我國大部制改革的政策演進、實踐探索與走向判斷

　　大部制改革的核心是政府職能轉變和調整。整體性治理理論和制度變遷理論，為大部制改革奠定了深厚的理論基礎。自黨的十七大報告提出「探索實行職能有機統一的大部門體制」以來，中央和地方開展了豐富的大部制改革實踐，取得了一定成效，但因部門利益掣肘和多種因素干擾，尚存在諸多難點。穩步推進大部制改革，應著力於政府職能轉變，自內而外搭建「大部」監督體系網，建立部門內外的協同機制，注重頂層設計和配套制度建設，深化大部制改革理論研究以增強改革的前瞻性和指導性，營造部門間合作的組織文化，實現「激勵相容」。 　　政府機構改革是行政體制改革的一個重要方面，行政體制改革是深化改革的重要環節。在黨中央頻繁釋出深化改革、加強改革頂層設計重要信號的當下，深化行政體制改革、優化行政體制和政府結構、理順政府間和政府職能部門間關係，重要性更加彰顯。黨的十八大報告明確提出「穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系」[1]。黨的十八屆二中全會審議通過《國務院機構改革和職能轉變方案》。2013年3月，十二屆全國人大一次會議審議《國務院機構改革和職能轉變方案》並對外公布。由是，大部制改革再次成為社會各界關注的焦點。現代社會，政府的公共服務職能更為突出，如何為民眾提供高質量的公共產品和服務，滿足民眾的需求和期待，成為政府職能轉變的軸心和政府機構改革的終極目的。在此情境下，以大部制改革為導引的職能調整牽動著各方敏感的神經。回溯大部制改革政策演進軌跡，剖析大部制改革在實踐中遭遇的困境，為其穩步推進探索新的路徑，具有重要的現實意義。 　　一、大部制改革的內涵與理論基礎 　　推進大部制改革，是新時期深化行政體制改革的重要舉措之一。大部制的提出，旨在解決我國政府管理中長期存在的行政職能條塊分割、碎片化，以及由此引致的資源浪費和行政效率低下的問題，以更好地回應民眾的需求和期待。 　　(一)大部制的內涵與基本特徵 　　自黨的十七大報告提出「探索實行職能有機統一的大部門體制」以來，大部製成為學術界關注的焦點。學者們對大部制給出了不同的解釋。汪玉凱認為，「所謂大部門體制或者大部制，就是在政府的部門設置中，將那些職能相近、業務範圍雷同的事項相對集中，由一個部門統一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、多頭管理，從而達到提高行政效率、降低行政成本的目標。」[2]魏禮群則認為，「實行大部門制，就是在行政機構設置中，把多個部門分別承擔的相同或者類似的職能歸併為一個部門履行，減少部門職責交叉事項和多頭管理，變部門之間協調為部門之內協調。」[3]施雪華等指出，「大部制」即大部門體制，是指國家為提高政府綜合管理能力、降低行政成本、提高行政效率，按照精簡、統一、效能的原則和決策權、執行權、監督權相互制約又相互協調的要求，將職能相近、業務相似的部門合併成一個較大部門的政府組織體制。[4]李榮娟、田仕兵從與整體性治理比較的角度，將大部制改革界定為「為推進政府事務綜合管理與協調，按政府綜合管理職能把業務相似、職能相近的部門進行合併，集中由一個大部門統一行使的政府組織體制」[5]。石亞軍提出了內涵式大部制改革的概念，以區別於外延式的大部制改革。他認為，所謂內涵式大部制改革，就是根據「實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變，實現政府組織機構及人員編製向科學化、規範化、法制化的根本轉變，實現行政運行機制和政府管理方式向規範有序、公開透明、便民高效的根本轉變」，在政府職能高度有機整合和機構與人員配置高度科學合理基礎上，實現高效率行政運行和高水平政府管理。[6]仔細比較可以發現，學術界對大部制的界定並無大的差異，只是表述上略有不同而已。由是觀之，學術界對大部制的內涵基本達成共識。除此之外，學者們還就大部制改革的背景與動因，大部制改革與以往歷次機構改革的差異，大部制改革的目的與作用、原則與方法、重點與難點、思路與步驟、國際經驗與借鑒、願景與阻力等方面進行了探討。 　　大部製作為一種新型的政府組織體制，不同於以往政府機構改革，不只是意味著形式層面的部門或機構的合併與精簡，其核心和本質在於政府職能的調整與優化。其基本特徵大體可以概括為如下方面： 　　一是職能整合、運轉協調。職能整合是大部制最重要的特徵。大部制首先強調的是各部門職能的相互整合、配套、銜接與補充，並由此形成高效運作、職能互補、整體聯動的良性運行機制，變部門間的協調為大部內的協調，從而提高行政決策效率和運行效率，避免職能分散、交叉和多元化。現階段，建設職能科學、結構優化、廉政高效、人民滿意的服務型政府，已成為政府改革的終極目標，大部制改革就是要將政府在社會管理和公共服務方面的職能進一步整合，更好地為民眾提供無縫隙的高效、便捷、優質的服務。 　　二是結構優化、資源共享。結構優化是指「大部門內部各司局、不同機構協調發展，各種要素得到充分合理利用，各種資源配置優化合理的過程和狀況」[7]。結構優化是部門良性運行的基礎和內容，也是大部門體制的重要特徵之一。在大部制下，大部內各職能部門分工合作，使人、財、物等資源得到有機整合和充分利用，部門內資源充分共享，有利於實現資源配置帕累托效率最優，避免部門間相互推諉、利益掣肘引致的資源浪費、效率低下等現象。 　　三是機構精簡、裁汰冗員。機構精簡是大部制的形式特徵，是顯露在外的。從歐美髮達國家的大部制改革來看，通過機構拆分、重組和整合，歐美國家政府機構數量和職能部門都有所減少。英國通過改革使內閣部門減少到18個，美國、德國、西班牙、瑞典、瑞士的中央政府部門分別只有15個、14個、12個、9個、7個。與機構精簡相關聯的是，冗員數量也有所減少，人浮於事的現象有所改觀。通過精簡機構，減少管理層次，使組織運作效率更高，規避了職能交叉重疊、人員重複配置的現象。 　　四是統一領導、一致行動。大部制強調的是將職能相似和業務性質相近的部門歸口統一到一個大部，這樣更有利於權力的集中，便於統一謀劃，避免政出多門和政策間相互矛盾衝突，更好地保證政令統一、行動一致。 　　(二)大部制改革的理論基礎 　　大部制改革不同於以往的政府機構改革，改革重心不再拘泥於精簡多少機構、減少多少人員。這是對以往改革成功經驗和失敗教訓進行深刻總結而作出的明智抉擇。政府機構改革的實踐證明，如果以精簡機構和人員的數量作為改革成敗的標準，極有可能陷入「精簡—膨脹—再精簡—再膨脹」的怪圈。整體性治理理論、制度變遷理論，為大部制改革奠定了深厚的理論基礎。 　　1.整體性治理理論 　　20世紀七八十年代，新公共管理理論作為西方政府改革運動的指南，備受學術界和政策層面推崇。強調市場競爭、效率導向、顧客導向，將私營部門和工商企業的方法用於公共部門，一度使僵化的政府科層制有所改觀，提高了政府運作效率。但與此同時，新公共管理理論倡導的專業化、結構化分工導致了嚴重的碎片化和部門利己主義。[8]在此情形下，20世紀90年代中後期以來，西方國家如紐西蘭、加拿大、澳大利亞、英國紛紛將改革重心從結構分權、機構裁減轉向「整體政府」，以增強政府政策的整體性、相關性以及部門間的關聯性，為公眾提供更優質的服務，增加政府的合法性資源。 　　整體性治理是一種以滿足公眾需求為主導治理理念，以信息技術為治理手段，以協調、整合和責任為治理策略，實現治理層級、功能和公私部門的整合及碎片化的責任機制和信息系統的整合，充分體現包容性和整合性的整體型政府組織運作模式。[9]整體性治理強調各方通力協作，充分利用資源，為民眾提供無縫隙的公共服務。它強調建立跨部門協同的工作機制，改變以往各部門單打獨鬥的局面，以更好地應對日益複雜的社會問題。它倡導政府整體效果最大化和整體公共利益最大化，並以此作為終極價值追求，強調以合作促共贏。不僅如此，整體性治理還主張對整個政府組織機構進行整合，這種整合包括上下層級之間、相同的職能部門之間以及政府與社會三個方面力量的整合。 　　整體性治理與大部制改革都主張對部門職能碎片化現象予以糾偏，二者間存在很多的共性，如均強調通過職能整合為公眾提供更好的服務，均鼓勵職能部門間的協同合作，均以建立職能有機統一的政府為目標指向。整體性治理理論作為對新公共管理理論的修正，更好地適應了經濟社會發展對政府提出的新需求，對新時期推動大部制改革提供了諸多有益啟示。 　　2.制度變遷理論 　　制度變遷理論是新制度經濟學的核心理論之一。制度變遷理論的代表人物之一、諾貝爾經濟學獎獲得者道格拉斯?諾斯認為，制度變遷是一種新的制度對舊的制度的替代過程。這種過程之所以會發生，是因為相比舊的制度而言，新的制度更能適應經濟社會的發展，更有效率。值得注意的是，「一種制度一旦形成，不管是否有效，都會在一定時期內持續存在並影響其後的制度選擇，就好像進入一種特定的『路徑』，制度變遷只能按照此路徑走下去」[10]，即在制度變遷中存在路徑依賴。路徑依賴存在報酬遞增和自我強化的機制。誘致性制度變遷和強制性制度變遷是制度變遷的兩種典型形式。一般來說，誘致性制度變遷是自下而上的，是在一定利益誘惑下發生的自發性變遷;強制性制度變遷則是自上而下的，一般由政府外力推動。 　　行政體制改革可以視為一種體制的變遷，即由一種新的體制替代一種舊的體制，從而使政府能更好地履行自身職責，「推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質服務、維護社會公平正義轉變」，改變舊的體制下政府職能交叉重疊、辦事效率低下、官僚主義作風嚴重等不良現象。穩步推進大部制改革，既是政府的主動追求，也是民意所向，既有來自自上而下的推力，也有來自自下而上的拉力，在改革進程中固然會遇到利益既得者的阻撓，也可能因舊有體制慣性在短時間內鎖定於停滯不前的狀態，但終會在推力與拉力的合力推動下不斷前進，使政府職能不斷優化，朝著建設職能科學、結構優化、人民滿意的服務型政府目標邁進。 三、新時期推進大部制改革的難點剖析 　　大部制改革的推行，在一定程度上改變了行政職能碎片化、部門間關係不順、行政效率和行政能力低下的狀況，但由於部門利益的掣肘和多種因素的干擾，以及大部制改革本身所帶來的一些新問題，大部制改革的推進遭遇到了較大的阻力，改革的步伐和進程較為緩慢。總體而言，新時期穩步推進大部制改革有五大難點，即「大部」內外職能交叉現象依然存在;如何對「大部」的權力實施有效監督制約;「大部」內外協同機制尚未真正建立;成立「大部」後新型上下級關係如何處理;如何使大部制改革獲得持續推進的動力。 　　(一)「大部」內外職能交叉現象依然存在 　　「大部」設立的初衷在於使相同或相近的職能集中於一個部門，以避免職能交叉、政出多門和多頭管理，規避「九龍治水」的現象。應該說，大部制改革在一定程度上起到了相應的作用，但因其牽涉面甚廣、牽扯的利益關係複雜，加之改革方案本就是相關利益方博弈和妥協的產物，這就決定了改革不可能一蹴而就按照學者們所設想的理想方案或應然路徑而實施，而只能是循序漸進，朝著理想化的方向而改進。正是如此，始於2008年的大部制改革，依然未能完全解決部門間職能交叉的現象，相反，因「大部」內職能整合未完全到位，反而引致部門內職能出現交叉。 　　在部門之間職能交叉方面，環境保護職能分散於環保、林業、水利、國土、海洋等多個部門，相關政策並未對各部門的職責關係進行明確規定。食品安全監管權分散於農業、質檢、工商、葯監等多個部門。僅以農牧業產品生產消費鏈為例，農業部門管理農產品種養環節，質檢部門管理加工環節，流通環節則由工商部門監管，餐飲環節則由葯監部門把關。[12]在這種分散監管體制下，不可避免地存在監管縫隙和盲區，以致部門間責任不明、相互推諉，進而引致食品安全問題事件頻發。不僅如此，在成立「大部」後，「大部」內的職能司局之間亦出現職能交叉現象。以工業和信息化部為例，在改革時，工業和信息化部整合了國家發展和改革委員會的工業行業管理有關職責、國防科學技術工業委員會核電管理以外的職責、信息產業部和國務院信息化工作辦公室的職責，具體職責有15項，由24個內設機構負責完成。雖然明確了某一職責原則上由一個部門負責或牽頭負責，但在實際運作時職能交叉重疊的現象較為突出，僅管理電子的司局就有6個。「大部」內職能如何進一步整合，是下一步推進大部制改革要著力解決的問題。 　　(二)對「大部」的權力如何實施有效監督制約 　　從中央到地方的大部制改革實踐來看，多是將原來職能相近、業務範圍趨同的部門合併成一個「大部」，這種合併固然有利於規避職能分散化，但也引致了另一個棘手的問題，即權力過分集中，人、財、物等資源向一個部門集聚，如何對「大部」實施有效監督和制約，成為擺在改革方案設計者面前的一道新的難題。 　　政府本是為滿足社會公眾的利益而存在的，政府部門的設立則是為了更好地滿足公眾某一方面的需求，但實際情形並非如此，政府部門並未超脫於私利，也是理性的「經濟人」，有著擴張權力和謀求部門利益最大化的強烈動機，若不對此加以控制，則可能會損及公共利益。誠如英國思想史學家阿克頓勛爵所說：「權力導致腐敗，絕對權力會導致絕對腐敗」，不受制約的部門權力擴張，必然會導致盲目決策、權力濫用、權力尋租盛行，「政府權力部門化、部門權力利益化」的現象將不可避免。沿此邏輯，若缺失對「大部」的監督制約機制，則可能引致一系列負面後果。對職能範圍擴寬、權力過分集中的機構進行適當分設，改變部門間資源分配權力過於不均衡的狀況，防止權力進一步向強勢部門集中，將部門的決策權、監督權和執行權予以分離，或許是下一步改革的基本方向。 　 (三)「大部」內外協同機制尚未真正建立 　　我國的大部制改革更多關注的是政府內職能調整和系統優化，而忽視了政府外部協同機制的建設。隨著經濟社會的發展，社會公共事務的複雜性與日俱增，單靠政府的力量已難以妥善應對，且容易因政府治理失敗而影響政府形象和政府的公信力。因此，現代社會更強調政府與市場、與社會組織等多元主體之間的合作治理。以食品安全為例，政府部門的監管固然重要，市場和社會組織的力量同樣不可或缺。如企業可以通過強化企業社會責任意識，規避不道德的牟利行為;以行業協會為代表的社會組織則可以加強自律和外部監管，與政府監管部門共同形成一道嚴密的監管體系。而現實的情況是，政府部門與企業組織和社會組織的聯繫機制尚未建立，政府部門與企業組織、社會組織各自為政，缺乏溝通與協調，未能形成合力。 　　即使是「大部」內部，亦因各種原因尚未建立有效的協同機制。一是改革後的「大部」雖形式上完成了對原分屬於不同部門的職能部門的整合，但因部門間在組織文化、思想觀念、治理理念等方面的差異，實現「大部」內真正的融合尚需時日。二是「大部」內部機構之間亦存在利益博弈問題，各機構間的競爭並未因機構整合而消失，部門內利益關係協調難度加大。三是改革後「大部」的各種資源和要素增多，如何對此進行合理分配;平衡部門內部利益關係，亦是一大考驗。四是「大部」內部綜合管理機構協調能力弱，影響了內部協調的有效性。受以上諸多因素的影響和制約，「大部」內部協調機制仍有待進一步完善，部門的內聚力則有待加強。 　　(四)成立「大部」後新型上下級關係如何處理 　　大部制改革涉及的不只是簡單的機構和人員變動，而是各種利益分配和關係的重新調適，這也恰恰是改革的難點。新的「大部」成立或組建後，原先的種種關係都需要重新調整，如「大部」與其他部門的關係、「大部」與市場和社會組織的關係、「大部」內設機構之間的關係、「大部」與部委管理的國家局的關係，更為重要的是，「大部」與上級政府部門之間的關係如何處理，是關係改革成效的重要方面。 　　「順德政改」曾因其機構整合力度大、黨政機構改革聯動引起社會各界廣泛關注。2009年改革後，順德區黨政機構由原來的41個調整為16個大部門，包括6個黨委機構和10個政府機構，精簡幅度接近2/3。每個政府機構都由以前的多個機構整合而來，這就意味著，一個機構可能與省、市級多個機構相對應，要執行來自上級多個機構的政策，在上下級關係銜接和政策執行方面遭遇現實困境。在我國，上級政府部門為方便政策的執行，多要求下級政府部門也設置對應的機構，在分配資源時也會對對應機構作出傾斜。照此規律，若下級政府主動推動大部制改革，將政府機構進行整合，則可能出現與上級政府部門無法對應的情況，或因一對多而疲於奔命地應付各上級政府部門的會議和公文流轉，而無暇處理機構合併後各種繁雜的事務。順德區雖有廣東省委、省政府的支持，但在大部實際運轉中，還是出現了類似問題。 　　(五)大部制改革持續推進的動力不足 　　大部制改革是行政體制改革的重要舉措之一。行政體制改革可以視為新體制替代舊體制的過程，在此過程中，體制的變遷動力可能來自強制性和誘致性兩個方面，既可能是來自政府自身的強力推動，也可能來自外部對政府改革所施加的壓力。就我國而言，無論是中央層面還是地方層面大部制的探索，主要的還是政府出於建立中國特色社會主義行政體制、建設服務型政府的需要作出的主動變革，也就是說，主要的動力來自政府的強力推動。 　　改革是利益重新分配和調整的過程，必然會使一部分人獲益、一部分人利益受損。就大部制改革而言，一些部門的權力可能會擴大，而另一些部門的權力則會在原有的基礎上變小。按照理性經濟人的假設，利益受損的部門必然會儘力維護自身的利益，通過遊說等手段向改革方案設計部門力陳本部門不能撤銷或者某項職能不能劃轉，即使無法免於被「改革」的命運，也極力追求損失最小化或者爭取某種補償。按理，改革後權力擴大的部門應該是改革的支持者，但這些部門在權力擴大後發現並沒有獲得設想的好處，如承擔了某項職責卻沒有相應權力或者只有部分權力，即「有職責無權力」;又如名義上有管理權但實際上並無管理權，如主管部委與部委管理的國家局就是這種尷尬的關係;再如權力擴大的同時承擔的責任也更多，被問責的概率也相應加大，特別是問責制日益完善、新媒體監督功能逐漸增強，更是增加了風險發生的幾率。基於以上種種原因，改革後權力擴大的部門對改革的支持力度也有所削弱，這就造成大部制改革持續推動的動力不足，新一輪大部制改革可能遭遇的阻力更大。 四、大部制改革的系統化推進方略 　　推進大部制改革，是完善社會主義市場經濟體制的必然要求，是實現中國特色行政體制改革目標的重要舉措，是適應加強和創新社會管理的迫切需要，是實現政府管理科學化的必由之路。[13]無論是從深化行政管理體制改革還是推進我國的整體改革進程出發，都應攻堅克難，繼續穩步推進大部制改革。 　　(一)推進大部制改革應遵循的基本原則 　　穩步推進大部制改革，應遵循一些基本的原則：堅持整體漸進與局部突破相結合;堅持自上而下頂層設計與自下而上創新探索相結合;堅持大部制改革與其他維度的行政管理體制改革相配合;堅持大部制改革與政企分開、政事分開、政社分開相結合。 　　1.整體漸進與局部突破相結合 　　大部制改革不只是政府機構的合併與拆分，更重要的是重新界定各部門的職能，對原有的部門職能進行調整。改革涉及面較廣，不只是某一個部門或機構，而是整個一級政府，牽涉的利益錯綜複雜。因此，改革不可能一步到位，也不可能一蹴而就，而只能是選擇漸進式的改良思路，以規避「休克式療法」可能引致的改革陣痛或巨大的改革成本。以大部製為內容的行政體制改革，是推動經濟、政治、文化、社會等諸領域體制改革的重要力量，改革進展緩慢尚且會制約其他領域改革的進程，若改革出現劇烈波動.則勢必會對其他領域的改革產生較大的負向影響，不利於我國經濟社會的持續健康發展和全面建成小康社會。與此同時，上一輪大部制改革遺留的諸多問題或引致的新問題仍需通過進一步深化改革加以解決，漸進式改革不等於停滯不前，也不等於原地踏步，而應找准突破口，從重點領域和關鍵環節予以突破，回應社會關切，直面改革現實難題和遭遇的阻力，想方設法予以推進。具體而言，可從「三農」、文化、科教、醫衛、交通等職能交叉現象嚴重或關涉民眾切身利益的行業領域予以突破，積累改革成功經驗，獲取各方支持，凝聚改革共識，為更大範圍或更全面的大部制改革積蓄力量。 　　2.自上而下頂層設計與自下而上創新探索相結合 　　為減少改革試錯成本，我國很多改革均選擇了「摸著石頭過河」的改革方式，即先選擇部分地區進行試點，待獲得成功經驗後再逐步推開。這種改革模式在先期進行的諸多改革中均取得了成功，確保了我國經濟社會的長期高速發展。然而，隨著改革的不斷深化，改革開始步入深水區，牽涉面越來越廣，涉及利益也更加錯綜複雜，單靠自下而上的改革探索已難以取得突破。誠如地方在探索大部制改革時所遭遇的「下動上不動，越動越被動」[14]困境一樣。正是如此，黨的十七屆五中全會提出「更加重視改革頂層設計和總體規劃」，強調從全局出發，從大處著眼。加強頂層設計，要求在設計整體改革方案時，不能陷入個人利益或部門利益的糾纏之中，而要超越個人利益、局部利益、部門利益和當前利益，以集體利益、整體利益、國家利益和長遠利益為重。在設計改革方案時，還應善於總結和吸收地方大部制改革探索的成功經驗，在評估其推廣價值和可能性的基礎上，予以全面推廣。 　　3.與其他維度的行政管理體制改革協調配合 　　大部制改革只是行政體制改革的一個重要方面，而不是行政體制改革的全部。行政體制改革包括行政審批制度改革、事業單位改革、行政管理方式變革、政府機構改革、幹部人事制度改革，等等，這些改革之間有著千絲萬縷的聯繫，一項改革的進展會直接影響其他改革的進度。在推進大部制改革時，也要同時推進其他維度的行政體制改革，更要注意多項改革之間的內在關聯性，在改革方案設計上體現改革之間的協同性，防止出現改革措施相互掣肘的情況發生。只有這樣，大部制改革才能獲得更多的外部支持，更加順利地得以推進，整個行政體制改革才能不斷深化，朝著建立中國特色社會主義行政體制的目標邁進。 　　4.與政企分開、政事分開、政社分開相結合 　　大部制改革的核心在於政府職能的轉變，若脫離了這一核心，大部制改革勢必會像以往的歷次機構改革一樣，陷入「精簡—膨脹—再精簡—再膨脹」的怪圈。政府職能轉變的目標在於建設職能科學、結構合理、廉潔高效、人民滿意的服務型政府，實現其轉變的基本手段則是深入推進政企分開、政事分開、政社分開。政企分開、政事分開、政社分開，是處理政府與市場、事業單位、社會組織之間關係的基本原則，意圖改變的則是我國長期存在的政企不分、政事不分、政社不分的狀況。正是大部制改革與政府職能轉變之間關係密切，在推進大部制改革時，自然不能僅限於政府系統內部門間職能的調整，也應注意外部協同機制的建設，處理好與市場、社會組織、事業單位的關係，將市場和社會組織可以為的領域和事情讓渡出來，交由市場和社會組織去做，政府及其職能部門則專註於制度建設和全過程監管。 (二)推進大部制改革的具體方略 　　針對大部制改革現階段存在的諸多難點，為著實現深化行政體制改革的目標，在堅持四大原則的基礎上，穩步推進新一輪大部制改革，應著力於政府職能轉變，自內而外搭建「大部」監督體系網，建立部門內外的協同機制，注重頂層設計和配套制度建設，深化大部制改革理論研究以增強改革的前瞻性和指導性，營造部門間合作的組織文化，實現「激勵相容」。 　　1.以政府職能轉變為著力點，將改革重心調整為部門間的職能重構，而非機構和人員的簡單調整 　　新一輪大部制改革，應突出強調政府職能轉變，從職能轉移、職能下放、職能整合、職能強化等方面著力。職能轉移主要解決的是政府與市場、政府與社會關係的問題，按照政企分開、政社分開的原則，市場能發揮作用的領域交由市場處理，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，提高資源配置效率;社會組織能為的事情則交給社會組織去做，這樣既可以減輕政府財政負擔，又可以逐步提升社會組織的治理能力，增強社會的活力。職能下放涵括了中央下放權力給地方、上級部門下放權力給下級部門兩個方面，解決的是「統得過死」、地方或下級部門缺乏積極性的問題。應適時逐步下放審批許可權，減少對微觀經濟事務的干預。職能整合則是為了進一步解決上一輪大部制改革遺留的職能交叉、推諉扯皮問題，切實提高行政效能，下一步要圍繞服務和改善民生、加強和創新社會管理、服務經濟發展方式轉變等方面進一步加強職能的整合。職能強化是指要進一步強化發展規劃制訂、經濟發展趨勢研判、制度機制設計、全局性事項統籌管理、體制改革統籌協調等職能。 　　2.自內而外搭建「大部」監督體系網 　　針對「大部」成立後權力擴大而缺乏有效監督制約的問題，防止由此引致的權力濫用、權力尋租，應構建監督體系網。在「大部」內部，實行決策、執行、監督三權的分立，成立專門的監督機構，對行政不作為、行政亂作為的情形實施有效監督。在「大部」外部則可組建由人大代表、新聞媒體工作者、學者、律師、普通市民等構成的監督委員會，聘任其為特約監督員，對「大部」及其工作人員的行政行為予以監督，並提出有益的意見和建議，對於認真履職的監督員予以物質獎勵和精神獎勵，並考慮續聘。這種操作模式在很多地方的實踐中被證明是行之有效的，對於提升行政效率、改善政府機關與民眾之間的關係、樹立良好的親民形象，都不無裨益。 　　3.建立部門內外協同機制 　　在政府部門與外部之間，搭建政府部門與企業組織、社會組織合作的平台，建立對話機制。政府是公共服務供給的主體，但並不是唯一主體，且政府供給公共產品和服務並不意味著一定要自己生產。發達國家的相關實踐證明，由其他組織來生產可能更有效率，如政府可以通過招標採購或特定委託等方式，向包括企業、社會組織、行業協會在內的各種組織購買公共產品和服務，政府要做的工作則是擬定公共服務應達到的標準、服務對象等相關規範和要求，並對各種組織提供的服務效率、質量和效益進行考核，依據考核結果支付相關費用，並考慮是否續訂這種服務。在政府部門內設機構之間，建立起內部協同機制。 　　具體來說，一是加強部門組織文化建設，建立起責任、信任機制，發揮組織文化的導向、約束、凝聚和激勵作用，提升組織的凝聚力。二是建立起部門內設機構之間的利益分享、利益補償和責任共擔機制。三是加強內部協調制度建設，使內部協調常態化、程序化、規範化。四是加強專門綜合協調機構建設，發揮其在「大部」內的綜合協調作用，防止部門內設機構之間的內耗和利益爭奪損害部門整體利益。五是促進信息資源共享，建立部門內設機構的信息協同機制。以建立統一的電子政務平台為手段，有效整合部門內設機構的各種信息資源，在信息上實現互聯互通，打破部門利益藩籬。 　　4.注重頂層設計和配套制度設計，增強改革的系統性和整體性 　　為避免「下動上不動，越動越被動」的局面出現，新一輪大部制改革應優化整體方案設計，從整體出發，從大處著眼，以職能轉變為核心，圍繞創造良好發展環境、提供優質服務、維護社會公平正義，對政府部門職能進行優化重組。既要有總體目標，又要有改革的階段性目標，保證階段性目標與總體目標的統一，防止改革只關注短期利益。在方案設計時，既要主要吸納地方在探索大部制改革時的成功經驗，又要注重以大部制改革為重要舉措的行政管理體制改革與經濟體制改革、政治體制改革、社會體制改革和文化體制改革的協同性，加強與大部制改革相關的配套制度設計，如中央和地方財權與事權的劃分、幹部人事制度改革、財政體制改革、事業單位改革，等等。這些改革若沒有同步進行，則會導致大部制改革因缺乏政策支撐保障而使改革效果大打折扣。 　　5.深化大部制改革理論研究，增強改革的前瞻性和指導性 　　上一輪大部制改革遇阻的重要原因之一在於缺乏對大部制的系統性理論研究，對改革的根本性問題如大部制的核心內涵、實現條件、影響因素、運作機制、保障環節、過程救濟等沒有進行系統理論研究[15]，以致無法為改革實踐提供系統的理論支撐。穩步推進大部制改革，必須結合我國現階段大部制改革的實際情況，調動各方力量，對大部制改革的相關問題進行深入理論研究和實踐總結，研究中央與地方各級政府的行政職能和組織結構，政務管理部門、社會事務管理部門、經濟事務管理部門的總體數量及相互關係，決策部門、執行部門、監督部門的法律關係等。[16]針對大部制改革的一些重點難點問題，要組織力量進行專題調研和系統研究，為改革指明下一步方向，增強改革的前瞻性和指導性。 　　6.營造部門間合作的組織文化，實現「激勵相容」 　　新一輪大部制改革要順利推進，必須解決動力不足的問題，爭取各方力量的支持。就外部力量而言，要加強對改革的宣傳力度，使社會各界認識到推進大部制改革的重要意義和價值，以及大部制改革與以往機構改革的差異，在地方大部制改革方案出台前，可徵求社會各界意見，吸納有益的意見和建議。通過這些手段，營造良好的改革輿論氛圍，使外部的支持力量演繹為大部制改革的外部推力，促使政府部門加快改革步伐和職能轉變。大部制改革要真正取得成效，關鍵還在於政府部門以及大部門內設機構之間的角力，只有贏得作為改革對象的政府部門及其工作人員的支持，改革才能順利推進。為此，要營造合作的組織文化，採取多樣化的手段增強部門間的合作，如建立制度化的協作機制，加強部門間的溝通與交流，讓改革對象認識到改革是一項雙贏的選擇，即使短期內某些部門的利益可能受損，但從長遠看更有利於部門的健康發展和工作人員職業生涯的發展，消除其對改革的抵觸情緒以及由此可能產生的抵觸行為。 　　「機制設計之父」——赫維茨認為，貫徹「激勵相容」原則，能夠有效地解決個人利益與集體利益之間的矛盾衝突，使行為人的行為方式和結果符合集體價值最大化的目標，即實現個人價值與集體價值兩個目標函數的一體化。[17]就大部制改革而言，實現激勵相容，可以解決部門利益與整體利益的矛盾衝突，使部門的行為方式和結果符合整體利益最大化的目標。為達此效果，必須在改革利益相關方中尋求共識，即共同利益，防止因犧牲某一方的利益或補償不足而引發的不合作、抵觸甚至激烈的對抗。 （作者：《改革》雜誌社專題研究部 　　王佳寧編審主持審定選題和寫作框架，總纂全文。執筆：羅重譜）