俞可平：良法善治的本土智慧與中國道路

我一直倡導依法治黨，而且堅持認為不依法治黨，就難實現依法治國。我說的依法治黨，就是嚴格按照國家的法律和黨的法規來規範黨組織和黨員的行為，通過黨的各項具體制度來保證國家的憲法和黨章成為黨組織和黨員的最高行為準則。——深度解讀十八屆四中全會《決定》精神編者按：中國有著數千年的人治傳統，中華民族飽受治亂興替之苦，法治之路充滿艱辛險阻。1979年1月26日，《人民日報》發表了《人治與法治》一文，引起了一場廣泛而持久的學術大討論;就此有關法治與人治的關係主題，形成了多方觀點爭鳴的局面。2014年10月，黨的十八屆四中全會把「依法治國」作為主題，明確全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。「奉法者強則國強，奉法者弱則國弱」。四中全會首次描繪了法治中國建設的路徑和藍圖，反映了我們黨對治國理政規律的準確把握，體現了我們黨對法治信仰和法治建設的高度重視，意味著法治尊嚴的彰顯和法治作用的肯定，標誌著依法治國的新征程已經開始。千里之行，始於足下;孜孜以求，法治天下。本期我刊有幸邀請到中央編譯局副局長、著名學者俞可平教授接受訪談，俞教授從依憲治國、依法行政、科學立法、依法治黨、法治反腐、法治與德治、民主與法治等方面，深入解讀了《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)的宗旨和精神。《中法評》：十八屆四中全會閉幕，首次提出建設中國特色社會主義法治體系。剛剛公布的《決定》反映出一些新的重要信號，社會各界都對會議《決定》進行了積極而深入的解讀，請問您認為這次《決定》的最大亮點是什麼?俞可平：十八屆四中全會關於全面推進依法治國的重要決定，涉及的內容十分廣泛，既包括了立法、行政、司法的內容，也包括了法治國家、法治政府和法治社會的內容;既涉及了法律體制，也涉及了法治觀念和法治隊伍;既論及了國家的法律制度，也論及了黨內法規和社會組織的行規章程，所以，亮點很多，大家可以從不同的角度發現各自的最大亮點。在我看來，這個《決定》的最大亮點，就是確立了「建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家」的總目標。這個總目標的確立，一方面明確了全面推進依法治國的根本方向，使各項工作有了總的抓手;另一方面又與十八屆三中全會確立的全面深化改革的總目標相銜接，從而朝著十八屆三中全會確立的「豐富和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化」總目標邁出了關鍵性的一步。我一直認為，法治既是民主政治不可或缺的要素，也是國家治理現代化不可或缺的要素。沒有現代的法治體系，就沒有現代的國家治理體系;沒有法治，就沒有國家治理的現代化。《中法評》：實現依法治國的總目標要堅持五大原則，其中，堅持中國共產黨的領導是第一原則。《決定》指出，黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。您對此是如何理解的?俞可平：強調黨的領導與社會主義法治的一致性，是這次十八屆四中全會《決定》的重點內容之一。在我們現行政治體制中，國家的憲法和法律是黨領導人民制定的，也要黨領導人民執行。習近平總書記屢屢強調指出，中國特色社會主義最本質的特徵，就是堅持中國共產黨的領導。然而，作為唯一的執政黨，黨的領導是通過法治實現的。憲法和法律集中體現了黨的意志，維護憲法和法律，就是維護黨的領導地位。法治與法制有實質性的區別，法治的實質意義是，憲法和法律是國家治理的最高準則和最高權威，任何組織和個人必須在憲法和法律的框架內活動，官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。黨的十五大正式提出了建設社會主義法治國家的目標，從那時開始，歷屆黨中央和歷任黨的領導人都十分明確而堅定地指出，黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民執行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律範圍內活動。憲法是在黨的領導下制定的，體現了黨的根本主張。執政黨帶頭遵守憲法和法律，帶頭維護憲法和法律的權威，實際上就是維護自己的執政權威，增強自身的執政合法性。依法執政、民主執政、科學執政，是我們黨自身從革命黨轉向執政黨的重要標誌。試想一下，黨領導政府和人民進行立法和執法，如果黨組織自己不帶頭遵守法律，那麼，國家的法律就不可能有真正的權威。所以，在我看來，任何削弱憲法和法律權威的行為，任何違背法治國家的行為，其實都是削弱黨的領導的行為，也都是違背黨的利益的行為。在當今的中國，堅持依法治國，就是堅持黨的領導。我一直主張，要堅決破除「黨大還是法大」、「權大還是法大」的謎思。之所以叫作「謎思」，就是說對以下這一點不應當有疑問：堅持憲法和法律有高於任何組織和個人的至上權威，不應當理解為否定或削弱黨的領導。《中法評》：《決定》指出，實現依法治國的總目標還要堅持依法治國和以德治國相結合。在國家和社會治理中，僅有法治是不夠的，需要法律和道德共同發揮作用。但也有人認為法治和德治是對立的,您是怎麼理解法治和德治的關係的?俞可平：以德治國簡稱為「德治」，它是指依靠倫理道德來規範、感化和制約官員和民眾的行為，從而維持社會秩序。「為政以德」、「德主刑輔」是中國的政治傳統和儒家的政治主張，也是中國傳統政治文化的重要特徵之一。從根本上說，德治和法治都是規範人類行為的基本手段。前者主要依靠倫理規範並通過自在的約束，來調整人類的社會行為;後者則主要依靠法律規範並通過外在的約束，來調整人類的社會行為。道德規範和法律規範都是維護社會秩序所必需的，但它們也都不是萬能的，各有自己內在的不足。法律重在外部的強制，它可以有效維護人類的外部秩序，但卻難以維護人們的內心秩序;道德重在內在的自律，它可以有效調整人們的內心秩序，但卻難以整飭人類的外部秩序。從本質上說，德治與法治對於維護社會的公共秩序而言，是相輔相成、互為補充的，它們之間不應該相互對立。中國傳統文化強調的「修身齊家治國平天下」信條，其實就既包括了「德治」的內容，也包括了「法治」的內容。當然，這裡的「法治」不是現代意義上的以法律為最高權威的「法治」，而是嚴格依照法律辦事的「法制」。德治與法治的關係在相當程度上也意味著「正當性」與「合法性」的關係，在傳統中國則體現為「天道」與「王法」的關係。德治強調的是正當性或政治學意義上的合法性(legitimacy)，法治則強調依法辦事或法學意義上的合法性(legality)。在特定的條件下，道德規範與法律規範可以相互轉換。也就是說，某個時代的道德規範在另外的時代可能成為法律規範;反之亦然。例如，通姦在許多朝代是國家的法律問題，但現在則成為社會的道德問題。我想強調指出的是，德治與法治有著不同的社會職能，它們發生作用的重點領域是不同的。在社會政治領域，用以規範公共權力的只能依靠法治，而不能依賴德治;在公民私人領域，用以規範公民私人行為的則可以更多地依靠德治。換言之，在國家治理中必須強調法治，而在社會治理中則應當倡導德治。比如說，遏制官員的腐敗，不能寄希望於官員內心的覺悟，而必須依靠法治;但在處理社區的鄰里糾紛時，則應當倡導德治，通過相互謙讓和協商來解決糾紛。《中法評》：《決定》提出，依法全面履行政府職能，推進機構、職能、許可權、程序、責任法定化，推行政府權力清單制度。這幾個環節都是行政法體系中比較薄弱的環節，這是否意味著要加強組織法和程序法建設?俞可平：我一直強調，善政是善治的關鍵。隨著社會的發展和政治的進步，人類將不斷從統治走向治理，從善政走向善治。但是，在人類政治發展的今天和我們可以預見的將來，國家及其政府仍然是最重要的政治權力主體(在我國，還包括作為國家公共權力的各級黨的領導機構)。在所有權力主體中，政府無疑具有壓倒一切的重要性，任何其他權力主體均不足以與政府相提並論。代表國家的合法政府仍然是正式規則的主要制定者。國家及其政府仍然是國內和國際社會最重要的政治行為主體，在國內外的眾多政治行為主體中，國家及其政府仍然處於獨佔鰲頭的地位。鑒於國家及其政府在社會政治過程和公共治理中依然具有核心的地位，在現實的政治發展中，政府仍然是社會前進的「火車頭」，官員依然是人類政治列車的「駕駛員」，政府對人類實現善治仍然有著決定性的作用。一言以蔽之，善政是通向善治的關鍵;欲達到善治，首先必須實現善政。在推進依法治國中，政府同樣也起著關鍵的作用。依法治國，最重要的是依法規範公共權力的運行。沒有法治政府，就難有法治國家和法治社會。建設法治政府，首先必須對政府機構的設置、職能、權力、責任、義務等有清晰的法律規定，國家的憲法和法律除了對政府依憲執政和依法執政有原則性的規定外，還必須有具體的程序性規定。我在前面就說過，憲法對公民權利和政府權力的一般性規定，必須通過具體的法律才能一一落到實處。我們的實際情況是，憲法規定了公民的基本權利和政府的基本責任，強調中華人民共和國的一切權力都來自人民，必須保障公民的基本權利;現在我們又強調政府須依法行政，但是用來實施憲法條款的具體法律制度和法定程序明顯不足。職責不清，權責不對等的現象還相當嚴重。依憲執政和依法執政的前提，就是憲法對政府和公民規定的權力和權利，必須通過具體的程序性法律一個個加以落實，對每一個政府機關的權責都必須有具體的規定。民主政治僅有一部規定公民權利的憲法是遠遠不夠的，更要有公民法定權利得到具體落實的制度安排，特別是具體的程序性機制。離開切實可行的具體程序，憲法對公民權利的承諾便是一紙空文。所以我打比喻說，民主就像一個陀螺，必須運轉起來才有意義。法治也一樣，只有憲法和法律的原則性條文，沒有實現這些條文的具體程序和機制，也會失去其真實的意義。所以，這次《決定》就推進政府機構的職責、許可權、程序和責任的法定化提出明確要求，其實就是讓法治政府真正運轉起來。《中法評》：《決定》中有一句話極其精闢，即「法律是國之重器，良法是善治之前提」。在這裡，其實提出了法理學上關於良法與惡法之價值討論。為確保司法機關所遵循和適用的法律是良法，這就對立法機關提出很高要求。您對提高立法水平、完善立法程序有何建議?俞可平：「法律是國之重器，良法是善治之前提」，這句話切中國家治理之要害。善治是公共利益最大化的治理活動和治理過程，是政府與公民的合作治理。善治有許多要素，法治是善治的要素之一，沒有法治就沒有善治。法治之於善治，有四個方面的意義。其一，法律是人民意志的集中體現，其根本功能是保障人民的主體地位。國家的法律體制必須最大限度地體現和反映民意，這是現代國家法治體系的合法性基礎。其二，國家必須擁有完備的法律體系，各類組織、各個群體和全體公民的經濟行為、政治行為和社會行為均有基本的法律規範可遵循。特別是公共權力必須有法律的授權，法無授權不可為。其三，國家的法律體系不僅具有正當性和合法性，還必須具有合理性和科學性。換言之，國家的法律必須是良法而非惡法，能夠反映社會的客觀需要，體現公平公正的根本原則，有效保障公民的正當權益。其四，憲法和法律是公共治理的最高權威。任何組織和個人必須在憲法和法律範圍內活動，都不得有超越憲法和法律的權威。這也是法治的本質意義，是法治區別於人治的實質所在。善治要求的法律，必須是良法。法律既要體現民意，具備正當性和合法性;又要切實可行，具有合理性和科學性。要制定這樣的良法，最重要的是要堅持民主立法和科學立法的基本原則。首先，社會主義國家的法治，最根本的目的是保障人民的主體地位和公民的合法權益，法律必須最大限度地體現民意和正義。沒有民意基礎的法律必定是惡法，最終必定損害多數公民的利益。民主立法，就是立法活動要有廣泛的公民參與，要使立法過程成為民主的過程。公民參與立法過程，立法活動充分聽取公眾的意見，必須有相應的制度保障。其次，要科學立法，使法律規範具有合理性和可行性。要使法律真正體現民意，滿足多數人的公共利益，並非一件容易的事情，必須有一整套科學的立法機制。立法者必須具備較高的專業知識和政治素質，立法程序必須科學合理，立法過程應當透明公開。其三，要善於吸取人類政治文明的優秀成果，不僅在國家立法活動中，在黨內法規制定中也應當全面推行行之有效的公示制度、聽證制度、評估制度和責任制度，確保每一部國家法律和黨內法規成為「良法」，即最大限度地體現民意和正義。最後，還要建立必要的法律糾錯機制和修正機制。任何法律都不可能完美無缺，而且隨著社會現實和公民需求的變化，原來相對完善的法律也要及時進行修正，這就需要一套動態的立法糾錯機制和修正機制，以保證法律始終適應現實的需要，保障社會的公平正義。《中法評》：《決定》提出，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。請問您怎麼看待依法治國和依憲治國的關係?同時又提出,「健全憲法實施和監督制度，完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制」，這三句話在黨的歷次決議文件中都沒有提及過，表述具體，很有新意。您認為應該由什麼機構來解釋憲法?俞可平：我們通常說，憲法是根本大法，這當然沒有錯。其實，我們還可從政治學的角度來解讀憲法的意義。馬克思說過，所謂政治制度，就是市民社會與政治國家之間的契約，或者說就是公民與政府相互訂立的契約。根據這樣的邏輯，國家的憲法就是最具權威性的契約，是一份公民和政府都必須遵守的政治合同。憲法既規定了國家的性質和目標，也規定了公民的權利與義務，還規定了政府的權力與責任。憲法既劃定了公共權力的邊界，也劃定了公民權利的邊界。政府與公民共同遵守憲法這個最根本的社會契約，是國家這個政治共同體得以正常維繫的前提。是故，無論是政府還是公民，均不得違約，這是共同利益所在。無論誰違約，都應當受到相應的處罰。在民主政治條件下，憲法是國民意志的集中體現，是國家之本，是制度之源。因而，在政治學和法學中，通常用「憲政體制」來指稱國家的基本政治制度。違反憲法的規定，就是動搖國本。由此不難理解，所有國家的法律和制度，歸根結底都是為了維護憲法所確立的基本制度、公民權利和國家利益。一切法律、政策和契約的制定與實施，都必須以國家的憲法為依歸。所有國家的其他法律和法規，都是憲法的自然延伸，都是為了實現憲法所保障的公民權益和國家利益，它們必須與憲法條文和精神相一致。違反憲法，從根本上說就是危害國家的根本利益和公民的基本權利。「堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政」，是法治的基本要求，也是現代國家的一個常識。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，也是區別於其他國家的別具特色的基本政治制度。黨中央及歷屆黨的領導人都特彆強調，中國不照搬西方的政治制度，除了堅持一黨執政的制度安排外，另一個重要的制度安排就是堅持議行合一的人民代表大會制度。《中華人民共和國憲法》規定，全國人民代表大會及其常務委員會，是最高國家權力機關，不僅擁有國家的最高立法權，而且擁有最高的監督權。按照這樣的制度安排，全國人民代表大會及其常委會擔負著監督憲法實施，進行違憲審查和解釋憲法條文的獨特職能。然而，全國人大及其常委會如何實施這些職能，已有的制度安排遠遠不足，而且全國人大及其常委會的許多組成人員也缺乏必要的專業素質。所以，《決定》既提出了完善全國人大及其常委會憲法監督和解釋的程序機制要求，也提出了增加有法治實踐經驗的專職常委的要求。我認為，按照《決定》的要求，全國人大及其常委會要切實履行其憲法解釋、憲法監督和違憲審查職能，就應當建立和完善專門的憲法解釋、憲法監督和違憲審查機制。《中法評》：在您剛剛主編出版的《國家底線》一書中，專門論述了「依法治國必先依法治黨」的問題。您說，不依法治黨，很難依法治國。我們非常贊同這個結論。請問在依法治黨方面，您有何建議嗎?俞可平：是的，我一直倡導依法治黨，而且堅持認為不依法治黨，就難實現依法治國。我說的依法治黨，就是嚴格按照國家的法律和黨的法規來規範黨組織和黨員的行為，通過黨的各項具體制度來保證國家的憲法和黨章成為黨組織和黨員的最高行為準則。任何真正意義的法治，最重要的是約束國家的公共權力。《決定》也明確指出，「必須以約束公權力為重點」。在我國現行政治條件下，各級黨的領導機關，掌握著核心的政治權力，它們與政府機關一起構成了國家的公共權力。國家的公務員法也明確將各級黨委領導機構的成員，納入國家公務員的範疇。依法規範和約束國家的公共權力，當然也包括黨的各級領導組織。在我看來，依法治黨的思想最早是由鄧小平提出的。鄧小平明確指出：「國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。」根據這一論斷，「依法治黨」的「法」可以界定為兩大類：一類即是國家的法律，首先是憲法;另一類即是黨的規章制度，首先是黨章。雖然十八屆四中全會沒有出現「依法治黨」的概念，但《決定》指出，既要加強國家法律體系建設，也要加強黨內法規建設，強調國家法律與黨內法規的銜接。這也就是我所說的依法治黨的真實意義。黨的領導是建立在法治基礎上的有利於人民民主的領導，不按照法律和黨章，黨的領導和管理就會失去準則。依法治國和依法治黨，使黨的執政方式和管理方式適應社會主義法治國家的需要，恰恰是黨在新的社會主義市場經濟和民主政治條件下，鞏固領導地位的基本途徑。依法治黨，首先就是依照憲法和黨章治理黨內事務和規範黨政關係。國家的法律和黨內的法規，從根本上說應當是統一的。黨規黨法不僅用來規範黨自身的內部行為，更是為了保障國法得到切實的執行。按照依法治黨的要求，在處理政務和黨務的過程中，黨的各種政策和文件，黨員領導幹部的指示和講話，相對於國法和黨法而言處於次要的地位，它們本身也不得有悖於國法和黨法。依法治黨不是一個抽象的口號，也不是一種權宜之計，而是一種治理模式。要實現依法治黨，就要做到以下幾點要求。第一，黨領導人民制定法律，自己必須帶頭遵守法律，帶頭維護法律的權威;第二，各級黨組織必須在國家憲法和法律的框架內活動，這是建設社會主義法治國家的基本要求;第三，黨的各項方針政策必須符合國家的法律;第四，堅持國家事務「憲法至上」和黨內事務「黨章至上」的原則，嚴格依照憲法的規定和黨章的要求處理黨組織與立法、行政和司法部門的關係;第五，黨員領導幹部，要帶頭嚴格遵守法律和黨章，成為遵守黨紀國法的模範;第六，要下決心採取有效措施消除「文山會海」現象，依政策、會議、批示和講話來管理政務和黨務，歸根結底是一種人治，而不是法治;第七，要加強黨員的法治教育，增強黨員的法治意識，培養黨員的法治精神。《中法評》：我們注意到，您在論述依法治黨時，通常是將它與推動黨內民主放在一起的。您能更加具體地談談黨內民主與依法治黨的關係嗎?俞可平：是的，我將「黨內民主帶動社會民主」與「依法治黨帶動依法治國」並列為推進中國民主法治的兩條成本最低、收效最大的現實途徑。黨內民主帶動社會民主的過程，是民主從權力核心向外圍擴展的過程。中國共產黨是唯一的執政黨，掌握著國家的核心權力，不僅是實現中國現代化的核心力量，也是推進中國民主化的核心力量。按照增量民主的邏輯，中國的民主政治不僅不能離開中國共產黨，而且在很大程度上取決於中國共產黨自身的民主化，特別是中共從革命黨轉變成執政黨的進程。作為8600多萬黨員的大黨，中國共產黨聚集了中國社會廣大的政治、經濟和文化精英。沒有黨內的民主，就意味著沒有核心權力層的民主。從中國的實際情況看，市場經濟是黨組織和政府引入的，公民社會是黨組織和政府引導的，基層民主是黨組織和政府倡導的，法治進程也是黨組織和政府推動的。同樣，中國共產黨也是中國的民主進程的主要推動者，以黨內民主帶動人民民主，是中國民主治理的現實途徑。在全球化和現代化的新歷史條件下，從某種意義上說，中國共產黨的先進性將在相當程度上取決於其推動中國民主化的實際進程。當然，同時必須清醒地看到，「以黨內民主帶動社會民主」，最終是為了實現人民民主。這一命題本身就意味著，黨內民主不是中國民主政治的根本目標，人民民主才是最終目標。正如我一貫認為的那樣，從根本上說，民主與法治是一個硬幣的兩面，互為條件，不可分離，它們共同構成現代政治文明的基礎。發揚黨內民主與推行依法治黨的關係，也像國家層面的民主與法治一樣，兩者密不可分。黨不僅要在推進中國特色社會主義民主建設中帶頭，也要在推進中國特色社會主義法治建設中帶頭。以黨內民主帶動人民民主，勢必要求以「依法治黨」帶動「依法治國」。依法治黨，最終是為了實現依法治國，建設法治國家。在中國現行的政治框架下，作為唯一執政黨並且掌握著核心政治權力的黨組織，如果自己不按照憲法和法律處理國家事務，按照黨章黨規處理黨內事務，那就斷不可能建成法治國家。反過來，如果不發展黨內民主，讓廣大黨員群眾享有廣泛的民主權利，不充分發揮黨章規定的各級黨的代表大會的作用，沒有健全的民主集中制，黨內獨斷專權成風，大搞「一言堂」，那就斷不可能有黨內的法治，從而最終也不可能有國家層面的法治。《中法評》：反腐敗是本屆政府最受矚目的工作，也是四中全會的一項重要內容。王岐山同志曾說，治標是為治本贏得時間。在您看來，反腐敗如何從權力結構與制度規範的深層次角度做到「治本」?俞可平：儘管仍然有極少數人主張搞「運動式」反腐，也還有極少數人堅持認為嚴重的官員腐敗跟制度無關，只是腐敗官員的信仰和道德出了問題。然而，對於絕大多數官員和知識分子來說，反腐不能搞「運動」，必須靠法治;廉潔不能靠「覺悟」，必須靠制度，可以說已經在黨內外形成了高度共識。但是，究竟要建立什麼樣的制度，才能構築有效的廉政體系，還未達成共識。新一屆中央領導再三強調，反腐敗要做到「三不」，即讓官員不敢、不能、不想腐敗。這次四中全會的決定也重申了這三個「不」。作為一個政治學者，坦率地說，我特別看重的是「三不」中的「不能」。換言之，即使有官員想貪並且也敢貪，如果我們有一套行之有效的制度體系讓他不能貪，那才能從根本上治理腐敗。早在2008年，我就通過媒體大聲疾呼：「反腐需要突破」。我說的「突破」，指的就是制度建設需要突破。在我看來，我們一直強調權力監督，這當然十分必要。然而，有效的廉政體制，僅有權力監督是遠遠不夠的，這套體系至少應當有五個關鍵環節。首先，改革授權制度，提高官員素質。改革選拔官員的制度，加大競爭性選拔力度，讓人民群眾擁有更多選舉和罷免官員的權力。其次，完善分權制度。通過對權力的合理分工，來有效制約官員的權力。很多人以為權力制約與權力監督是一回事，嚴格地說，它們不是一回事。權力制約的前提是有效的分權，一個人不能既是裁判員，又是運動員。第三，要改革幹部的責任體制，推行幹部問責制。特別是要完善權力的責任體制，權力與責任相統一，是政治學的公理。但現在我們有些重要的權力部門，權大無邊卻幾乎不用承擔責任，這種狀況必須改變。第四，就是政務透明，讓權力在陽光下運行。最後，就是我們一直強調的加大對權力的監督和對腐敗官員的懲罰。《中法評》：《決定》還指出，要建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或依法應該及時做出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。我們注意到，這裡除了提到決策嚴重失誤的「作為」，也提到了應及時做出決策但久拖不決造成重大損失的「不作為」，這非常重要。因為現實中因怕承擔責任而「不作為」的現象比較普遍，其造成的損失並不低於某些「作為」帶來的後果，從某種程度而言，這也是一種腐敗。您是怎麼看待這一問題的?俞可平：你們能夠注意到《決定》的這個內容，我很高興。因為我們在日常生活中，每每提到政府責任，總是有一種偏見，以為就是政府的被動責任。其實政府的責任有兩種，即主動責任與被動責任。首先，各級政府及其官員都必須主動地、自覺地履行憲法和法律明確規定的各項職責，只要接受了某個政府的公共職位，就同時意味著承擔了相應的法定責任。這一責任是政府的主動責任，政府及其官員如果沒有履行這些基本職責，輕則是違約，重則是違法。其次，政府及其官員必須對其管轄的公民的正當要求做出及時的回應，這是政府的被動責任。如果政府沒有對公民的正當訴求在規定的期限內作出適當的回應，也是一種失職。因此，一個責任政府，不僅要在公民對其提出直接的訴求時被動地有所作為，更要在公民沒有直接訴求時主動地有所作為，創造性地履行它對公民所承擔和許諾的各種責任。決策失誤、玩忽職守、無所作為，其實都是政府及其工作人員失職的體現，都應當追究其法律責任。《決定》還有一個重要的新措施，就是「建立憲法宣誓制度，凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓」。國家公務人員的宣誓制度，是許多國家的通行做法。這一宣誓制度除了強化政治忠誠外，還有一個重要作用，就是強化官員的責任意識。宣誓就是一種莊嚴的承諾，國家公務人員進行就職宣誓，實際上就是正式承諾他或她必須嚴格履行法定的職責。如果國家公職人員在任職期間，沒有主動積極履行其法定職責，消極地不作為，就是違反了自己所作的承諾，不僅要承擔法律的處罰，也要承擔道義的譴責。《中法評》：還有一點非常重要，《決定》提出，把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導幹部工作實績重要內容、納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察幹部重要內容。過去GDP是政績考核的一個重要指標，現在把法治作為考核的指標，這個競爭機制有利於法治狀況的整體提升。但在具體貫徹落實方面，操作起來有一定難度吧?俞可平：任何事情，在沒有做時總會感覺很難，但認真做了，逐步積累經驗，最後也就不難了。其實，在我們對民主治理進行評估時，法治從來就是基本的標準。例如，目前世界上有影響的國家治理評估指標體系有170多個，幾乎都把法治當作最重要的評估指標。我在2008年主持研製了國內迄今唯一的「中國國家治理評估指標體系」，我們就把法治當作最重要的測評指標之一。在「法治」這個維度中，我們為了測評「國家法治現狀」，專門設立了「國家的立法狀況、憲法和法律的權威、黨和政府的依法執政和依法行政程度、公民和官員對法律的了解和尊重、法律在實際政治生活中的作用、立法活動和司法活動的自主性和權威性、律師的作用、官員和公民的法律意識、政府政策的法律審查和司法審判的執行情況」等分項指標。當然，評估國家的法治與評估官員的法治業績，有很大的不同。我想強調的是，任何現狀都是可以測評的，關鍵是必須建立一套科學的評估指標和評估程序，並且有獨立的專業機構進行測評，既要包括客觀指標，也要包括主觀指標，並且所有數據必須真實可靠。在對法治政府的評估方面，這些年國內已經做了些有益的嘗試，例如中國政法大學的「中國法治政府評估」指標體系。不過，總的說來，在包括法治在內的整個國家治理和社會治理評估方面，我們不夠重視，缺乏相應的理論支撐和數據積累，應當加緊補課。《中法評》：我們知道，您對民主有著深入研究，既有理論視野，又有現實關懷。最後一個問題是關於民主與法治的關係，有人認為沒有民主，就沒有法治;也有人認為，法治不健全就搞民主，會導致混亂。很想聽聽您對這個問題的看法，謝謝!俞可平：一般認為，民主政治最早起源於古希臘的雅典城邦，距今已經有2500多年的歷史。在人類歷史長河的大多數時間中，民主並未被人們視為「好東西」，相反一直被當作是不好的制度。像古希臘大思想家亞里士多德等，並不讚賞民主政體。1688年英國「光榮革命」後，才出現近代意義上的第一個代議制民主政體。但即使在那時，民主也更多地被認為是「街頭政治」。直到20世紀以後，民主才逐漸從非常規政體變為常規政體，從「壞東西」變成「好東西」，並且成為世界歷史的潮流和人類政治進步的方向。促使民主從「壞東西」變成「好東西」的一個重要條件，就是法治的出現。民主植入了法治的基因後，才成為人類迄今最理想的國家制度。從此以後，民主便與法治聯繫在一起，成為一個硬幣的兩面，相互不可分割。對於國家治理的現代化來說，民主和法治缺一不可。民主是一種國家制度，有諸多要素，其中法治是民主政治不可或缺的要素。民主本身就包含法治的意義，打個比方說，民主就像是一張桌子，它必須要有腿柱，法治是其中的腿柱之一。桌子沒有腿，就是一張殘桌，就不能發揮桌子的正常作用。沒有法治的民主，就是殘缺的民主，就難發揮民主的積極作用。相反，如果桌腿很粗壯，但桌面破爛不堪，那就更不像樣，更不能發揮民主的積極作用。所以，從根本上說，民主與法治相輔相成，沒有民主，不可能有法治;沒有法治，也不可能有真正的民主。在民主與法治的關係上，學術界和社會上有兩種錯誤的偏見，尤其需要澄清。一種認為我們應當先推行法治，然後再推行民主;另一種認為，只要推行民主了，法治自然會發展起來。這兩種觀點的共同點，就是都把民主與法治分割開來了。這在理論上是錯誤的，在實踐中則非常有害。民主與法治不可分割，必須整體推進。沒有民主，不可能有真正的法治，法治最實質的意義，就是憲法和法律成為最高的公共權威。這一點只有在民主政治條件下才能做到，這也是為什麼中國歷史上即使最嚴格依法辦事的朝代，至多也只有法制，而絕無法治。因為在法律之上，始終有一個更高的權威，即皇帝。所以我說，離開民主政治去談論自由、平等和法治，就像離開市場經濟去談論自由貿易一樣不得要領。從根本意義上說，法治的實質是保障公民的權益。法治是民主政治的內在要素，是民主政治的有機組成，它本質上是為民主政治服務的。民主才是法治的出發點和落腳點。離開人民的主體地位和公民的權益，法治就成了無本之源。民主與法治的這種關係，對於今天我們的中國特色社會主義政治現實而言，同樣適用。對此，《決定》作出了明白無誤的重申：「堅持人民的主體地位。人民是依法治國的主體和力量源泉，人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度。必須堅持法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權益為出發點和落腳點。」簡而言之，我們必須將民主與法治有機地統一起來，將民主執政與依法執政有機地統一起來，作為一個統一的整體來謀劃和推進我國的民主法治建設。法律要以民意為基礎，是人民意志的集中體現。民主需要法治的保障，沒有法治就沒有健康的民主。敬畏民意，就要崇尚法治;崇尚法治，則必須敬畏民意。離開法治對待民意，就有導致民粹主義的危險;離開民意對待法治，則有導致精英主義的危險。
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