中紀報：瀆職與受賄何時數罪併罰

瀆職犯罪是貪污賄賂犯罪的重要誘因。國家機關工作人員實施瀆職犯罪並收受賄賂，同時構成受賄罪的，除刑法另有規定外，以瀆職犯罪和受賄罪數罪併罰。因為此種情形下，瀆職犯罪和受賄罪兩罪必定存在著手段與目的，或者原因與結果的相互關係。 2013年1月8日最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布了《關於辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》（以下簡稱《辦理瀆職案件解釋》）。由於瀆職犯罪是較為特殊的一類犯罪，在具體認定和處理上具有不同於其他犯罪的複雜性，存在認定難、查處難等問題。 實踐中一些地方在定罪量刑標準掌握方面往往採取就低不就高的做法，甚至出現重罪按輕罪處理、輕罪按無罪處理的現象。這與瀆職類案件造成的嚴重後果是不匹配的。比如，據最高人民檢察院瀆職侵權檢察廳的統計，近年來食品藥品安全事件頻發,幾乎每一起事件的背後都有相關公職人員職務犯罪,尤其是瀆職失職犯罪問題。2011年1月至2012年9月,全國檢察機關共立案偵查危害民生民利瀆職侵權犯罪案件9185件12748人,其中,重特大案件4252件。立案查處縣處級以上幹部239人,偵查終結6289件8925人,提起公訴6291人,法院作出判決4857人,檢察機關通過辦案挽回直接經濟損失3.59億元。 瀆職犯罪是貪污賄賂犯罪的重要誘因。嚴厲打擊此類犯罪，一方面需要各級黨委、政府充分認識此類犯罪的危害，堅決支持司法機關查處有關犯罪。2012年，中央紀委專門出台《非法干預查處瀆職侵權違法犯罪案件違紀行為適用<中國共產黨紀律處分條例>若干問題的解釋》，嚴禁黨員幹部違反法律、法規、規章、政策性規定或者議事規則，利用職權或者職務上的影響，向辦案機關或者有關人員以指示、授意等方式提出要求，或者採取其他方式干擾、阻礙瀆職侵權違法犯罪案件依法調查和處理。 另一方面，如何有效解決瀆職犯罪的司法適用標準是也是亟待解決的一個重要問題。《辦理瀆職案件解釋》的出台適應了形勢的要求。該司法解釋第3條規定：「國家機關工作人員實施瀆職犯罪並收受賄賂，同時構成受賄罪的，除刑法另有規定外，以瀆職犯罪和受賄罪數罪併罰。」以筆者所見，準確、透徹地理解與適用該條款，關鍵在於把握其中的「瀆職犯罪」、「刑法另有規定」與「以瀆職犯罪和受賄罪數罪併罰」的內涵。 如何界定「瀆職犯罪」的內涵？刑法學界的不少學者在理解「瀆職犯罪」的內涵上頗有分歧。 一種觀點認為，從刑事法律角度講，瀆職犯罪的概念存在廣義和狹義之分，廣義的瀆職犯罪不僅包括刑法分則第九章規定的各類犯罪，還包括第八章所規定的貪污賄賂罪。該觀點的依據是2008年最高人民檢察院印發的《關於加強查辦危害土地資源瀆職犯罪工作的指導意見》，其中「對於採取集體研究決策形式，實為個人濫用職權、玩忽職守、貪贓枉法、徇私舞弊等，構成危害土地資源瀆職犯罪的，應當依法追究決策者的刑事責任」，似乎「瀆職犯罪」應包括帶有「貪贓枉法」特性的刑法分則第八章所規定的貪污賄賂罪。 另一種觀點認為，瀆職犯罪即瀆職侵權犯罪，是指刑法分則第四章、第九章規定的，由檢察機關立案偵查的、國家機關工作人員利用職權實施的侵犯公民人身權利、民主權利犯罪和國家機關工作人員的瀆職犯罪。該種觀點的依據是2006年最高人民檢察院發布的《關於瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》，其中對國家機關工作人員瀆職和利用職權實施的侵犯公民人身權利、民主權利犯罪案件的立案標準作出了規定。 筆者認為，上述兩種觀點都不適當地擴大了「瀆職犯罪」的內涵。當然，學者對「瀆職犯罪」內涵的理解有誤，也與司法解釋的表述不清有一定關係。例如，司法解釋採用了「瀆職侵權犯罪」，於是就有上述學者得出了「瀆職犯罪即瀆職侵權犯罪」的結論。對此，此次出台的《辦理瀆職案件解釋》明確規定：「國家機關工作人員實施瀆職行為，放縱他人犯罪或者幫助他人逃避刑事處罰，構成犯罪的，依照瀆職罪的規定定罪處罰」；「國家機關負責人員違法決定，或者指使、授意、強令其他國家機關工作人員違法履行職務或者不履行職務，構成刑法分則第九章規定的瀆職犯罪的，應當依法追究刑事責任。」毫無疑問，其中的「瀆職犯罪」內涵顯然是指刑法分則第九章《瀆職罪》規定的瀆職罪名，如此就比較準確、恰當地界定了「瀆職犯罪」的固有涵義。 什麼是「刑法另有規定」？依照《辦理瀆職案件解釋》第3條規定：「除刑法另有規定外」，凡是國家機關工作人員實施瀆職犯罪並收受賄賂，同時構成受賄罪的，均應以瀆職犯罪和受賄罪數罪併罰。由此來看，只要具備該「排除性條件」，即使國家機關工作人員實施瀆職犯罪並收受賄賂，同時構成受賄罪的，也可以不按瀆職犯罪和受賄罪數罪併罰。 《辦理瀆職案件解釋》之所以這樣規定，是為了更好地執行《刑法》。因為如果沒有這一條規定，那會意味著所有國家機關工作人員實施瀆職犯罪並收受賄賂而同時構成瀆職犯罪和受賄罪的，都應數罪併罰。 但是《刑法》第399條第四款有明確規定：「司法工作人員收受賄賂，有前三款行為的，同時又構成本法第三百八十五條規定之罪的，依照處罰較重的規定定罪處罰。」按此條款要求，如果國家機關工作人員實施瀆職犯罪並收受賄賂，同時構成受賄罪的，司法機關可以在犯罪分子所構成的瀆職犯罪和受賄罪中選擇一個較重的罪名定罪處罰。 正是由於《辦理瀆職案件解釋》第3條加進了「除刑法另有規定外」的「排除性條件」，從而使《辦理瀆職案件解釋》第3條與刑法第399條規定的衝突得以妥善解決。 總的來看，《辦理瀆職案件解釋》第3條規定的「除刑法另有規定外」具有兩方面的重要意義：一方面，《辦理瀆職案件解釋》屬於司法解釋，由此就決定了司法解釋應當依據或者遵循刑法立法條款，不能與《刑法》條款相衝突。另一方面，這一規定解決了司法實踐中「同時構成瀆職犯罪和受賄罪是否實行數罪併罰」的困惑。刑法第399條明確規定「同時構成瀆職犯罪和受賄罪不實行數罪併罰」，但是，除該條款之外的「其他瀆職犯罪條款」卻沒有明確規定。現實中司法機關的做法比較混亂，既有「實行數罪併罰的」，又有「依照處罰較重的規定定罪處罰的」。司法解釋有效解決了這一問題。 如何理解「以瀆職犯罪和受賄罪數罪併罰」？對此，應首先了解清楚此種情形下 「瀆職犯罪和受賄罪」兩罪的關係。 對於「瀆職犯罪和受賄罪」兩罪的關係，學界主要有兩種觀點。一種觀點認為，「瀆職犯罪和受賄罪」兩罪必定存在著手段與目的，或者原因與結果的相互關係。例如，「徇私舞弊不移交刑事案件」的瀆職犯罪與受賄就存在兩種情形：一種是先行徇私舞弊不移交刑事案件的瀆職而後藉此受賄，這屬於手段（方法）與目的牽連關係。另一種是先受賄而後徇私舞弊不移交刑事案件的瀆職犯罪，這屬於原因與結果的牽連關係。 另一種觀點認為，瀆職犯罪和受賄罪其實是同一個犯罪行為同時觸犯了兩種罪名，其理由依據是，「為他人謀取利益」是受賄罪的構成要件要素，受賄又瀆職的，瀆職行為實際就是為他人謀取利益的行為，因此這種行為是包含在受賄罪的犯罪構成之中的。《辦理瀆職案件解釋》採用的是第一種觀點。這是因為，在刑法理論上，只有將瀆職犯罪和受賄罪視為牽連關係才可實行數罪併罰。 （作者 孟慶華 河北大學政法學院教授）