政治與行政二分理論研究綜述

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政治與行政二分理論研究綜述

[ 2006/11/30 22:18:00 | By: 魏濤 ]

2 推薦作者：魏濤關鍵字：政治行政多黨制政治體制改革政治與行政二分理論是由德國政治學家布隆赤里最早明確提出的，後經美國學者威爾遜的引介和古德諾的系統論證而最終形成的，並對20世紀的公共行政學研究和政府管理活動產生了巨大的影響。該理論主要探討了政黨政治與政府行政之間的關係問題，它主張對政治與行政應當加以區分，同時也強調二者必須取得協調一致。長期以來，由於學術界對其褒貶不一，因此本文辯證地對該理論進行了綜合性論述。一、政治與行政二分理論的歷史沿革關於政治與行政需要分離的觀點早在德國學者斯坦因那裡就得到了體現。他將國家看作是一種在一定社會條件下具有人格主體特徵的有機體，所以國家具有了心理學意義上的意志和活動的對立，具體表現為憲政與行政的關係。憲政是主體有組織的意志，行政則是主體依據意志的活動；國家的憲政不能包有行政，其最大機能是予以行政權力並加以限制。憲政規定行政活動的輪廓，但行政的內容卻不是來自憲政。隨後政治學家J?K?布隆赤里明確提出應當對政治與行政加以區分。他認為一個國家具有兩種基本活動，即政治活動和行政活動。這兩種活動的區別在於：「政治是在重大而且帶普遍性的事項方面的國家活動，而行政管理則是國家在個別和細微事項方面的活動。因此，政治是政治家的特殊活動範圍，而行政管理則是技術性職員的事情。政策如果沒有行政管理的幫助就將一事無成，但行政管理並不因此就是政治」①。這就很明確地告訴我們，政治活動和行政活動存在著嚴格的區分界限，二者雖然彼此關聯但更有區別，所以不能簡單地把它們混為一談。在德國公共行政管理研究思想的影響下，行政學的創始人、美國學者伍德羅?威爾遜於1887年在《政治科學季刊》上發表了被譽為公共行政管理學開山之作的《行政學研究》。他在文章中明確指出，政治與行政是兩個不同的領域。他認為「行政管理是置身於政治所特有的範圍之外的。行政管理的問題並不屬於政治問題。雖然行政管理的任務是由政治加以確定的，但政治無需乎自找麻煩地去直接指揮行政管理機構。」「行政……是政府在執行和操作方面最顯眼的部分，政治是在重大而且帶著普遍性的事項方面的國家活動。」②正是從這種觀點出發，威爾遜把政治與行政區分開來，這就是著名的政治與行政二分理論的雛形。同時，他還主張:由於政府機構和功能的日益龐大與繁雜，它急需一種理論給予指導和調整，所以當務之急就是要開創一門相對獨立於政治學之外的行政科學。因此，在近代政治學發展史上，威爾遜被譽為行政學的開山鼻祖。威爾遜在強調政治與行政不同的同時，也強調了政治與行政是有著密切聯繫的。他認為「行政管理的領域是一種事務性的領域。行政管理作為政治生活的一個組成部分，僅僅與企業辦公室所採用的工作方法是社會生活的一部分一模一樣，僅僅與機器是製造品的一部分一模一樣。但是行政管理卻同時又大大高出於純粹技術細節的那種單調內容之上，其事實根據就在於通過行政管理那比較高深的理論，它與政治學智慧所派生的經久不敗的原理以及政治進步所具有的永恆真理是直接相關聯的」。③古德諾在基於前人觀點的基礎上，於1900年出版了《政治與行政》一書。在該書中，他對政治與行政的關係進行了更加系統而全面的闡釋，明確提出了政府功能的概念,並進一步闡述了政府功能與政府行為的關係。他認為，「在所有政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能,即國家意志的表達功能和國家意志的執行功能，在所有的國家中也都存在著分立的機關，每個分立的機關都用它們的大部分時間行使著兩種功能中的一種。這兩種功能分別就是：政治與行政。」④換言之，政治是國家意志的表達，而行政則是國家意志的執行。這句話道出了二分理論的核心和前提。政府的政治功能存在於政府表達國家意志所必需的活動中,行政功能則存在於政府執行國家意志所必需的活動中。因此，雖然在不同政體的政府中，這兩種功能的劃分程度不同，但它們之間的區分卻是必然的。古德諾強調必須對政治與行政加以區分，但同時他也指出政治與行政是無法嚴格區分開來的，二者之間存在著一定的內在聯繫。因為，「政府的民治程度越低，國家意志表達的功能和國家意志執行的功能的區別就越小。」「儘管政府的這兩種功能（政治和行政）的分化非常明顯，把這兩種功能委派給兩個分立的機構行使是不可能的。」「以執行國家意志為主要功能的政府機關，經常地，事實上是通常地，又被賦予表達國家意志的具體細節的職責……以表達國家意志為主要職責的機關，通常又有權用某種方式控制以執行國家意志為主要職責的機關對國家意志的執行。」⑤據此他認為，實現表達或執行功能的機構完全局限於其中某一種功能是不現實的。於是，他進一步指出政治與行政必須取得某種協調。他認為，「分權原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎。因為這一原則要求存在分立的政府機構，每個機構只限於行使一種被分開了的政府功能。然而，實際政治的需要卻要求國家意志的表達與執行之間協調一致……為了在國家意志的表達與執行之間求得這種協調，就必須或者犧牲掉國家意志的表達機構的獨立性，或者犧牲掉國家意志執行機構的獨立性。要麼執行機構必須服從表達機構，要麼表達機構必須經常受執行機構的控制。只有這樣，在政府中才能存在協調。只有這樣，真正的國家意志的表達才能成為被普遍遵守的實際的行為規範。」⑥「政治的功能首先主要與國家意志的表達和執行有關，其次又與國家意志的執行有關。因為在國家意志的表達和執行之間，即在法律的制定和貫徹之間，必須存在協調。」「政治必須對行政控制以保證國家意志執行，但為了保證政府的民主性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出其所要實現的合理目的。」⑦古德諾在指出政治與行政必須相互協調後，又著重探討了如何實現這種協調。他認為實現這種協調的基礎便是政治對行政的適度控制，而必要途徑則是行政的適度集權化。只有如此，真正的民主政府和有效的行政管理才能夠成為可能。二、政治與行政二分理論的理性透析（一）理論提出的背景17—18世紀，歐洲主要國家的公民社會發展地相當成熟，整個社會出現了巨大的分化現象。到了19世紀末期,資本主義由自由競爭向壟斷過渡。生產力的飛速發展推動了經濟和社會的快速進步，使得各種社會關係和經濟結構變得日益複雜，各種衝突不斷增加，從而帶來了一系列的社會問題。這使得政府不得不進行積極干預社會公共事務，所以政府的行政管理職能逐漸擴大，公務人員的數量急速增加。此時，也迫切需要一門科學理論來指導政府的管理活動。於是，政治與行政二分理論便應運而生。當然，一種理論的產生也離不開政治土壤。多黨制便是政治與行政二分理論產生的政治前提和基礎。多黨政治是競爭性的政治，政黨通過競爭性選舉來獲得掌權的機會。於是，在政治領域中的這些競爭往往會促使社會分化為不同的利益對立集團。這種矛盾對立與鬥爭又通常會走向非理性化，因而給社會帶來不穩定的因素，甚至使整個社會陷入動蕩不安。因此，政治與行政相分離是不得已而做出的選擇。通過二者的分離把政黨之間的對抗性競爭限制在政治領域，而把行政看作從屬於政治卻又與政治相分離且有著自己獨立性的技術性領域，才不至於因黨派競爭而影響行政以及對社會造成危害。同時，也不至於多黨政治的消極影響給社會帶來動蕩和混亂。(二)學術界對政治與行政二分理論的批判政治與行政兩分法的觀點在當代美國政治學界和行政學界均受到了較多的批評。相當多的學者都對這一觀點持否定態度。事實上,對於政治與行政兩分法的觀點應該給予實事求是的評判,唯有如此,才有利於當代行政科學的健康發展。早在20世紀40年代，西蒙和沃爾多就開始對政治與行政二分理論提出了質疑，他們斷然反對將政治與行政相分離。他們認為行政行為中也必然包含著某些決策活動（政治活動），僅僅簡單地將政府分為政治和行政的模式是不適當的。1949年，阿珀比又對政治與行政二分理論進行了系統的批判。他認為，政治與行政總是高度緊密地結合在一起的，二者相互作用、相互影響，構成了一個政治與行政的完整體系。政治與行政的分離必將導致整個系統功能的非正常發揮。產生於20世紀六七十年代的新公共行政學派對政治與行政的分離也極為不滿。該學派認為：政治與行政的分離純粹是一種虛幻的理論。政治與行政之間的相互滲透、相互聯結是一個不爭的事實，行政體系（行政）根本不可能遊離於政策制定（政治）之外。繼新公共行政學派之後不久而產生的新公共管理學派也同樣認為，政治與行政的分離只是一種無法實現的理論假設，因為任何行政行為都會對政治系統產生相應的影響，並影響到政治系統的政策制定。綜上所述，學術界對政治與行政二分理論的批判主要來自於政治與行政的分離之說。亦即他們反對政治與行政二分理論將政治與行政分開的做法。然而事實並非如此。雖然威爾遜和古德諾對政治與行政相關性的論述顯得有點粗淺，但他們都沒有忽略政治與行政之間的密切聯繫。威爾遜把行政管理看成是政治生活的重要組成部分，其倡導政治與行政的分離只是為了建立一門獨立的行政科學。同時，古德諾也強調指出政治與行政是無法嚴格區分的，而且國家意志的表達與執行之間應該協調一致。因此，學者們對該理論的批判純屬誤解，也是顯失公正的。(三)對政治與行政二分理論的評價如何評價政治與行政二分理論?這既是一個理論問題,又是一個實踐問題，所以有必要把理論與實踐結合起來。正確地理解和評價這一觀點,既有利於行政科學的健康發展,又有利於在行政管理實踐中合理地處理政治與行政的關係。因此,無論從理論研究的需要來看還是從行政管理的實踐需要來看,都要求我們對這一觀點做出正確的評價。政治與行政二分理論的價值不僅在於為當時政府的行政管理活動提供了理論依據，也極大地促進了行政學與政治學的分離，使行政學作為一門獨立的科學成為可能，並為以後迅猛發展的行政學專業教育和職業教育提供了理論前提。政治與行政相對分離的實踐最初動因是為了有效克服政黨分肥制的弊病，於是以二分理論為改革指導理論，使得實踐中行政越來越具有獨立自主性，這不僅相對有效地保證了行政活動的連續性，而且也使得政府更多地關注管理技術從而推動了行政管理的科學化。從以上意義來說，政治與行政二分理論還是起到了一定的積極作用。當然二分理論也同樣具有歷史局限性。首先，它容易誤導人們過分各自孤立地分析政治與行政問題，從而帶來負面影響。如工業社會時期的美國，由於對二分理論的誤讀和渴望儘快克服政府的效率低下和腐敗問題，導致了對政治與行政相分離的盲目推崇，忽視了二分理論關於政治與行政應當相互協調的一面,從而使得政府不僅沒有促進效率的提升，反而造成了行政效率的進一步低下。其次，二分理論沒有提供合理的行政組織結構模式，也沒有說明行政系統應該如何有效運轉，因而它也不能從根本上解決行政效率問題。再次，二分理論也不是一個普遍適用的理論，它具有特定的應用限度。它產生於多黨政治這一特定的政治環境下，所以只有在特定的政治條件下才有意義。另外，因為政治與行政的關係是動態的，其內在聯繫也是千絲萬縷的；所以，在實踐中如何明確而恰當地分合政治與行政是一個永遠不能攻克的難題。不能付諸實踐，而僅僅停留在理論層面上加以探討，是毫無意義的。三、啟示與思考由於我國實行的是共產黨領導下的多黨合作制，這與西方國家的多黨政治制度是完全不同的。因此，我國的情況不應該也不能夠簡單地套用政治與行政二分理論。但這也並非意味著我們要完全否定它的理論價值。尤其是，當前我國正在進行政治體制改革，該理論所體現的精神內涵還是值得我們思考的；它或多或少地對我們的改革尚有一定的啟發意義。除此之外，它對於我國行政科學的發展也具有極為重要的作用。首先，二分理論有利於維持我國行政機關的相對獨立性。政治與行政分屬於兩個不同的概念和範疇，各自有各自的特殊運行規律。因此，該理論提醒我們在改革中要避免黨政不分，儘力維持行政的相對獨立性，從而保證行政機關按照自己的方式運作，也有利於行政機關在對社會實行有效管理的過程中選擇正確的行為策略,以便更好地發揮其社會治理功能。當然，我們不能把政治與行政二分理論的觀點絕對化,把政治與行政絕對地對立起來；否則，對於行政機關的實踐來說也是十分有害的。我們所說的黨政分離也只是功能性分離，而絕不是二分理論所要求的不需要黨的領導的結構性分離。同時，該理論也啟示我們要正確地處理行政機關與立法、司法等其他機關的關係，以保證各機關協調運轉。其次，二分理論有利於保持行政科學相對獨立的品格。政治與行政二分理論提醒我們應當保持行政科學的相對獨立性。只有保持行政科學的相對獨立性，才有可能使我國的公共行政科學脫離政治學的依附地位，成為一門學科體系與理論體系完整、獨立的系統科學。而且，也只有如此，公共行政科學才有可能更好地吸取和借鑒其他學科的理論知識，進而促進公共行政科學的日臻完善與成熟，從而為行政管理活動提供科學的理論指導和方法論。總之，我們對於政治與行政二分理論的認識與思考必須堅持唯物主義辯證法的觀點，既要看到其理論與實踐的借鑒意義，又要充分認識到其理論與實踐的適用邊界。注釋：①②③[美]伍德羅?威爾遜.行政學之研究[J].彭和平.國外公共行政理論精選[C].北京:中共中央黨校出版社,1997，15、2、40.④⑤⑥⑦[美]F?J?古德諾.政治與行政[M].北京:華夏出版社,1987，12、9、14、15.參考文獻:[1][美]F?J?古德諾.政治與行政[M].北京:華夏出版社,1987．[2][美]伍德羅?威爾遜.行政學之研究[J].彭和平.國外公共行政理論精選[C].北京:中共中央黨校出版社,1997．[3]丁煌.西方公共行政管理理論精要[M].北京:中國人民在學出版社,2005[4]林修果.威爾遜政治與行政二分法思想的價值透析[J].探索,2005(1)[5]周義程.政治與行政二分法批判的批判[J].重慶社會科學,2005(9)[6]張霄.威爾遜與古德諾的「政治與行政」思想比較[J].理論界,2005(11)[7]張康之.對政治與行政二分原則的審查[J].國家行政學院學報,2001(4)[8]胡象明.政治與行政二分法:思想淵源及其評價[J].中國行政管理,1999(11