八問預演算法修改

蔣洪

姚雯/漫畫第十二屆全國人大常委會第八次會議21日舉行。為期4天的會議將對《<中華人民共和國預演算法>修正案草案》進行第三次審議。此前，在2012年底召開的黨的十八大會議上，中央提出「加強對政府全口徑預算決算的審查和監督」。十八屆三中全會頒布的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》也提出明確要求:「加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能。」這對各級人大及其常委會的預算決算審查監督提出新的更高要求。在這樣的背景下，預演算法修正案草案三審稿會作出怎樣的修改?如何回應中央的要求?這備受關注。本刊日前專訪了全國政協委員、上海財經大學公共政策研究中心主任蔣洪。近年來，他一直關注預演算法修改，並就預演算法的修改提出了一系列提案。1預算立法宗旨要體現「人民當家作主」的憲法精神聲音周刊:蔣洪委員您好。您對預演算法修正案草案第三次審議稿寄予怎樣的期待?最希望看到哪些內容被修改?蔣洪:預演算法修改的初衷，是要加強社會各界和各級人大及其常委會對政府公共資金使用的監督和審批力度，更大程度地保證公共資金的有效和公平使用。預算改革的關鍵點是，要保障預算資金的使用符合社會公眾的利益和願望，要用法律形式明確人大與政府之間的權責關係。因此，在預算資金使用過程中，人民代表大會能否對預算資金使用發揮有效的審批和監督作用至關重要。在現行預演算法中，有關人大對預算使用情況進行監督的規定並不明確。實際狀態是，預算資金如何使用是政府決定的，而人大的監督和審批作用往往表現為形式化。這些在預演算法的一些條款上也有體現。預演算法第一條規定了該法的立法宗旨，強調「健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控。」也就是說，預算資金的使用是按照國家意志進行的。但是，「國家意志」如何表達?用籠統的「國家」一詞會模糊公民、人大以及政府之間的相互關係，會有意無意地導致將政府行政部門視同為「國家」，使得預算的全過程實際上處於政府決策的狀態，這正是現行預演算法存在的關鍵問題。建議預演算法修正案草案在立法宗旨中強調以下幾點:在預算過程中保障公民的各項基本權利;強化各級人民代表大會的審查和監督職能;規範政府收支行為。一句話，就是要在預演算法立法宗旨中闡明憲法所規定的人民、人大和政府三者的關係。這三者的關係應該明確表達為:一切權力屬於人民，人大是最高權力機構，政府是執行機構。2預演算法應保證預算信息的公開透明聲音周刊:為保障人民代表大會對預算的審批和監督權力，在預演算法修正案草案中需要對哪些條款作出修改?蔣洪:需要改變的方面很多，其中很重要的一項，就是關於預算信息的公開。現行預演算法沒有這方面的規定，預演算法修正案草稿二審稿中增加了一些有關規定，雖然有進步，但是法律界限仍比較含糊。預演算法修正案草案二審稿提出:「經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批准的預算、預算調整、決算，應當及時向社會公開。」這僅提出了一個基本原則，但沒有明確何為「及時」，也沒有規定「公開什麼」，這就使得法律執行缺乏可操作性，損害了法律的權威性。對公開的方式，預演算法修正案草案二審稿規定，各級政府的預算由財政部門負責公開，各部門的預算由部門負責公開。這樣不便於社會公眾了解信息，也增加了政府信息公開的成本。因此，建議由財政部門集中負責公開預算信息。3法律必須保證預算的完整性聲音周刊:黨中央提出全口徑預算。究竟什麼是全口徑預算?如何把這一精神落實在法律中?蔣洪:預演算法修正案草案二審稿提出「各級政府的全部收入和支出都應當納入預算」的原則，還提出在法律上構建公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算組成的預算體系，在預算完整性方面取得了進步，但距離全口徑預算的目標還有距離，主要表現在以下幾方面。首先，還存在未納入預算的收支。比如，財政專戶收支就沒有包含在這四種預算中。其次，當前國有資本經營預算占國有企業經營利潤不到10%，也就是說，國有企業90%以上的利潤沒有納入預算。第三，目前的預算體系只體現了「收」和「支」，沒有體現資產負債，這就會導致很多支出轉換為另外的資產，而一旦轉換為另外一種資產，就脫離了公民與人大的監督視野。所謂全口徑預算，我認為就是政府的全部收入，包括稅收收入、行政性收費收入、事業性收費收入、政府性基金收入、社會保障基金收入、國有資本收益、其他一切政府收入，不論上繳與否，不論歸列入什麼賬戶，不論由什麼部門、單位、機構來管理，都必須納入預算。使用這些收入而形成的支出都是政府支出，也必須全部納入預算。要真正做到全口徑預算需要做到兩點:一要把沒有納入四種預算的收入和支出全部納入，包括財政專戶的收支和留在國有企業使用的利潤情況的內容;二要編製政府的資產負債內容。這樣才能完整地、全口徑地反映所有公共資金和公共資產，真正實現預算的完整性。4法律應當強化人大的預算審批權聲音周刊:在預算的編製和審批階段，您認為預演算法應該如何強化人大的預算審批權?蔣洪:預演算法修正案草案二審稿提出，「報送各級人民代表大會審查和批准的預算草案應當細化。」這一點提得很好，建議將「細化」的法律要求進一步明確。也就是說，要明確怎樣才是「細化」，因為細化的程序關係到人大對預算的審批的權力。關於這一點，預演算法修正案草案二審稿規定:「本級公共預算一般收支至少編列到款，重點支出至少編列到項。」這裡面存在下列幾個法律上的問題。首先，草案二審稿只提到公共預算要編製到什麼程度，沒有涉及其他預算，這有待法律進一步明確。其次，「公共預算一般收支至少編列到款，重點支出至少編列到項」的規定，意味著編製到款就符合法律規定了。但是，支出按功能分類編製到款，所提供的信息不足以讓人大進行有效的審批和監督。第三，預演算法修正案草案沒有明確是否按經濟分類編製預算，這會導致人大審批和監督預算權力的弱化。比如，僅看功能分類，只知道教育支出花了多少錢，但是看不出這筆錢的具體用途，而經濟分類就是告訴你，這筆錢有多少花在工資上、辦公經費上，等等。缺少了經濟分類信息，人大不僅不可能在預算審查過程中將政績工程、形象工程和不合理的公款消費等各種支出識別出來，也不可能削減這類支出。要想解決這個問題，就必須在法律上明確預算編製的細化程度，最大限度地保障人大對預算的審批權和監督權。5預算審批之前的支出應適當限制聲音周刊:我國的預算年度為1月1日至12月31日，而全國人民代表大會召開會議的時間是每年3月，地方人民代表大會每年1月或2月召開。也就是說，無論全國還是地方，都是預算執行在前，人大審批在後。預演算法修正案草案該如何解決執行與審批倒置的問題?蔣洪:要徹底解決這個問題，可以採取程序上的調整。比如，把各級人民代表大會的會期提前到1月1日之前，或者把財政年度的起始時間推遲到各級人民代表大會之後。這兩種方式都是國際上的做法，都能夠有效避免執行在前、審批在後的情況。預演算法修正案草案二審稿採取了折中辦法，就是通過制定一些條款，讓人大授權政府部門，能夠在審批之前使用必須使用的資金。然而，在人大審批之前哪些資金可以使用?預演算法修正案草案二審稿是這樣規定的:「上一年度結轉的支出;必須支付的本年度部門基本支出、項目支出，以及對下級政府的轉移性支出;法律規定必須履行支付義務的支出，以及其他特殊支出。」這相當於涵蓋所有的預算資金，也就是說，人大審批之前，只要政府認為有必要就可以使用這些資金。這樣的話，審批也就失去了意義。我認為，預算審批之前的支出應僅限於保證政府機構正常運行的基本支出部分，而其他支出應該經人大審批後再執行。6行政部門的預算調整權應受到適當限制聲音周刊:預算審批之後，在執行中難免會發生變化。那麼，政府行政部門調整預算的許可權究竟有多大?預演算法中應該如何規定?蔣洪:人大審批的預算與執行過程中的實際情況肯定會產生差異，適當的變通是必須的。這裡要分清的是，哪些調整可以由政府行政部門自行決定，哪些調整必須由人大審批決定。如果所有的調整都由人大審批，就會影響工作效率;如果一切改變都可以由行政部門自行決定，實際上就否定了人大的審批。與以往相比，預演算法修正案草案二審稿對行政部門的預算調整權作了一些限制，但權力依然過大。二審稿規定，除了收支總額和某些類級科目發生調整需要人大審批以外，其他改變都可以由行政部門自主決定。這就削弱了人大審批預算的權威性。我建議預演算法對政府行政部門的預算調整權力作進一步限制。7應保障人大在國庫管理中的權力和地位聲音周刊:預演算法修正案草案二審稿刪掉了「中央國庫業務由中國人民銀行經理」的條款，實際上是把國庫由中國人民銀行經理改為由中國人民銀行代理，您對這個問題怎麼看?蔣洪:這項改動引起了財政部門和銀行部門的爭議。兩方都想強化自己對國庫的管理權，因此成為這次預演算法修改中的熱點問題。在作為國庫經理的情況下，中國人民銀行對資金的使用有更大的監督權，而在代理的情況下，只是接受財政部的指令。兩種做法的區別就相當於，財務和出納由一個人擔任還是由兩個人分別擔任。一般管理規則是由兩個人分別擔任，這樣有助於相互管理和監督。所以，我認為國庫依然由人民銀行經理為好。不管是人民銀行還是財政部，它們都只是國庫的管理者，而不是賬戶的所有者。賬戶的所有者是各級人大。所以，在預演算法修正案草案中如何確定人大在國庫管理中的地位和權力，是很重要的環節。8預演算法與立法法的規定要相一致聲音周刊:在預演算法修正案草案二審稿中，增加了有關財政管理體系的條款，您對這方面立法有什麼看法?蔣洪:預演算法修正案草案二審稿規定:「國家實行中央與地方分稅制財政管理體制，具體辦法由國務院規定，報全國人民代表大會常務委員會備案。」地方各級政府之間的財政管理體系也做了類似規定，也就是說，上級政府來決定，然後人大備案。這項規定與立法法的規定是相抵觸的。立法法規定，全國人民代表大會與全國人大常務委員會行使國家立法權，財政、稅收、海關和外貿等基本經濟制度，都要經過立法才有效。也就是說，財稅管理體製作為財政的基本制度，從立法法層面看，要經過人大批准，而草案二審稿規定由政府行政部門決定，人大只是備案機構，這與立法法的規定顯然不相協調。這樣的規定，很可能產生財力過於向中央集中的傾向，從而造成地方財力與事權不相匹配的狀況。所以，建議根據立法法規定改為，中央與地方之間的財政管理體制由全國人民代表大會立法規定，各級人民政府由各級人民代表大會負責財稅管理體制的實施。這樣，預演算法與立法法就可以一致了。
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