從「治民」到「民治」：國家治理民主的發展轉型

作者介紹

袁達毅，中共北京市委黨校(北京行政學院)政治學教研部教授。

摘要

「治民民主」和「民治民主」是建國以來國家治理民主的兩種民主形態。在思想理念和政治實踐中，這兩種民主形態對民主的理解不同。「治民民主」把民主理解為「為民作主」「替民作主」「讓民作主」和「由民作主」，「民治民主」把民主理解為民作主。「治民民主」的主要特徵是官主民主，官主動而民被動，路徑自上而下，官員自主性強，法律以治民為重點，治民的工具理性；「民治民主」的主要特徵是民主民主，民主動而官被動，路徑自下而上，制度化，法律以治官(權)為重點，民治的價值理性與工具理性相統一。我國正處在「治民民主」向「民治民主」發展轉型過程中。但從「治民民主」向「民治民主」發展轉型的總體趨勢是不可逆轉的。

正文

民主是一種國家治理方式，因而也可以將民主理解為國家治理民主。新中國成立，標誌著人民民主政權的誕生。《共同綱領》和先後制定的4部憲法都明確規定了人民在國家治理中的主體地位。但是，由於歷史和文化傳統等方面的原因，人民當家作主並不能一步到位。國家治理民主的發展，無論是從思想理念還是從政治實踐看，都經歷了一個從「治民」到「民治」的發展轉型過程。

　　一、「治民民主」及其特徵

　　(一)「治民民主」對民主的理解

　　1.把民主理解為「為民作主」。這是我們經常聽到的一種說法，所謂「當官不為民作主，不如回家賣紅薯」，就是「為民作主」思想理念的最為典型的表述。從思想淵源看，「為民作主」是中國古代民本思想的一種通俗表述，而民本思想是「牧民思想」的一個組成部分。因此，「為民作主」本質上是一種治民的手段和方式。此外，「為民作主」也是人民群眾政治訴求的一種思想表達和對清明政治的一種企盼。

　　新中國成立後，在幹部中把民主理解為「為民作主」的情況還較為常見，在群眾中要求幹部「為民作主」也相當普遍。有人認為，「『為民作主』也可以是民主」，「在無產階級革命和『無產階級專政』的時代，民主實際上就是『為民作主』。」[1]這種說法表明，在幹部和群眾中，還有很多人對我國社會主義民主的本質和要求缺乏正確的認識。由於這種思想理念和政治訴求的普遍存在，在現實生活中，一些幹部熱衷於「為民作主」，而很多群眾也樂意幹部「為民作主」，稱讚和歌頌那些「為民作主」的幹部。

　　2.把民主理解為「替民作主」。在思想理念上，「替民作主」與「為民作主」有相通之處，也是中國古代民本思想的一種通俗表述，「牧民思想」在國家治理中的運用。在很多情況下，這兩個詞所表達的意思完全相同。君主替大臣作主，上級替下級作主，官員替子民作主，父母替子女作主，是中國封建社會國家和社會治理中的常見現象，也是兩千多年來人們習以為常的社會現象。

　　在日常工作中，一些幹部熱衷於「替民作主」。這主要表現在：一是「替人民說話」。一些幹部經常代表當地人民群眾表態支持或反對某人某事，即使人民不歡迎、不支持、不反對，他們也要代表。二是「替人民決定事項」。這在地方和基層治理中顯得特別突出，一些縣鄉幹部一廂情願地替農民決定種養殖什麼品種，而不管農民是否願意，有沒有積極性，有沒有能力，有沒有技術，他們都要替農民作出決定，並依靠強有力的行政手段推行自己作出的決定。三是「替人民辦事」。一些基層幹部違背農民意願，以政府名義截留征地、扶貧或其他款項，替農民投資辦項目，希望解決失地農民的長遠生計問題，主觀願望雖然非常好，但結果往往事與願違。

　　3.把民主理解為「讓民作主」。早在1945年7月，毛澤東在回答黃炎培關於中國共產黨人如何跳出歷史「周期率」支配時說：「我們已經找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢鬆懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。」[2](P156-157)這裡，毛澤東所講的「讓人民來監督政府」，就是「讓民作主」的意思。1949年6月30日，毛澤東在《論人民民主專政》中明確指出：「只讓人民有發言權」，「選舉權，只給人民，不給反動派。」[3](P1475)這裡的「讓」與「給」，也是「讓民作主」的意思。1990年代以來，「讓民作主」時常見諸報端和刊物。如，「讓民作主」是「執政為民的根本所在」[4]。

　　與「為民作主」和「替民作主」相比，「讓民作主」無論是從思想理念還是從實際運作看，都向前推進了一大步。但是，把民主理解為「讓民作主」，仍然沒有準確理解和把握社會主義民主的真正含義。其實，「為民作主」和「替民作主」與「讓民作主」的區別，並不像有的學者說的那樣是本質上的區別。「為」和「替」字雖然變成了「讓」字，但只能說明社會政治生活變得開明，反映了社會政治生活的進步，而不能說明有質的變化，因為「民作主」是官員「讓」的結果，換句話說，是官員作主的結果。官員可以讓，也可以不讓；可以多讓，也可以少讓；可以今天讓，也可以明天不讓；可以在這件事情上讓，也可以在那件事情上不讓。總之，「讓」本身是官員作主的結果，讓與不讓，讓多讓少，讓這讓那，都是官員說了算。

　　4.把民主理解為「由民作主」。這也是近幾年來時常能夠見到的一種說法。如，「較之於行政技術層面的『為民作主』，『由民作主』更具有正本清源的意義」，「才是現代民主的要義」[5]；「由民作主是中國共產黨執政理念的內在部分，是鞏固我黨執政基礎的需要，是中國共產黨由革命黨向建設黨轉變的必然要求，它直接關係到社會主義現代化建設的成敗；由民作主有助於克服錯誤的政績觀、實現科學發展，有助於促進社會的和諧穩定，有助於推進基層民主政治建設」[6]；「由民作主」是「當代馬克思主義民本觀的時代新質」[7]，等等。應當承認，與「讓民作主」一樣，「由民作主」也是一種進步。

　　但是，把民主理解為「由民作主」，同樣沒有準確理解和把握「現代民主的要義」。因為「由民作主」也是官員作主的結果，「由」與「不由」，還是官員說了算。

(二)「治民民主」的主要特徵

　　1.官主民主。「治民民主」是一種「官主民主」或「官控民主」，即在官員主導和控制下的民主，表現為官主動而民被動，官員自主性強。是否「為民作主」「替民作主」「讓民作主」和「由民作主」，在工作中是否講民主，完全取決於官員，由官員根據自己的認識和理解作出選擇，群眾雖然擁有向官員表達訴求的權利，但沒有選擇的權利和機會，只能被動接受官員的選擇，官員始終處於主動地位，群眾始終處於被動地位。

　　「治民民主」是一種制度化水平不高的民主，雖然相關制度規定也對官員提出要求，但制度缺乏剛性，沒有嚴密而科學的程序予以保障，官員可以根據自己意願和偏好進行選擇，官員的選擇空間很大，自主性很強。正因為如此，我們可以看到，在地方治理中，不同地區會呈現出不同治理狀況，形成不同的政治生態。

　　2.路徑自上而下。搞不搞民主，在什麼地方、什麼方面、什麼時間、採用什麼方式搞民主，都由官員決定，而非由民眾決定。推動這種民主的主導力量是官員，而非民眾，推進的路徑是由上而下。

　　3.法律以治民為重點。「治民民主」所講的法制，是一種以治民為重點的法制。這主要表現在以下幾個方面：一是在思想理念上認為法律是治民的工具。「不能靠法律治多數人」[8](P65)可以說是這種思想理念最為典型的表述。二是官主立法。法律制定由官員主導，公民參與程度低。三是忽視程序的價值。在制定法律時，重實體輕程序的情況比較突出，在很多法律中，雖然規定了公民的權利義務和政府的權力，但沒有規定公民履行權利義務和政府行使權力的程序，或者對程序的規定比較原則，漏洞較多。其結果是，公民雖然擁有很多權利，但不知道如何有效行使權利；政府行使權力，沒有程序約束或者約束力不強，隨意性較大。四是在普法教育和執法中，把普法教育和執法的重點放在公民而非政府和政府官員是否守法上，政府和政府官員違法很難受到追究。

　　4.治民的工具理性。在國家民主制度已經確立的前提下，如何從歷史文化傳統和現實狀況出發，採用合適的國家治理策略和治理措施進行有效治理，解決國家治理中面臨的許多現實問題，逐步推進國家治理的民主化進程，實現國家民主制度的價值目標，這是中國共產黨人由革命黨轉變為執政黨後，在國家治理中必須解決的問題。「治民民主」就是基於國家治理現實需要的一種有效的治理工具。而「治民民主」自身的發展演變，也是基於治理有效性的一種工具革新。

　　在國家治理中，決定任何重要事項，都會涉及利益問題，由於利益訴求不同，民與民之間存在意見分歧或者爭議是不可避免的，也是很正常的。如果按照民主要求做決定，就應當在每個人充分表達的基礎上，進行充分的集體討論，按照一定程序進行表決，根據多數人的意願作出決定。但這樣做，決策的效率比較低，甚至有難以形成決策的風險。由官員直接「替民作主」，既可以排除、平息甚至壓制民與民之間的意見分歧和爭議，又可以提高決策效率，還可以省掉很多麻煩。

　　在社會生活中，民與民一旦出現紛爭，特別是出現民欺民的情況時，官員可以通過「為民作主」，主持正義，恢復法律秩序和道德秩序，維護社會的穩定與和諧；在官與民的關係上，一旦出現官欺民的情況，上級官員通過「為民作主」，主持正義，還民以公道，恢復政治秩序和道德秩序，維護國家的政治穩定。工具理性價值凸顯。

　二、「民治民主」及其特徵和價值

　　(一)「民治民主」對民主的理解

　　新中國成立後，我們對「民治民主」的表述多種多樣，「民主」「社會主義民主」「人民當家作主」「人民民主」「人民是國家的主人」「民主政治」「社會主義民主政治」，等等，表述雖然不同，但「民作主」的核心理念是相同的。這與「治民民主」對民主的認識和理解有著根本的區別。在國家和社會治理中，「民治民主」表現為有事群眾自己商量，群眾自主作出決定。

　　(二)「民治民主」的主要特徵

　　1.民主民主。「民治民主」是一種人民主導和控制下的民主。具體地說，就是民主制度的建立，民主程序的制定，民主途徑和方式方法的選擇，都是在人民主導和控制下進行的，充分體現人民意志。在國家治理活動中，人民根據自己意願選舉產生國家立法機關、行政機關和司法機關，組織政府，並對政府進行控制和監督，以保證其按照自己意願行使職權，使國家和社會事務的決定和處理充分體現自己的意志。這是由人民的主體地位決定的。在國家治理民主中，誰是主體，誰就享有民主，誰就可以掌握和控制民主進程，誰就處於主動地位。在民主過程中，人民始終處於主動地位，官員則處於被動地位，只能接受人民的決定，按人民的意願辦事，接受人民的監督。

　　2.路徑自下而上。人民群眾既是民主的主體，也是民主的社會基礎，公民廣泛而有序的政治參與，是「民治民主」的一個突出特點。在國家治理中，國家機關的組織建設、公共政策的制定和重大事項的決定，都是在人民意願充分表達的基礎上進行的，是一個自下而上的過程。在國家機關的組織建設上，立法、行政和司法機關是人民通過直接或間接選舉產生，而間接選舉，又是以直接選舉為基礎的。直接選舉是選民在自由表達自己意願的基礎上進行的，是民意表達和集中的過程。在公共政策的制定上，政策議題和政策取向在充分收集和整合民意的基礎上形成，政策規範經過人民廣泛深入的討論，直接表決通過，或者經人民授權的國家機關討論通過。在重大事項決定上，確定重大事項範圍，對重大事項作出決定，都以公民個人自由而充分的表達為基礎，按照多數人的意願形成決策，等等。這種自下而上的運行是民治民主在路徑上的主要特徵。

　　3.制度化。「民治民主」是一種制度化的民主。所謂制度化，就是用制度確認和保障民主權利，規範和約束民主過程、民主活動和民主行為，防範和避免民主風險，建立和維護符合人民利益和意志的民主秩序，實現民治的價值目標。

　　在國家治理中，公民是否享有民主權利，享有哪些民主權利，由制度予以確認和保護；公民行使各種民主權利的時間、空間和行為方式等，都由制度規定。公民行使民主權利時，都必須根據制度進行，接受制度的約束，不得有例外。同時，根據制度規定，嚴厲處罰違反制度規定的行為，保證國家治理民主有序運行。

　　民主的本質和核心是利益。在國家治理中，民主的過程，實質上是利益分配的過程。利益由誰分配，是區分人治和法治、民主和專制的依據之一。利益由一個人或少數人分配，是人治和專制的表現；利益由多數人分配，是民主的基本要求。但是，多數人分配並非完美無缺，如果沒有科學制度的有效制約，就有可能以多數人的名義侵害少數人的基本權利，形成多數人的專制。這是民主的風險所在。

　　從歷史和現實情況看，人民的構成非常複雜，不同的社會歷史時期，人民的構成是不同的，其中有不同的階級、階層、群體和個人，由於他們在經濟政治文化社會生活中所處的環境和條件不同，他們的價值取向和利益要求也是不同的。在這種利益訴求多元化的情況下，需要通過制度規定和確認利益分配的原則，即按照多數人的意願分配。同時規定在按多數人意願進行分配利益時，不得侵害少數人的基本權利，防範和避免民主的風險。

4.法律以治官(權)為重點。重視和強調法治的作用，也是「民治民主」的一個重要特徵。但是，其與「治民民主」的法制有著根本的區別。一是在思想理念上，認為法律是控制政府權力、保護公民權利的一種工具。法治的重點是政府守法，防止政府和政府官員濫用公共權力，侵害公民權利。二是民主立法。法律制定由人民主導，人民通過制定和實施法律，規範和平衡政府的權力義務，建立民治政府。三是重視程序的價值，通過法律規範民主程序，儘可能使民主程序法律化，要求國家機關、社會組織和公民個人按程序行使權利和履行義務。四是重視對政府執法行為的監督。在國家和社會事務治理中，監督政府是否嚴格遵守和執行法律，是否超越法定許可權和違反法定程序，追究政府不作為和亂作為的責任。

　　5.民治的價值理性和工具理性相統一。民主既是人類社會發展過程中的一種價值追求，也是進行國家治理的一種有效工具。民作主是國家治理民主的價值理性和工具理性的統一。

　　從歷史和現實看，民作主是國家治理民主的一種價值追求。雖然民的含義是歷史的和具體的，不同的社會形態，民的含義不同；同一社會形態的不同國家，民的含義也有所不同；同一國家的不同歷史階段，民的含義也不盡相同；但是，民作主的價值理念是相同的，這種相同的價值理念反映了不同歷史條件下國家治理民主的價值追求。社會主義民主是對人類政治文明的繼承和發展，民作主也是社會主義民主政治的一種價值追求，它充分體現了「民治民主」的價值理性。

　　從國家治理過程看，「民治民主」又是國家治理的一種有效工具。人民根據自己建立的民主制度和民主程序治理國家，管理國家事務，保證國家治理有序進行，提高國家治理效率，實現「民作主」的價值理念。具體地說，就是人民根據自己的意願將民與自然、民與民、民與社會、民與官的關係法律化、制度化和程序化，並用來規範和指導國家治理活動，建立和維護符合自己利益和意志的政治秩序、法律秩序和道德秩序，從而實現對國家的有效治理。

　三、「治民民主」向「民治民主」發展轉型的必然性

　　(一)民主治理髮展演進的內在邏輯

　　從國家治理的角度看，民主是迄今為止人類社會發現的一種好處最多弊端最少的國家治理方式。民主治理存在著自我強化的趨勢，即國家治理總體上朝著更加民主的方向發展。這種自我強化趨勢，是由民主治理髮展演進的內在邏輯決定的。

　　民主治理的過程，是人民實現和強化自身主體地位的過程。人民享有充分的政治自由、經濟自由和社會生活自由，是民主治理的基本前提和基本特徵。所謂民主治理，就是在每個人自由表達的基礎上，根據多數人的意願形成決策和實施決策過程，因而也是人民實現自己的主體地位過程。在民主治理過程中，人民的治理經驗會不斷得到豐富，治理能力不斷增強，國家的治理效益不斷提高。同時，在治理過程中出現的體制機制和方式方法問題，也會在治理實踐中得到進一步完善。這些都會不斷地鞏固人民在國家治理中的主體地位。

　　民主治理的過程，是法治不斷強化的過程。民主和法治密不可分，沒有民主的法治和沒有法治的民主，都是不可想像的。民主治理的過程，也就是依法治理的過程。法律是國家治理的工具，完備的法律制度是法治的基本前提，也是民主治理的基本保障。當然，有了完備的法律制度，不一定能夠實現民主和法治，但沒有完備的法律制度，就一定不會有健全的民主和法治。民主治理的過程，也是法律制度不斷完善、法治不斷向前推進的過程。需要什麼樣的法律制度，法律制度是否完善，是否體現人民的利益和意志，都會在治理實踐中顯現出來，需要在總結實踐經驗的基礎上，制定法律或者對現行法律制度進行修正，使法律制度越來越完善，越來越體現人民的利益和意志，越來越能夠得到全面有效的實施，從而使得法治在民主治理中不斷向前推進。在法治推進的同時，人們在法律面前會越來越平等，特權的生存空間會越來越小，社會矛盾和利益衝突會通過民主和法治方式進行調適，社會處於動態和諧狀態，而非一團死水，法治的社會基礎不斷鞏固。

　　民主治理的過程，是國家治理活動越來越公開透明的過程。民主和公開密不可分，人民只有在充分享有知情權的情況下，才能有效地參與治理活動，對治理過程進行監督，確保權力在陽光下運行，否則，民主治理就是一句空話。可以說，公開性是國家治理民主的基本要求，也是國家治理民主的基本特徵。這一基本特徵，決定了在民主治理過程公民對公共事務越來越關心，也越來越熟悉，民主意識逐步增強，民主能力和民主要求逐步提高。而國家治理活動也只有更加公開透明，才能適應公民素質和訴求的發展變化。可以說，國家治理活動越來越公開透明，是民主治理導致的一個必然結果。

　　民主治理的過程，是公民有序參與不斷完善的過程。廣泛的公民有序參與，是民主治理的本質要求，也是民主治理的另一個基本特徵。民主治理是公民進行自我教育、培養公共意識和社會責任感的過程，也就是公民素質逐步提高的過程。公民素質的不斷提高，又反過來要求不斷擴大公民參與權利，完善公民參與機制，暢通公民參與渠道，改進公民參與的方式方法，不斷推進和完善公民有序參與。

　(二)從「治民民主」向「民治民主」發展轉型的必然性

　　我國是一個經歷了漫長封建社會的國家。1840年鴉片戰爭後，我國由封建社會變為半封建半殖民地社會。1840年至1949年的一百多年時間裡，在尋求救國救民真理過程中，西方民主思想進入中國，在政治實踐中，曾引進過西方議會制度，但以失敗告終。十月革命勝利後，馬克思列寧主義在中國傳播，中國共產黨人把馬克思列寧主義與中國實際相結合，在爭取民族獨立和人民解放的鬥爭中取得勝利，建立了新中國，直接從半封建半殖民地社會進入社會主義社會，實現了社會形態的跨越，中國共產黨也從革命黨轉變為執政黨，承擔起了領導人民建設和管理國家的重任，在國家治理上，實現了專制治理向民主治理的轉型。

　　但是，中國的社會歷史文化基礎並沒有因此而發生根本性變化，人治土壤仍然非常深厚，幹部群眾的臣民意識非常濃重，公民意識需要較長時間才能形成，無論是政治精英還是廣大人民群眾，對社會主義民主的認識和理解還很難一步到位；而在中國搞社會主義民主政治建設又是一項前無古人的事業，沒有經驗可循，需要在實踐中不斷探索，積累經驗，提高認識，逐步推進。這在幹部群眾的思想認識上，為傳統民本思想與馬克思主義民主思想的融合提供了可能。

　　中國古代的民本思想與馬克思主義民主思想雖然有著本質區別，但二者的出發點和落腳點有相通之處。馬克思主義民主理論強調人民的主體地位，人民治理國家，人民創造歷史，人民創造自己的幸福生活，出發點是人民，落腳點也是人民；民本思想強調「以民為本」，要求官員「為民作主」「替民作主」，雖然最終目的是為了維護剝削階級的政治統治，但從表面上看，出發點是民，落腳點也是民。正因為有了這種相通之處，這就很容易使官員把馬克思主義民主思想與中國古代的民本思想融合起來，在思想理念上把民主理解為「為民作主」和「替民作主」，在政治實踐中熱衷於「為民作主」和「替民作主」，而這又恰好與人民群眾的「子民意識」相吻合，能夠有效地回應人民群眾的訴求。

但是，隨著我國社會經濟政治文化的發展，人民群眾綜合素質的逐步提高，「子民意識」向公民意識的轉變，「為民作主」和「替民作主」越來越難以回應人民群眾日益增長的民主要求，而官員經過長期的學習和政治實踐，也逐步提高了對社會主義民主的認識，在這種情況下，用「讓民作主」和「由民作主」取代「為民作主」和「替民作主」，就成了適應社會發展的一種必然選擇。無論從思想理念還是從民主實踐看，這種選擇都把「治民民主」向前推進了一大步，使之更加接近民主的本質要義。可以說，「治民民主」的這種發展演進，既是民主治理自我強化的一種表現，也是民主治理髮展的一種必然結果。

　　民主發展是一個永無止境的自我強化過程。「讓民作主」和「由民作主」的政治實踐，推動著「治民民主」向「民治民主」的發展轉型。在「讓民作主」和「由民作主」過程中，由於國家和社會事務讓(由)人民群眾作主，這就使得人民群眾的主人翁感比以往更加真切，政治參與的效能感進一步增強，政治參與積極性進一步提高。與此相應的是，人民群眾的民主知識和民主經驗進一步豐富，民主意識進一步增強，民主要求進一步增進，民主能力進一步提高。這些都為推動「治民民主」向「民治民主」的發展轉型創造了必要的條件。

　　民主治理的整體效益，充分體現在國家現代化建設的成就上。新中國成立後特別是改革開放以來，我國社會主義現代化建設的快速發展，與國家治理民主的推進和發展是密不可分的，是國家治理民主不斷向前推進的結果。沒有國家治理民主的推進和發展，社會主義現代化建設要取得今天這樣的成就是不可想像的。這是因為民主治理能夠最大限度地調動公民參與社會主義現代化建設的積極性，儘可能為每個公民充分發揮自己的才能提供公平機會和制度平台。而社會主義現代化建設的發展，又會反過來推動國家治理民主的進一步發展。因為「現代化是一個多方面的進程，它涉及人類思想和活動的所有領域中的變化。」[9](P30)具體地說，現代化使社會結構更加複雜，社會階層分化加劇，利益訴求多元化；公民整體素質提高，臣民意識向公民意識轉化，參與意願增強，參與能力和參與要求提高；信息發布主體日益多元，信息傳播渠道多種多樣，信息發布、獲取和傳播方式越來越便捷，傳播速度越來越快，社會生活越來越透明；等等。在國家治理中，只有不斷發展社會主義民主，堅持和完善社會主義法治，才能積極有效地適應現代化發展引起的變化，回應現代化發展對國家治理提出的要求。

　　從現實情況看，我國目前雖然還處在由「治民民主」向「民治民主」的發展轉型的過程中，徹底完成轉型還可能需要較長時間，未來也有可能出現一定範圍和程度上的反覆，但這種發展轉型的總體趨勢是不可逆轉的。可以預見，隨著我國社會主義現代化建設的深入發展，在未來的國家治理中，一定會徹底完成由「治民民主」向「民治民主」的發展轉型。

文章來源：《長白學刊》（根據編輯需要，文章有所刪減）