到底誰說了算:清末資政院為何屢次挑戰軍機處
袁燦興
2016-12-19 10:26 來源:澎湃新聞
字型大小 資政院的開設宣統元年(1909)年九月,清廷宣布,在各省召開諮議局,此舉一為指陳地方利弊,二為資政院儲才。諮議局的許可權,主要包括本省預算、稅法公債、章程修改、議決資政院議員等。凡諮議局議定可行事件,交給督撫公布施行。諮議局議決不可行事件,督撫必須更正後再施行,如果督撫不同意更正,則應說明理由。若本省督撫有侵犯諮議局許可權或違背法律之行為,則諮議局可以向資政院申訴備案,由資政院裁決。由於資政院的一半議員來自諮議局,這就使諮議局在與督撫的爭端中處於有利地位。諮議局創設的同時,資政院的開辦準備工作也在籌劃之中。至宣統元年(1909)七月,經過三次修改,資政院院章陸續公布。資政院的主要職掌有:「國家歲出入預算事件、國家歲出入決算事件、稅法及公債事件、新定法典及嗣後修改法律事件(憲法不由此限),其餘奉特旨交議事件。」在與軍機處、各行政部門的關係上,章程中也有規定:「資政院議決事件,若軍機大臣或各部行政大臣不以為然,得申敘原委事由,咨送資政院複議。」如果資政院仍堅持原議,則由資政院正副總裁、軍機大臣、各部行政大臣分別具奏,由皇帝定奪。如果軍機大臣或各部行政大臣侵犯了資政院許可權,也提交給皇帝定奪。宣統二年(1910)九月初一,資政院正式開院。資政院議員總數為二百人,分為民選議員與欽定議員,因為新疆的民選議員兩名未能產生,欽選議員相應減少二人,各為九十八人。在資政院,民選議員唱主角,發言最為頻繁,也最為激烈。1910年九月,資政院正式成立。原定欽選和民選議員各100名,由於新疆諮議局尚未成立,民選議員、欽選議員各減少兩名。資政院第一次常年會議,從宣統九月一日開始,至十二月十一日閉幕,本來預期三個月,但因為議事未竣,故而延長十日,共計一百日。初期資政院還對軍機處抱有希望,期待早日開國會,施行責任內閣,雙方關係一度融洽。到了十月,軍機處開始與資政院碰撞,雙方激烈肉搏多次。挑戰軍機處宣統二年,長沙爆發搶米風潮,事後湖南須賠款一百二十萬兩。為了籌集這筆款項,湖南巡撫楊文鼎決定以鉛礦做抵押,發行公債,此舉得到了中央度支部的批准。新設立的湖南諮議局有討論本省稅法及公債的權力,但楊文鼎沒有將此議案提交湖南諮議局討論。據此湖南諮議局認為楊文鼎鄙視諮議局,濫發債務,將此事告到資政院。十月初二,資政院經過辯論,認定楊文鼎違法發行公債。十月初八,清廷公開對楊文鼎的處理意見,認為楊文鼎未交諮議局,純屬「疏漏」,之後應當注意,至於發行公債,則照常辦理。夾在中間的清廷試圖用心調解二者矛盾,但資政院議員對此處理很是不滿。議員羅傑認為,既然是「疏漏」,就應該處分,立憲國家的原則全在法律,督撫違法不予處分,那麼憲政也不必實行了。資政院議員惱火萬分,以軍機大臣副署製為突破口,要求軍機大臣來資政院接受質詢。所謂軍機大臣副署制,是載灃擔任攝政王后的規定,要求在諭旨前一行鈐攝政王印章,於欽此後一行書「軍機大臣署名」六字,再書軍機大臣名。軍機大臣副署,在當時輿論看來是走向立憲的標誌,因為在立憲國家中,國務大臣都要副署,副署之後就得承擔責任,接受議會質詢。但軍機處的副署,不代表其權力的擴充,軍機處仍然要秉載灃的意思行事。資政院議員不敢直接質詢載灃,就轉而利用副署制度,拿軍機大臣開刀,要求他們如立憲國家中的大臣一樣,到資政院接受質詢。有議員請副議長沈家本,立刻打電話給軍機大臣,請其到資政院來接受質詢。議員們催得急,沈家本就打了幾次電話,督促軍機大臣來接受質詢。軍機大臣哪裡見過這等大場面,堅決不肯來,有軍機大臣揚言:「寧見義和拳匪,不見資政院」。軍機大臣不肯來,議員們也不甘罷休,會場上一片沸騰。鬧騰了良久,議員們看著天色已晚,又有一堆事要討論,方才罷休。一波未平,一波又起。就在湖南公債案風波尚未平息之時,又發生廣西招生案、雲南鹽斤案。此二議案,從兩省地方諮議局一直鬧到資政院。資政院站在地方諮議局一邊,要求地方督撫停止執行已頒布的命令。不想到了十月二十一日,清廷突然頒發上諭,將廣西招生案交給民政部處理,雲南鹽斤案交給鹽政大臣處理。此道諭旨,無異於給資政院當頭一棒,導致議員們「群情大憤」。資政院認為,此二案已經過資政院討論,攝政王載灃只能同意或者否決,現在讓鹽務大臣與民政部來審查,是無視資政院的存在,是行政機構干預立法機構。不過,資政院此時還不敢直接挑戰攝政王,就轉而彈劾軍機大臣。當日議員易宗夔,在資政院發表演講,闡釋了軍機處與資政院之間的關係,並向軍機大臣提出質疑:「既是軍機大臣擬旨,軍機大臣副署,則軍機大臣有應負之責任。軍機大臣豈不知道資政院這個機關是獨立的嗎?既然知道為獨立的機關,就不能將立法機關所議決的案子叫行政衙門去查核。可見軍機大臣是侵資政院的權,違資政院的法了。本議員倡議對於此事,上奏彈劾軍機大臣為是。」彈劾軍機處民選議員們決意哪怕資政院因此而遭解散,也要彈劾軍機處。為了爭取欽定議員支持,議員雷奮發表演講:「今天議決彈劾軍機大臣的問題,二百名議員都應發表意見,不要存欽選、民選的心事。」至彈劾案表決時,到會議員一百二十四人,起立贊成者一百一十二人,超過三分之二的規定,彈劾案成立。載灃、奕劻等人哪裡見過這等場面,也亂了手腳,而此時輿論又都偏向於資政院,於是他們作出讓步。三天之後,十月二十四日,清廷另發諭旨,同意廣西、雲南二案依資政院所議執行,不再交行政部門查核。同時表示,此前所發諭旨只是諮詢意見,並不是蹂躪資政院,還望資政院通融下,取消彈劾。不巧當日資政院已擬好了彈劾奏稿,此時軍機處做出了讓步,就是否繼續彈劾一事,議員們產生分歧。資政院遂決定重擬奏稿,將重心從彈劾軍機大臣,變為要求明確軍機大臣的職責。奏稿中先對軍機大臣加以攻擊,稱他們「上負天恩,下辜民望」,並請早日開設責任內閣,取代軍機處。在責任內閣未成立前,請明降諭旨,將軍機大臣應擔負的責任宣告天下,使其無可推卸責任。奏摺遞上之後,首席軍機大臣奕劻大為惱火,將資政院議長溥倫喊到軍機處中,痛斥了一番,指責他未能將此奏給壓下去。受到資政院接連攻擊,軍機大臣奕劻、毓朗、那桐、徐世昌臉面盡失,奏請辭職。資政院的議員們沾沾自喜,以為大獲全勝了。
奕劻針對資政院的彈劾,攝政王載灃認為資政院只有上奏建議的權利,最後的決斷權仍在朝廷手中。十一月十七日,載灃連發兩道上諭,一道上諭大力挽留奕劻等人,不準其辭去軍機大臣職務。另一道上諭則指責資政院不得擅權。議員們對此反應激烈,認為君主立憲國是議員與政府對峙,而非君主與議員對峙。資政院與軍機處之間的是非,作為攝政王的載灃不該干涉。但議員們還不敢直接指向載灃,只是繼續攻擊軍機大臣,認為軍機大臣是挾天子以令諸侯。議員經過討論之後,決定再次就是否彈劾軍機大臣的議案進行表決,結果有一百零二名議員起立贊成。各省諮議局此時紛紛來電,支持資政院,社會輿論也都站在資政院一方。紛爭之中,載灃只好做和事佬,一方面,請議長溥倫在資政院做工作,讓議員們不要激化事態。另一方面,載灃也做出讓步,求得議員們的信任。十一月二十四日,清廷命令憲政編查館,迅速編製內閣官制。此舉一出,議員們又有新的分歧。一些議員們認為彈劾軍機大臣的目的,就是為了設置責任內閣,既然目標已經達成,則應適可而止。一些議員認為速定內閣,不能成為取消彈劾軍機大臣的理由。有議員認為,如果不堅持彈劾,將來責任內閣成立了,軍機大臣搖身一變,成為內閣總理大臣,「恐亡國的禍胎更不堪設想」。 經過激烈辯論,最終有八十五名議員同意不再彈劾軍機處。載灃本以為此場風波就此過去,可當日的輿論卻是厲害,非政府所能控制。看到資政院與軍機處達成妥協,各報展開火力攻勢,大罵資政院議員,「失全國之輿望,窒革新之動機」。面對輿論的抨擊,議員們自覺心裡有愧。十一月二十七日,在資政院會議上,有議員提議再次彈劾,「方足以對天下」。經過議員表決,通過了再次彈劾案。十一月二十九日,資政院通過了第二次彈劾奏稿。彈劾奏摺遞上去後,軍機大臣們反應不一,有建議解散資政院的,有建議申訴的。首席軍機大臣奕劻則連日請假,不來軍機處上班。最終攝政王載灃採納了徐世昌的建議,將奏摺留中不發,一拖到底。議員們一看奏摺被留中了,就再次上奏,反對留中不發。結果,這個奏摺又是石沉大海,再無消息。此時第一次資政院年會即將結束,議員們尚有諸多議案需要商討,第二次彈劾軍機處遂不了了之。二者矛盾的癥結資政院與軍機處的矛盾,乃是政體架構上的缺陷。軍機處自創設之後,一直是決策機構,而不是政務的實際執行機構。而依照立憲體制,資政院(議會)通過決議,政府(軍機處)執行,並接受監督。但軍機處又不是執行機構,真正的執行者是皇帝(攝政王),也即皇帝(攝政王)才是真正的政府。雖然軍機大臣在諭旨上副署,但這只是一個象徵,它不表明軍機處就是實際政務執行者。資政院一直強調要軍機處負責,軍機大臣們也很委屈,抱怨「無權而負責,誰肯為之」。軍機大臣們也一再告訴資政院,不要將軍機大臣與立憲國家的國務大臣混淆一談。資政院議員也知道政治架構上的問題,遂力主建立責任內閣制,虛位於君,由責任內閣把握實權。資政院目標是建立英國式的君主立憲制,可載灃心儀的卻是德國式的立憲制度。德國憲法中設定了國王擁有無上大權,議會上院(貴族院)由國王指定人選;雖然存在選舉和黨派,但在選舉中由於財產資格的限制,又保證了貴族在議會中的多數地位。資政院所要達成的政治目標,與載灃等皇族的政治目標,可謂是南轅北轍,整個局面,如同雞同鴨講。對於資政院第一次常年會議的試驗,載灃、奕劻等人很是不滿。資政院閉會之後不久,載灃以正、副議長溥倫、沈家本不能震懾議員為由將其撤職,任命世續為資政院議長。又修訂資政院章程,限制議員召集臨時會議的權利。世續為人寬憨厚,脾氣極好,身體痴肥,用他執掌資政院,自然讓朝廷放心。待武昌起義後,隆隆炮聲壓最終過了資政院中議員們的討伐聲。
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