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06-12

　　在由於應對失措，導致南海仲裁案令中國政府焦頭爛額、近乎絕望之際，菲律賓新一屆總統選舉誕生的杜特爾特政府對外交政策的調整，於中國而言，似乎是"從天而降"的喜訊。　　杜特爾特總統的新論調是，打算從中國和俄羅斯進口武器，並停止與美軍在南海敏感海域聯合巡邏，以避免捲入敵意行為。不僅如此，前不久他還在一次關鍵會談前，咒罵奧巴馬是"婊子養的"，譴責美軍在佔領菲律賓初期的濫殺無辜，要求美軍撤離菲南部的棉蘭老島，並在東亞峰會期間拒絕配合美日就南海問題發表措辭強硬的聲明。但與此同時，他對中國表示友好，從未用侮辱性言辭描述中國領導人，並希望改善因南海爭端而日漸僵化的菲中關係，加強兩國合作。　　它們對於前宗主國與菲律賓長期的盟友關係而言，無異於"晴空霹靂"。兩國繼1951年《菲美共同防禦條約》之後，又在2014年針對不斷加劇的南海緊張局勢，制訂了《加強防務合作協議》，從而強化了聯盟。但隨著杜特爾特就任總統以來就外交政策發表一系列言論，人們認為菲律賓在積極拉近與中國關係的同時，有意疏遠與傳統的盟友美國的關係。　　杜特爾特公開聲言，他志在以獨立的姿態，"奉行獨立的外交政策"。這位總統認為，他的政府首要的議程是國內事務，相對於維繫與美國的盟友關係，或對中國開戰，"菲律賓人民才是最重要的"。這符合他在選舉期間就樹立起的民粹主義者形象。他對軍官們說，軍隊應該將精力集中在國內優先事項上，比如打擊毒販和叛亂。　　菲律賓新政府的對外政策變化受到中國政府的歡迎，它已準備好和杜特爾特總統在北京把手言歡。中國外交部長劉振民就杜特爾特新的言論作出評論說，中菲關係處於新的轉折階段。菲律賓國際問題專家也認為，杜特爾特可能損害與最親密盟友的關係。美國《華爾街日報》在一篇報道中甚至預測這一變化將改變亞太地區的"戰略均勢"。　　不少報道和評論看上去都足以讓中國政府感到樂觀：美日主導亞洲事務的努力受挫，中國被"圍堵"的狀況正在改變，突破瓶頸實現自身對外戰略轉型的戰略機遇正在來臨。對中國而言，以杜特爾特政府的政策轉變為東風，東亞局勢真的從"山重水複"，走向"柳暗花明"了嗎？　　我的看法是，杜特爾特政府政策變化是權宜之計，不具有戰略性和長遠性，改變不了菲律賓外交政策的長期走勢，改變不了菲美同盟的實質，改變不了東亞的戰略均勢，也改變不了在國際關係重心向東亞轉移過程中美國的主導地位。對中國唯一的機會，可能是借杜特爾特政府提供的緩衝時間，重估對外政策轉型的利弊，並作出相應的調整。　　菲律賓外交政策轉變的最重要的原因之一是，利用民粹主義上台的新總統杜特爾特的個人政策導向。正如他多次強調的，他的政策重心在國內，提升經濟，打擊毒販和叛亂是重點。實用和強硬是他的執政風格的兩個關鍵詞，而民粹主義和民族主義作為一體兩面也深深在他身上烙下印記。對於幾乎沒有任何外交經驗的新總統而言，在他執政初期，難免會將它們應用於治國。　　從實用主義出發，中國是菲律賓的最大貿易夥伴，訂單、投資以及旅遊，對菲律賓進一步改善經濟和民生，至關重要。而與中國在南海的敵對，只會削弱兩國的經貿和投資合作關係。從鐵腕手段出發，他兌現競選期間諾言，大力打擊販毒吸毒，下令可隨意擊斃毒販，有效遏制毒品交易蔓延的同時，也引來一向重視人權和法治的美國政府的公開抨擊，以民粹主義和民族主義登上最高政治舞台的杜特爾特作出激烈反應，合乎其政治品格。　　阿基諾前政府在南海爭端中與中國對抗影響了經濟，但它同時將南海仲裁案的勝利果實全盤交給杜特爾特政府，為其贏得"先天優勢"，新政府謀定後動，對外交政策進行調整，並矯枉過正，短期內是必需之舉。　　根據2015年統計數據，菲律賓經濟增長率比政府預測的目標減少了一到二個百分點，這中間跟中國的貿易損失是主要的。另外一個重要因素是，阿基諾政府基於維護主權和漁權，在與美日和區域國家合作，聯合對抗中國的路上越走越遠，從而形成了一邊倒的外交態勢。對於亞洲小國來說，夾在大國之間成為棋子，並非最佳選擇。　　因而，杜特爾特對前任"過分"的外交政策進行回調，客觀上就令人產生政策轉向之感。但事實上，此舉僅表明，杜特爾特政府在與美國的軍事結盟同時，將以更靈活的外交姿態應對中國，達致相對平衡的效果。杜特爾特13日自己就說，菲律賓"不會剪斷與盟國之間的臍帶……也不會切斷我們的聯盟--還有軍事聯盟"，但菲律賓"應該成為所有人的朋友"。　　杜特爾特在與數位前總統的聚會中曾當面向阿基諾表示感謝，稱讚他為菲律賓贏得了南海仲裁案，即是其心跡表露。在擁有法理和道義優勢的基礎上，杜特爾特稍微扭轉了前任的一邊倒政策，採取相對平衡的策略，以維繫與中國緊密的經貿關係，並為其實用主義的國內政策服務。　　在此過程中某些外交技巧，比如對美國的某種"疏遠"和對中國的某種"親近"，是杜特爾特多年地方從政經歷養成的"狡黠"的實用主義慣性使然。杜特爾特敢罵美國人，卻對中國人彬彬有禮，既是因為他諳熟中美之區別，又是因為里外有別。有著中國人血統的他應該很清楚，按照中國人的禮儀，對待自己人往往不留情面，對待外人才會客套。　　菲律賓新政府外交政策在外界看來比較"扎眼"的另外一個或者無法忽略的原因，可能正如菲律賓一位外交分析人士所指出的，是杜特爾特上任伊始，還沒完全從一個代表市民利益的市長融入代表國家利益的總統的角色，適應總統職務，並處於學習期。儘管在他任期內改變對美日一邊倒，採取更加平衡的外交政策的趨向可以預期，但全盤改變外交政策，並轉向中國，是不可能的事。　　必須注意到，他對菲律賓贏得南海仲裁案始終念念不忘，並將其作為菲中關係改善的基礎；他仍在不斷採取試探動作，比如委派前總統拉莫斯和外交委員會成員訪華，以了解中國改善關係的意願與條件；他在對華關係方面的緩和舉動，更像是佔據戰略優勢者的"引而不發"，"伺機而動"；他仍然強調與美國的盟友關係特別是軍事結盟，僅僅是要求美軍離開叛軍作亂的棉蘭老島，而不是全境尤其是南海敏感海域。最終，決定他的行為和外交政策的，唯一的標杆是國家利益。他的政策基調是以策略性讓步換取實際經濟好處，換取中國對黃岩島漁權的開放，但他的主權主張將比任何一位總統更為堅定。　　除此之外，菲律賓作為東盟成員國，作為東亞和亞洲的一分子，還要受制於區域小環境。他不能任意而為，否則就要冒著開罪區域其他國家，從而損失更多國家利益的風險。日本、韓國以及東盟甚至南亞的印度，都在尋求對區域新的超級大國的制衡。　　無論是公開的，還是私下的，沒有一個國家會對中國的強勢崛起，特別是在對外政策領域採取更積極和主動的動作，具擴張性或潛在擴張可能，無動於衷。在那樣一種情況下，它們的安全和利益將變得不可預測，客觀上它們會謀求合作共同應對大國的崛起。合作又防範，接近又制衡，是區域所有國家的對華共同心理。這些就是杜特爾特政府面臨的東亞格局。它要破壞這一格局，打破某些既定規則，比如對法治的強調，比如對主權的態度，那將意味著它與整個地區為敵。　　最重要的因素可能是，杜特爾特政府是整個國際形勢變化、權力中心轉移和美國政策調整的一個重要但非足以撼動全局的環節。杜特爾特就好比大鬧天宮的美猴王，最終逃脫不了如來佛的手掌心。這也是他在破口大罵美國高官包括奧巴馬總統本人的同時，卻無勇氣撕碎兩國盟約的根本原因。美菲同盟是菲律賓外交政策的基石，是菲律賓作為一個區域具戰略地位國家存在的依據。杜特爾特可以信口開河，卻無法背棄國家的政治體制以及它們背後的國家利益。他的改變是策略性的，是實用主義取向的權宜之計，意在利用中國仍在上升的經濟驅動力，為本國經濟成長服務。它會微妙處理敏感問題，但絕無力量徹底改變它們。它可以對外交政策進行適當調整，卻不能改變區域和國際大勢。　　當下正在發生的國際大勢是，在美國的引領下，全球權力中心正向亞洲，向東亞轉移。美國重返亞太的本質，就是要在這一轉移的過程中掌握主導權，在新的國際關係體制中，仍擁有領導地位。不管誰當選總統，美國的這一政策趨勢不會改變，只能加強。杜特爾特政府遲早還要對偏離方向的外交政策回調，以適應世界和區域大勢，將自身國家利益最大化同時，兼顧攸關本國核心利益的區域大格局。退一萬步說，杜特爾特政府任期令美菲關係僵化，那麼只需一次選舉就能改變一切。屆時，以此為旗幟獲得政權的新政府將會走上跟阿基諾政府類似的方向。　　另外一個重要的變數是中國。中國如何應對菲律賓外交政策，將是一個對其自身、區域乃至全球大局的關鍵因素。中國與西方和區域多數國家在社會制度、價值觀領域迥異，中國發展後會變成什麼樣，將奉行什麼樣的對外政策，如果說以前還很模糊的話，那麼現在相對就比較清晰些了--中國在維護海洋主權的過程中的舉措被描述為具擴張性，但不受信任。相反，美國自戰後尤其是冷戰後所建立的一套國際體制和規則，符合絕大多數國家的預期和利益，是可預測和信賴的。因此，在相當時期里，中國在戰略上受疑忌和防範，而美國受依賴的格局，不會改變。　　在這一背景下，中國將杜特爾特政府的外交政策調整視為一個方向性和戰略性的機遇，還是把它當作進行政策轉寰的機會，就變得很重要。一國外交政策的制訂，取決於國家實力、責任意識、國際抱負和政治時機。從中國的政策變化看，領導層似乎認為中國的實力已足夠支撐拋棄韜光養晦策略，採取更富有雄心的外交政策。　　但中國真正需要考慮的因素很多，是儘快從經濟數量型向經濟質量型、從國富民弱向民富國強轉變重要，還是將其置於次要位置，爭奪國際影響力重要？中國的經濟實力和國際關係是否能夠支撐國際抱負？中國計劃推廣的價值觀和國際規則是否會受到大多數國家認同？答案不言自明，任何明智的人都會根據自己的知識作出理性的判斷。　　對中國而言，杜特爾特政府所能提供的最重要機會，是在與杜特爾特政府交往的過程中，對過去政策進行全面的反省並作出逐步轉寰，調整對外政策方式。這不失為一個體面，也最符合國家利益的抉擇。