯的斯大林時代和中國的毛澤東時代為最。

　　之二，即便保留生產資料私有制、推行市場經濟為主體的後發國家威權政府，也會經不住掌控、壟斷、調配社會資源的誘惑，從而越界擴張行政權力，以致釀成國家發展戰略上的大錯。一般來說，這種大錯會向兩個方向發展。一個方向：威權政體利用這種權力擴張，進行肆無忌憚的權力尋租，致使權力階層高度腐敗，即便再積極的經濟改革和經濟發展，也會被大規模大面積的官場腐敗而掏空。典型的例子是印度尼西亞共和國第二任總統蘇哈托長達三十年的軍人政權。儘管蘇哈托執政期間印尼的經濟發展有了長足的進步，但蘇哈托依靠個人獨裁對國家權力的壟斷，大肆進行權力尋租，營造了舉世震驚的「家族企業」集團。蘇哈托的6名子女是最大的獲益者，親友也發了大財，蘇哈托家族控制著印尼的金融業、汽車業、電力、建築業、交通運輸業、森林、礦山、新聞媒介和房地產業，印尼幾乎每個部門都有蘇哈托家族的人。印尼人說，蘇哈托家族壟斷了印尼的大小生意，控制了印尼的主要經濟命脈。有個形象的說法，蘇哈托家族打噴嚏，印尼患感冒。應該說，蘇哈托執政後印尼的經濟起飛，和大量引進外資進行以石油為主的資源開發分不開的，而蘇哈托家族控制的120家公司通過與國家石油公司簽署承包合同中獲利，國營石油公司因而成為蘇哈托家族的「搖錢樹」。那麼，蘇哈托家族的財產到底有多少?美國《福布斯》雜誌在1997年全球首富排行榜中,將蘇哈托列在第四位,資產總額高達160億美元;《國際財經》雜誌對其財富的保守估計是200億美元;另據美國中央情報局的秘密調查資料顯示,蘇哈托家族資產總值在1989年已達300億美元,1998年進一步膨脹到400億美元,相當於國際貨幣基金組織對印尼的援款數字,是世界上最富有的家族之一。另一個方向：由於國家權力掌控、壟斷、調配社會資源進行工業化建設所帶來的眼前的、直接的效果，極容易使政府當權者產生錯覺和幻覺：政府主導的投資會比消費拉動的投資更快地拉動經濟增長，從而也更快地縮短工業化的進程。因而，幾乎所有後發國家的威權政體，其政府的行政權力都會朝這個方向越界擴張，從而最終導致所謂中等收入陷阱。其中比較典型的例子，當推巴西上世紀六十至七十年代軍人執政期間的經濟戰略和發展教訓。1964年，巴西軍人政變成功，以軍隊將領布朗庫為總統的軍人政府成立。「與布朗庫相伴的是，一個新時代的開啟。『一個高效的內閣建立起來，由軍政府計劃部長羅伯斯.坎波斯領導，新政府正面處理從前任政府手中遺留的各種難題。通貨膨脹問題一度被視為一個難以解決的公共難題，而這一問題被軍政府很快解決了。』」(張琳力碩士論文《巴西經濟發展的歷史分析(1930—1984))……「坎波斯認為，『最大程度地提高經濟增長率比糾正收入分配的不平等更重要，如果經濟增長速度快，不平等是可以容忍的，並可以隨著時間的推移得以解決。』……軍政府提出了『高投資、高增長』、『出口即出路』的口號，實行外向型進口替代工業化發展戰略。……經濟增長無非有三駕馬車：投資、消費與出口，軍政府認為要先做大蛋糕，然後才能進行分配，因此，消費自然不能成為經濟增長的主要動力，剩下的就要依靠投資和出口了。60年代未期，世界貨幣市場資金充裕，利率非常低，巴西抓住機會引入外資，大力發展電力、能源、交通等基礎設施，並開始建立各種新型產業。造船、航空、軟體等產業就是在這個時期發展起來的。……在軍政府強有力的領導下，巴西經濟增長率不斷攀升。從1968年到1973年，GDP平均增長率超過10%，成為世界矚目的『奇蹟』。這種表面高速的增長是有缺陷的，主要依靠投資，尤其是外資拉動，一旦國際資本市場出現風吹草動，巴西的經濟發展就會受到動搖。……軍人政府創造的奇蹟並沒有持續下去。1973年中東戰爭爆發，石油價格猛增，而巴西的石油主要依靠進口，油價上漲消耗了巴西大量的外匯儲備，巴西依賴外資的經濟發展戰略的弊端開始顯露。」(張琳力：同上)而最後的債務危機，終於導致軍政府的垮台。人們對巴西軍人政府期間「經濟發展奇蹟」最終幻滅的教訓的反思，集中有如下幾點：其一，用於國內工業發展的資本積累嚴重依賴外資或國際資本，一旦國際資本市場發生動蕩，則殃及國內整個經濟發展;其二，不顧國情盲目發展工業項目，如在交通設施發展鐵路事業比發展汽車產業更加符合國情，但政府卻反其道而行之，大力發展汽車工業和汽車消費，結果汽車消費所需要的燃料主要依賴進口，受制於國際原油價格的波動;其三，政府主導的投資比例過大，而消費拉動的投資比例過小，最終導致所謂的經濟奇蹟形成一種有增長無發展的狀態，即經濟增長並沒有帶來人民群眾生活的普遍提高，分配的極不平等導致貧富兩極分化，而大部分底層群眾的貧困化是導致國內消費需求不足、國內市場萎縮的根本原因;

　　之三，和威權政體的政治理念相反，後發國家的民主政體所秉持的政治理念，往往以盡量減少政府對經濟的行政干預、全面實施自由的市場經濟體製為原則。在這個過程中，極容易產生過度放棄國家對經濟發展的宏觀控制、弱化行政權力對經濟發展過程必要的設計、指導、調節和管控等偏差。這種偏差和威權政體的權力擴張一樣，同樣能釀成經濟發展和社會發展的悲劇。然而，對於後發國家的民主政體而言，更為致命的還不是這些偏差，而是不成熟的民主制度中各種利益集團在國家民意機構或代議機構中層出不窮的利益紛爭，以及這些利益之爭造成的對政府的掣肘和干預，最終會導致政府行政能力的高度錯亂和弱化，甚至引發國家治理能力的全面崩潰。阿根廷本世紀初的改革失敗，就是一個典型的例子。「2001年12月，阿根廷政府面臨高額外債，宣布停止償還本息。事實上等於宣布政府破產。接踵而來的是，比索貶值，銀行凍結，街頭騷亂，總統辭職。眾多阿國人一夜之間從小康變成赤貧。阿根廷沒有理由落到這步田地。她資源豐富，土地肥沃，國民教育程度高居南美州上游。人均國土面積和人均GDP都是中國的10倍。上世紀初，她的人均收入曾經高於法國和德國。法、德在二戰的廢墟之上建成世界強國，而阿根廷卻在近半個世紀反覆進入大起大落式的惡性循環。這一次又是什麼力量，使阿國從一個中等發達國家轉眼之間成為一個國際乞丐?」(《從阿根廷式的崩潰看中國的改革開放》)

　　上世紀八十年代初，阿根廷軍人政權結束，民主制度回到了阿根廷。而阿根廷民主政府奉行的完全是以自由主義的市場經濟體製為原則的改革方針，這一系列具有國家戰略意義的經濟改革措施包括：國企的全面私有化;限制工資;限制社會性開支;保持貨幣穩定;向外資敞開大門等等。在這一系列措施仍沒有解決上任政府留下的高度通貨膨脹後，1991年，梅內姆的第三任經濟大臣多明戈·卡瓦洛實施了比索釘住美元的匯率制度，一比索競換一美元，完全和國際金融體制全面接軌。這些自由主義的改革，一時取得了巨大的成效。「90年代，阿根廷渡過了一個多麼美好的年代啊，那是一個經濟奇蹟出現的年代。高度的腐敗和混亂的管理似乎被一系列自由市場改革和大量外資的湧入所掃清。多年的通脹和經濟不景氣被比索釘住美元的穩定匯率和每年穩定在8%的經濟增長率所取代，在墨西哥和亞洲的金融危機中似乎毫髮未損。一夜之間，阿根廷的改革成了自由市場改革的典型案例。」(蔣仁翔《阿根廷崩潰：新自由主義經濟理論的代價》)然而，這些生機勃勃的改革，為什麼最終導致阿根廷經濟的崩潰呢?恐怕有如下幾個主要原因：其一，降低門檻，對外開放，一定要以國內市場、經濟主體以及金融貨幣體製為依託，當大量外資湧入時，尤其要堅持這一點。但阿根廷不是這樣，「在全國範圍內大量大型購物中心建起來了，同時成千上萬的工廠和小商店倒閉了，它們競爭不過閃亮的進口商品。……大量外資的湧入開始時刺激阿根廷的經濟每年增長8%，使人們相信國內工商業的大量倒閉是無關緊要的。」(蔣仁翔，同上)而國內主體經濟被抽底產生的危機至少有兩個：一個，國內資本市場完全被外資所控制，國民經濟的發展更加依賴外資，一旦外資投資發生波動，對國內經濟而言將是滅頂之災;另一個，國內大量工商業倒閉產生的失業工人，外資企業是無法全部消化的，這將加劇失業率居高不下;其二，「政府是以賣掉國有資產來推進投資熱潮的。在短短的幾年裡，政府將電信、供水、石油、煤氣、電力、鐵路、地鐵、航空、機 場甚至包括郵政服務都賣給私人投資者，其中大部分是外國人。……在私有化進程中，腐敗不是偶發的，而是嚴重存在的，常常由政府最後付賬。國有資產的出售過程中行賄、受賄、補貼、秘密交易和詐騙比比皆是，涉及許多政府高層官員和大的跨國公司如國際商用機器公司(IBM)、花旗銀行等 ，這是人所共知的事。阿根廷航空公司的情況可以作為一個極好的例證。該公司被出售前是盈利的，但是政府為了做成這筆出售生意承擔了10億美元的債務。幾年後為了使它繼續 運行下去，政府又承擔了另外近十億美元的債務。大部分國家投資和航線收入進入了私人賬戶的國外銀行，而政府得到的是三倍於該公司所值的債務，卻還不能擁有該公司。還有許多類似的例子，它們可以幫助我們理解阿根廷政府是如何賣掉它所擁有的一切和如何形成兩倍於此前的債務的。」( 蔣仁翔，同上)國企私有化過程中因腐敗致使大量國有資產流失，並且國家繼續為私有化以後的原國企的經營不善買單，如此賠本的買賣，不是在蘇聯解體之後的俄羅斯及劇變後的東歐諸國屢見不鮮嗎?其三，「與此同時，新自由主義者的報告又宣揚使勞動力更順從的必要性，因此政府開始減少勞工的權利。同時越是具有活力的部門變得越集中，資本越密集，也更多地為外國人所擁有，而且更富有利潤。工人的勞動生產率提高了，但工人的工資卻陷入停滯，而且工人的數量減少了。在經濟的其他方面，工資和就業率都下降了。即使是在經濟迅速發展的年份里，據官方的測算，工商業也沒有創造任何新的就業機會。所有就業的增長都出現在非正規的經濟部門——影子經濟中：現在在900萬進行經濟活動的阿根廷人中，有400萬人的工作不在國家的統計之內。即使是簽有正式合同的工人的權利也被系統地慢慢地剝奪了……」(蔣仁翔，同上)我們看到，巴西軍人政府「先做大蛋糕再解決分配不公」的改革理念和阿根廷民主政體「減少勞工的權利」的自由市場原則在這裡交織在一起，它們產生的共同效果是加劇兩極分化，造就了一個更加龐大的窮人群體;其四，一比索兌換一美元的匯率制度雖然在抑制通貨膨脹、吸引國際投資方面取得了立竿見影的效果，同時也導致國家獨立的貨幣金融體制的崩潰，而負債纍纍的阿根廷政府也無法採取更多的財政手段應對不斷變化的國際貨幣匯率行情，至於採用貨幣手段對國內經濟的亂象進行宏觀調控，更是天方夜譚。由於貨幣「美元化」，加印鈔票已經不再可能，無法削減開支的阿根廷政府只有向國外大量發行債券填補空缺，導致政府債務越背越重。「1998年，鄰國巴西貨幣貶值。同時由於美國經濟強勁，美元堅挺。與美元掛鉤的比索事實上等於升值，阿國出口競爭力受到打擊，經濟開始進入連續36個月的衰退。由於擔心阿國的償還能力，國外投資者不願繼續貸款。阿政府無法借新債還舊債，只好於2000年3月向國際貨幣基金組織(IMF)求救。IMF向阿國提供了低息(2.6%)貸款，可世界上沒有免費的午餐。IMF理所當然地提出條件：進一步開放市場，深化改革並降低政府赤字。可惜這條逆耳忠告提得不是時候。阿根廷政府在經濟繁榮的時候沒有削減政府開支的政治勇氣，在病入膏肓奄奄一息的時候那裡還敢動手術?2001年財政空缺再達110億。IMF於是停止輸血。無法償還外債的阿根廷終於走上了破產賴賬之路。」(《從阿根廷式的崩潰看中國的改革開放》)

　　我們發現，像巴西、阿根廷這樣的拉美國家，自然稟賦和經濟社會發展的底子都不錯，其工業化起步也較早，並有數十年上百年的現代民主傳統，不能算完全的後發國家，但其政局上百年來都處於不穩定的狀態，而威權政體和民主政體幾乎處於交替輪迴或反覆輪迴的狀態。可以這樣說，每當民主政體當權時因為民意機構被各種利益集團綁架或一味遷就所謂「民意」，政府行政權力的運行就處於碎片化、軟弱化甚至無所作為的狀態，國家治理能力嚴重衰退甚至崩潰，而軍人政變、軍人政權這樣的威權政體，正是和強化行政權力、加強國家治理的內在歷史要求遙相呼應，順勢而生。然而，每當威權政體在鐵腕治國、厲行行政的過程中因濫用權力、大肆尋租而導致新的經濟政治危機時，要求民主實行憲政的呼聲又捲土重來。但每一次的輪迴，歷史和人民都要付出沉重的代價。比如巴西上世紀六十年代的軍人政變，「恰恰因為巴西一直沒有建立起來比較穩固的政治體制，188年帝國崩潰之後，巴西的政黨混亂，雖然有選舉制度，但是政黨依附於政治強人，同時，黨派林立，互相推諉扯皮，尤其是在經濟處於衰退階段，各個政黨互相指責，根本解決不了現實問題。正基於此，軍隊成為一種替代性的政治力量。」然而，軍人政變成功後，為了給「強權」開道，對於民主政體時代「言論自由」的慣性——政治舞台上各種不同的聲音進行殘酷的暴力鎮壓：「文人政府被推翻之後，軍政府將各種不聽話的政客、記者、官員要麼流放，要麼處死。」(張琳力《巴西經濟發展的歷史分析(1930-1984)》)可見，在一些後發國家的現代化進程中，威權政體和專制暴力幾乎是對現代民主政體的不成熟、各種利益或黨派私利綁架民意機構、國家治理弱化、行政效率低下等種種政治弊端的一種懲罰和補充，並由此昭示：在後發國家，現代民主政體的設計、架構、完善、運作則更為艱難複雜，需要一個相當長的歷史時段進行探索、磨合和試錯。

　　現代民主「制度性衰朽」癥結如何破題?

　　談到這個問題，不妨先來看看近期張維為先生是如何剖析民主制度的「基因缺陷」的。張先生把「西方制度」的深層次癥結歸結為三條「基因缺陷」，即選舉制度中的「民粹主義泛濫」;社會層面和政治層面的「絕對權利」至上，權力運行中的「程序萬能」，總之一句話，和福山分析中的民主政體「制度性衰朽」內容差不多。在張先生看來，造成這些「基因缺陷」的根本原因，在於「西方民主制度運作中存在三個預設：一，人是理性的;二，權利是絕對的;三，程序是萬能的。」而人有時是理性的，有時是非理性的;個人絕對權利的預設往往排斥他人擁有同樣的權利;至於程序萬能，則極容易犯下只要程序正確，不管效果如何的錯誤。張先生說得當然有一定道理，但他說這些話的立場和視角則大謬不然：現代民主制度中的這些弊端，是完全可能通過更科學的設計和改進解決的，而他擁戴推崇的威權體制或現代專制政體的「基因缺陷」——不受有效監督的權力濫用和權力尋租，則是地地道道的惡基因，它誘發的寄生在社會肌體上的各種惡性腫瘤，是不可救藥的，從而必然導致專制政體無可逃避的死亡。

　　當然，儘管張維為先生所說的西方民主制度的「三種基因缺陷」並不準確，但也無須諱言這些癥結的確是民主制度核心價值深層次上的毛病，必須動大手術才能根治。而我以為，這個深層次的癥結主要出現在民主政體的民意機構或立法機構。與其說，福山關於民主制度的「三駕馬車」中的「民主問責制」主要是指如何建立一個責任政府，在我看來，還不如說建立一個「責任議會」比建立一個責任政府更加重要，而所謂「責任政府」必須從「責任議會」而來。

　　上文說過，目前西方國家即便最成熟的民主政體，其民意機構中的全體議員，都可以同時向幾方面負責：向憲法負責，這一點天經地義，無須多說;向選民(民意)負責，因為每一個議員都是選民選出來的，議員向選民或民意負責，本屬天經地義;向自己所屬的政黨負責，即向黨的施政綱念、政治理念和黨的領袖負責，這也無可挑剔，因為執政黨或議會中的席位，也都是通過政黨之間的競爭由選民選出來的，向黨負責也間接地向選民負責;向自己所在選區的選民負責，這一點也合情合理，無可非議。然而，如果撇開議會作為立法機構的其他職能、單就議會對政府的責任而言，即無論是由議會產生政府的內閣制還是由總統組織政府的總統制，議會對行政權力產生及運行所承擔的立法、批准、監督等等責任，僅僅由全體議員向這四個方面負責，是遠遠不夠的。為什麼呢?因為政府對國家、對社會、對公民所承擔的責任，無論就其內涵還是外延，都遠遠超出了議會議員們向這四個方面所負的責任。也就是說，政府在承擔國家治理、經濟發展、國家戰略目標的設計和實施以及人民生活保障和社會穩步發展的重任時，需要決策和行政實施的科學性、連貫性、前瞻性，需要對社會各個階層、階級、社會團體的利益進行平衡，並從中找到契合點，而國會和全體議員們向上述四個方面所承擔的責任，是否能夠成為政府履行這些重任的有力支撐呢?恐怕非常困難。上文我們已經分析過，議會所負的四個方面的責任，離為政府提供有力支撐的目標甚遠。因而議會對政府而言，它並不能成為真正的「責任議會」。那麼，怎樣才能使議會對政府而言，成為真正的「責任議會」呢?只有一條路徑，即全體議員對政府所負的責任只圍繞一個中心，即如何為政府科學決策和有效行政提供強有力的支撐。

　　那麼，這個支撐是什麼呢?上文說過，政府行政，是一個龐大複雜的社會公共系統工程，它在社會各個領域制定的發展戰略和政策措施，必須具有極其縝密的合理性、科學性、前瞻性，因而政府關於國家治理和國家戰略發展的各項重大決策，必須以廣泛深入的社會調研和謹慎縝密的科學論證為依據。那麼，由誰來或由怎樣一個團隊來進行這項龐大繁複的社會調研和科學論證工作呢?又如何保證這些社會調研和科學論證提供的依據，既客觀又秉持社會公平和社會公正，既兼顧社會各種階層、團體的利益又不摻雜任何特殊社會團體或黨派的私利呢?

　　我們看到，關於社會調研包括民意調查以及各項政府政策的科學論證，幾乎在各個民主政體的國家都有專門的機構或團隊去做。比如，許多民主政體的國會都分上下或眾參兩院，其中就有民選議員和精英議員之分，以防止議會中的所謂「民粹主義」傾向。至於各種類型的智庫，就更多了，有專為國家最高行政首長決策服務的智庫或私人智囊團，有專為政府服務的智庫或智囊團，還有各類官方的、民營的智庫和調查機構。然而，如果為政府制定國家各個領域的戰略目標和實施方案全方位地提供依據，這些智庫和智囊團都不夠格。為什麼?因為它們缺乏權威性，全面性，全局性。比如，以參議院、上議院制衡眾議院和下議院，雖有一定功效，但議會本身是不可能有充足的時間和精力去完成對政府重大決策依據的社會調查和科學論證的;再比如，對國家總統或最高行政長官負責的智庫或智囊團，它們不得不傾向於總統或最高行政長官的長官意志，而單憑長官意志進行決策，是很不靠譜的;而各類官方和民營的智庫或調查機構，由於受到規模、人才、視野、利益等各方面的制約和局限，也不可能全面勝任這個任務。

　　因此，必須建立一個權威的、全國性的、為政府行政決策和政策制定提供全方位社會調查和科學論證的調查機構。這個調查機構可由議會組建，而議會對這個調查機構所負的主要責任理應是：領導團隊人選的任命;保證向其輸送全國各個領域最優秀人才渠道的暢通，並為這個機構在全國範圍內提供人才儲備;組織民意代表和媒體代表參與調查和論證;保證各個領域調查論證工作的科學性、連貫性和公平公正性。而這個調查機構的權威性直接由憲法賦予。這個機構向憲法、議會、國家最高行政長官和全體選民全面負責;這個機構的權威性在於：其一，政府或國家最高行政長官關於國家治理和國家各個領域重大戰略發展目標的規劃、設計、決策和政策的制定，由這個機構介入進行調查和論證，並提供相應的依據;其二，政府或最高行政長官重大的決策、行政失誤，由這個機構介入調查並提供糾錯依據，如果這些失誤和這個機構先前提供的調查依據有關，政府和最高行政長官可向議提出申訴，並由議會裁決，由該機構承擔相應責任，撤換調整有關調查人員;其三，國家最高行政長官和政府有關國家戰略發展的重大決策和相關政策，仍然由議會審核通過，但如果議會要否決這些經過這個機構嚴密調查論證並提供依據的決策、政策和方案，必須拿出更加科學、更加合理、更加充分的依據。為此，議會有權重新啟動這個機構的相關程序，充實調查人員展開重新調查和論證，直到機構提供新的依據推翻前面的依據，議會才可能對這些決策和政策進行否決;其四，當政府決策和民意發生衝突，並引發大規模的社會對抗時，這個機構必須以憲法賦予的權威地位站出來和民意代表對話。對話中，必須詳盡解釋政府此項決策的所有科學依據。如果對話仍不能解決問題，該機構可靈活地啟動調查程序，吸納民意代表和他們提供的調查人員重新展開更廣泛更深入的調查，直到得出雙方都認可的調查結論為止，如果新的調查結論和政府決策原有的調查依據發生衝突，議會有權敦促政府啟動決策糾錯程序;其五，對於重大自然災害，重大責任事故、社會重大突發性公共事件、群體事件，政治衝突、民族衝突、種族衝突、宗教衝突，司法界不能妥善解決、並引起民憤的重大冤假錯案等重大政治事件和社會事件，由該機構介入調查並提供權威調查報告，作為國家有關部門和政府處理這些事件的依據，如處理過程中仍發生重大爭議，該機構可隨時啟動重新調查程序再作調查，直到爭議平息為止。

　　我們看到，組建這個機構，保證這個機構優秀人才的提供和聚集，監督這個機構在所有關於政府重大決策以及各項社會調查和論證中，向可行性、合理性、科學性負責，向社會各階層民眾的根本利益和長遠利益負責，向事實真相負責，向社會公平、社會公正和社會正義負責，向國家的有效治理和重大戰略發展目標負責，這正是議會對政府行政提供的有力支撐，也是議會和每一個議員所負的中心責任，同時也是議會成為真正的責任議會的具體路徑和具體載體。

　　不僅如此，有了這份責任和這個載體，議會內部在立法過程和其他事項的過程中引發的各種政爭和黨派紛爭，也可以訴諸這個機構進行調查和論證，並提供最終裁決的依據。如此，議會中各類無謂的爭議和扯皮現象就可以最大限度的降低。這一點，對於民主政體還不成熟的後發國家的政局穩定，會起到十分重要的作用。因為在一些後發國家，存在著嚴重的階層分裂、族群分裂、民族分裂、宗教分裂現象，而民主政體中的民意機構或立法機構，往往是這些分裂的社會群體通過他們的代表進行勢不兩立甚至不共戴天的爭論、爭鬥、對抗的戰場和舞台，在除了議會再也沒有更高的仲裁機構的情況下，議會中無法解決的衝突往往會引發街頭各方利益陣營之間的對抗和衝突，甚至最終導致劇烈的社會撕裂和國家政治分裂。但如果憲法規定國家民意機構中的每一個議員必須承擔國家治理、國家穩定和國家重大戰略目標的責任，並通過組建這樣一個調查機構作為議會責任的載體，則任何政治衝突、社會衝突、族群衝突和宗教衝突，該機構都可以以憲法直接賦予的權威介入調查，國家有關部門和政府必須嚴格按照此機構提供的各種依據客觀、公平、公正地進行處理，立法機構或民意機構也必須嚴格按照這些依據進行裁決，而衝突的各方在沒有提出更加詳實、客觀、公正的依據的情況下，必須無條件接受政府的處理和議會的裁決，否則，則視為違法，其主要責任者必須負法律責任或刑事責任。