監察制度改革背景下檢察機關的未來面向

職務犯罪研究2018-05-18

作者袁博

來源：《法學》2017年第8期

監察制度改革背景下檢察機關的未來面向

袁博

【內容摘要】將檢察機關反貪職能以及職務犯罪偵查權轉隸監察委員會，必將對檢察機關的憲法定位產生重要影響。通過對憲法規範關於檢察機關及其職能的體系化解釋，裁撤檢察院反貪、反瀆與職務犯罪預防等職能部門並轉隸監察委員會，實現了對國家機關適用法律行為的監督與對公職人員廉潔性監察的分工，進一步明確了檢察機關法律監督的職能屬性。同時，監察制度改革並未動搖檢察院的憲法定位，反而為檢察機關職能的優化提供了諸多契機。在監察制度改革背景下，明確法律監督機關的規範統攝，以此釐清檢察機關的職權安排與部門設置，健全檢察機關的監督模式，建立檢察機關與監察委員會的聯動協調機制，構成下一階段檢察改革的主要路徑。

【關鍵詞】法律監督機關 監察制度改革 憲法定位 改革路徑

監察制度改革關乎國家權力配置結構的調整。在人民代表大會制度下，監察委員會由人大產生，對人大負責，受人大監督，從而與行政機關、審判機關和檢察機關形成 「一府兩院一委」格局。其中，整合檢察機關反腐職能、剝離檢察機關職務犯罪偵查權等涉及檢察權重新配置的改革舉措，其背後的邏輯機理與理論正當性何在，是深度檢視監察制度改革，領會其改革精神的重點所在。同時，檢察機關職能轉向與檢察權重新配置，自然涉及到正在深入推進的司法體制改革。以檢察體制改革為連接點，監察體制改革與司法體制改革在推進依法治國的歷史背景下相逢，有著功能上的互補性與價值上的契合性。本文以此為出發點，回歸憲法關於 「法律監督機關」的規範定位 ，討論在監察制度改革背景下檢察機關的職權面向與改革路徑。

一

監察制度改革對檢察機關的職權與憲法定位產生了影響

反貪、反瀆和職務犯罪預防等部門轉隸至監察委員會，致使以職務犯罪偵查權為核心的反貪、反瀆等相關職權被剝離出檢察機關，從而對其職權配置與部門設置產生了直接影響，並要求對檢察改革的既定方略進行一定的調整。在更深層次上，以往相對較為模糊的檢察機關的憲法定位，在這次改革浪潮中亦須重新檢視，若處理妥當，無疑構成自新契機。

(一)促使檢察機關機構設置與職能配置的調整

檢察機關各個內設機構承擔不同的職權。各部門依據案件的辦理流程，相互之間有著內部分工與業務銜接。在涉嫌職務犯罪案件的處理過程中，一般需要檢察院舉報中心、反貪污賄賂局與反瀆職侵權部門、司法警察部門、審查批捕部門、檢察技術部門、偵查監督部門和公訴部門等多個內設機構的工作銜接，各部門間的職權也是圍繞職務犯罪案件查辦過程的分工負責原則來配置的。在監察制度改革背景下，反貪污、反瀆職部門轉隸至監察委員會，由此對檢察機關既有的職權安排與部門設置產生重要影響。

首先，反貪污、反瀆職部門轉隸後，檢察機關圍繞貪污腐敗、瀆職侵權案件的查辦，所進行的內部職權戈0分與部門設置格局需要調整。舉報中心、司法警察部門等內設機構的職權範圍需要重新裁切。舉報中心的舉報受理範圍與檢察院反貪污賄賂部門、反瀆職侵權部門的自偵案件範圍相呼應 檢察院反貪污賄賂部門、反瀆職侵權部門轉隸後，內設於檢察院控告申訴部門的舉報中心是否隨之轉隸至監察委員會，當需考慮。

同樣，根據最高檢於 2013年發布的《人民檢察院司法警察條例》，檢察院司法警察部門的職責可以歸結為：協助與保障職務犯罪案件的偵查 參與執行監督、參與維護檢察工作秩序、處置突發事件等。在監察制度改革背景下，職務犯罪案件偵查職權隨著反貪污賄賂、反瀆職侵權部門的轉隸，從檢察機關脫離。在此背景下，檢察機關司法警察部門的職責範圍需要重新劃定。

其次，偵查監督部門以及公訴部門的工作機制面臨局部調整。在既往區分一般刑事案件與職務犯罪自偵案件的前提下，所構建的偵查監督機制與公訴機制需要轉型，從而與新設立的職務犯罪偵查機關建立新的工作銜接。在偵查監督方面，針對強化與完善職務犯罪案件的偵查監督，檢察機關進行了多種機制構建。例如，最高檢於 1998年發布的《最高人民檢察院關於完善人民檢察院偵查工作內部制約機制的若干規定》建立了檢察機關偵查工作的分工制約機制。此外，檢察機關還建立了上級檢察機關的監督制約以及外部制約機制。最高檢於2009年發布的《關於省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規定(試行)》以及 2012年頒布的《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》確立了檢察院白偵案件由上級檢察機關監督制約的機制。在外部制約方面，最為典型的便是人民監督員制度的引入。最高檢於2003年頒布並經 2004年修訂的《最高人民檢察院關於實行人民監督員制度的規定(試行)》，建立了對檢察機關查辦職務犯罪案件進行社會監督的制度。如果檢察機關不再從事職務犯罪案件的偵查活動，人民監督員的存續意義與價值實現路徑則需重新考量。

圍繞對檢察機關自偵案件所建立的偵查監督機制，需要轉而面向監察委員會的偵查活動。與之同理，職務犯罪案件的公訴機制亦需要由檢察機關內部機構之間的業務聯繫，轉變為檢察機關與監察委員會之間的工作銜接。

再次，部門轉隸還牽涉到一項重要內容，那便是人員轉隸問題。在檢察改革中，檢察官員額制改革以及司法責任制改革已經全面推行，漸趨穩定。在監察制度改革背景下，原隸屬於檢察機關反貪、反瀆和預防腐敗部門的人員身份轉換問題如何操作，職級以及待遇如何與檢察官的身份銜接等問題，也是監察制度改革對檢察體制改革所形成的一個側面影響。

(二)倒逼檢察改革既定方略的重新規劃

自十八屆三中全會提出深化司法體制改革以來，新一輪的司法改革不斷穩步推進。2015年，最高檢修訂下發《關於深化檢察改革的意見(20l3—2Ol7年工作規劃)》(以下簡稱《意見》)，形成檢察改革的具體方針。其中，圍繞「健全反腐敗法律監督機制 提高查辦和預防職務犯罪的法治化水平」?所形成的反貪與職務犯罪偵查活動的改革設想 是《意見》所確立的檢察改革的6項重點任務之一。

2016年底，在中央的統一部署下，地方開啟監察制度改革試點，試點地區的檢察機關職務犯罪偵查權轉隸至監察委員會。在這一背景下，檢察改革的既定方略需要調整。

首先，涉及反腐敗法律監督以及職務犯罪偵查活動等相關改革的既定方略需要重新規劃。《意見》圍繞 「健全反腐敗法律監督機制」「強化對檢察權運行的監督制約」等重點任務所提出的改革舉措，是建立在反貪污、反瀆職部門以及職務犯罪偵查權隸屬於檢察機關的原有模式之下。在監察制度改革對檢察機關部門設置與職權配置產生重要影響的情況下，上述檢察改革意見的內容已無法適應檢察實踐的需求。

其次，檢察機關提起公益訴訟等新型法律監督職能需要在改革規戈n中進一步體現。檢察機關的職能向來是偵查、刑檢和訴訟監督 「三分天下」，反貪、反瀆和職務犯罪預防在檢察院整體業務格局中舉足輕重，很多人將反貪、反瀆比喻為檢察院的兩個 「拳頭」。l2j在檢察院既有的職權配置與職能範疇下，反貪、反瀆和預防腐敗部門轉隸很大程度上造成了檢察機關職權範圍的縮減。根據法權平衡理論，橫向權力結構需要保持平衡，即同一級國家機構內的不同國家機關之間的權力要保持平衡。l3]而隨著監察委員會的設立，我國地方國家機關中的 「一府兩院」格局將演變為 「一府一委兩院」模式，其中「一委」的權力配置很大比例上是來自檢察院的職權轉隸。為避免橫向權力結構的失衡，檢察機關需補充新的職權配置，抑或強化保存的職權配置。

《意見》在重點任務第 5項 「強化法律監督職能，完善檢察機關行使監督權的法律制度，加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監督」中提出 「探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。探索提起公益訴訟的條件、適用範圍和程序，明確公益訴訟的參加人、案件管轄、舉證責任分配」。另外，檢察機關提起行政公益訴訟試點也逐漸展開，並經《行政訴訟法》吸收。㈡]由此，建立行政公益訴訟成為檢察機關依照公訴權理論，充分挖掘其法律監督職能，在部門機構與職能轉隸背景下，補充其權力配置的有效手段。《意見》中所提出的 「探索建立檢察機關提起公益訴訟制度」應該在現階段以及後續檢察改革設計中，佔據更加顯著的位置。

(三)引發對 「法律監督機關」之憲法定位的重新檢視

監察制度改革對檢察機關的部門設置、職權配置以及檢察體制改革產生諸多影響，從而在更深層面與憲法關於檢察機關的既有定位產生一定抵牾。一個普遍的擔心是，監察制度改革會對檢察機關的憲法定位產生衝擊。

有觀點認為，基於經驗主義的視角，檢察機關或檢察官享有偵查權，是世界通例；與中國檢察體制相似而且同樣被定位為行使法律監督職責的越南與俄羅斯檢察機關同樣擁有偵查權。另外，從 1954 年《憲法》開始，中國的檢察機關歷來就擁有偵查權，喪失職務犯罪偵查權的檢察院難以支撐起檢察權威。還有一種觀點指出，職務犯罪偵查權，是檢察機關最具剛性和監督屬性的權力，它通過對公職人員職務犯罪的查處，促進公職人員依法行政和公正司法，保障國家法律統一正確實施，是我國憲法把檢察機關定位為法律監督機關的主要根據。由此，擁有職務犯罪偵查權後的監察委員會在事實上取代檢察機關成為了真正意義上的法律監督機關。

對於上述觀點，有觀點提出明確反對，認為監察制度改革並不改變檢察機關作為法律監督機關的屬性。(1)職務犯罪偵查部門轉隸後，檢察機關的訴訟監督職能還在；而且監察委員會偵查的案件也要接受檢察機關的法律監督。對於監察委員會移送起訴的案件，檢察機關仍享有獨立的審查和提起公訴的權力。(2)法律監督不需要以偵查權作為支撐，「偵查權只能用來對付那些涉嫌職務犯罪的貪官污吏，不能用來當作推進檢察工作的手段」(3)與檢察機關的法律監督定位比較，監察委員會的監督是一種新型的監督類型，檢察機關的法律監督與監察委員會的監督在歷史起源、監督性質、監督對象、監督權內容方面存在差異和聯繫。

在監察制度改革背景下，上述爭議反映了理論界與實務界對此次改革的思考，但諸多爭論還尚未進入憲法體制的層面。上述爭議就檢察機關談檢察機關，沒有系統深入到憲法體制下的檢察機關的結構定位及其與其他國家機構的體制關聯。監察制度改革作為憲法體制的結構性調整，系對憲法體制內國家機構關係的重新梳理，尤其是與之直接關聯的檢察體制在憲法體制內地位的重新檢視和塑造。

此外，上述爭議僅關注到實踐層面的檢察機關職權行使，沒有從規範層面認真思考實踐層面的檢察職權行使是否真正體現了檢察機關作為 「法律監督機關」的憲法定位，其實踐運行是否限縮或超越了其應有定位。進一步講，《檢察院組織法》中關於檢察機關職權的列舉是否足以體現法律監督機關的憲法規範內涵?其列舉的職權是否全面覆蓋法律監督機關的應有職權?不思考這些，僅從實踐感知的經驗視角來討論，無法領會職權轉隸在憲法體制系統中的結構性意義。

二

監察制度改革促使檢察機關回歸 「法律監督機關」

從憲法體制的整體視角，理解法律監督機關的定位，在此基礎上釐清其與其他國家機構的結構關聯，有可能構成檢察體制改革的自新契機，回歸檢察機關作為 「法律監督機關」的憲法規範定位，從而明晰檢察體制改革的憲法基礎，以此重新設計檢察體制的改革路徑。

(一)監察制度改革背景下檢察機關職權重構的憲法空間

監察制度改革直接影響檢察機關的職權調整和部門設置。然而，很多觀點持一種工具性的態度和單向的思維，認為似乎只需要將檢察機關的相關職權轉隸於監察委員會，這項改革就可大功告成。

這一感性認知，源於實踐中對檢察機關職權運行的經驗感覺。實踐中，人們更多在經驗層面上將其歸納為公訴權、反貪權和訴訟監督權；甚至檢察機關本身，對自身職權的理解也更多源於既有慣例，很少能夠從法律監督機關的憲法定位去反思現實職權的安排。這一基於實踐經驗的認知，很難有意識地去思考此三項職權與憲法確認的 『法律監督機關」的內在關聯，更沒有從政權組織邏輯和職權配置原理的整體角度，來理解檢察機關及其職權設置在憲法體制中的結構性功能。其後果是，把反貪職權視為可以隨時轉隸的單項職權，而其轉隸似乎也不會影響到檢察機關的憲法定位。

當然，這樣一種經驗認知，與憲法關於檢察機關的規範定位的表述有很大關係。與法院作為審判機關行使審判權的統一規範表達不同，《憲法》在第 3條將檢察院表述為 「檢察機關」，在第 129條規定 「人民檢察院是國家的法律監督機關」，在第 l3l條規定 「依照法律規定獨立行使檢察權」。「檢察機關? 『法律監督機關」「檢察權」各 自的規範含義本就需要詳加闡明，而在監察制度改革的背景下，亦有以「檢察監督」替代 「法律監督」之修辭傾向。加之其相關職權的行使，因與其他機構分享，在實踐運行過程中或多或少面臨著尷尬。

造成這一尷尬局面的部分原因是，中國檢察體制是一種完全不同於西方國家的獨特製度安排，而且，其所身處的人民代表大會的憲法體制關於權力的配置也超越了經典的 「行政權一司法權」認知框架。加之，轉型期執政黨權威對權力安排的重塑，檢察體制改革很難找到一種與之直接對應的成熟藍本供參考。

既然憲法已經對檢察機關的憲法地位作了規定，那麼就應該盡量從憲法解釋的角度思考，是否存在一定的憲法空間為監察制度改革和檢察機關的職權重構提供憲法基礎。進而，對應於實踐，要保持檢察機關的憲法地位，就必須從憲法規範及其規範所構造出的憲法體制出發進行體系化解釋。這種解釋應該符合 「功能正確性標準」，即在以人大為中心的憲法體制下，有關檢察機關職權重構的憲法解釋，必須符合憲法對檢察機關的憲法功能定位。¨因此，問題可以進一步轉化為檢察機關在中國憲法體制中處於何種結構性地位，以及法律監督的憲法規範含義到底是什麼。

(二 )人大憲法體制中的法律監督機關的應有之義

在憲法體制下理解檢察機關的定位，首先須從憲法體制的整體維度理解檢察機關的地位。在我國憲法體制中，人民代表大會作為由人民選舉產生的代表機關，是權力機關。它一方面通過立法和決定表達人民意志，另一方面通過產生國家機構來執行作為人民意志表達的法律和決定。依據一定的政權組織邏輯和職權分工原理，人民代表大會產生行政機關、審判機關和檢察機關。三個機關由人大產生，分別行使行政權、審判權和檢察權，並對人大負責，受人大監督。在憲法體制中，檢察機關行使的檢察權是一項獨立權力，並不能簡單地沿襲西方權力分立原理下的 「行政權一司法權」的分析框架來理解我國檢察權的屬性和定位。

1．檢察機關是專門的法律監督機關

落實檢察機關憲法定位的關鍵在於明晰人大作為權力機關與檢察機關作為專門的法律監督機關之間的關係。檢察機關的法律監督權是為彌補人大監督權不足而設立的一種相對獨立的國家權力類型。在憲法體制的權力架構下，人大監督只能是宏觀的監督和對國家、社會重大事項的監督，而不可能是經常的、具體的監督。¨lj由此，為了彌補人大監督的不足，保證法律的有效實施與權力的規範運行，通過設立專門的法律監督機關，對各個國家機關適用法律的情況進行監督，即對行政機關的執法權與法院的審判權，從是否超越人大立法授權的範圍與是否構成權力濫用兩個維度，進行專門監督。

應注意，這種監督不能被泛化為「監督法律的實施」。《憲法》第 3條、第 27條、第 62條、第 67條、第 91條和第 104條多次使用了與 「監督法律的正確實施」有關的用語 ，但都沒有使用 「法律監督」一詞。唯獨在第 129條規定檢察機關的性質時使用了 「法律監督機關」的用語。這表明，法律監督機關既然是專門的國家機構運用國家權力實施的行為，就不可能是 「對各種法律活動的合法性」所進行的監督，而只能是對某些特定的行為進行的監督。¨。可以說，這是一種由憲法授權、基於職權分工而專司監督職權的程序性監督方式。

從不同權力的結構功能出發，行政權作為法律執行機關，負責落實立法；審判權一方面受理對行政權實施行政行為是否合法的訴訟，另一方面亦以裁判形式對公民是否遵守和落實法律進行引導和干預；而檢察權，則對行政權執行法律、司法權適用法律和公民遵守法律的情況進行橫向監督。檢察權作為專設的法律監督機關，在橫向的政權組織結構中專司法律監督職權，力促法制統一。這也是列寧設計檢察體制的初衷。

2．法律監督機關的職權範圍

作為法律監督機關的檢察機關有自身的職權範圍。一般而言，法治框架下運行的社會，主要包括立法、執法、司法和守法四個主要環節。在這一法律運行結構中，立法的權力在政治共同體中往往具有最高性，是政治共同體展開法律治理的基礎。【l]與此同時，執法、司法和守法是不同主體對立法的執行、適用和遵守。因而，作為法律監督機關，檢察機關行使的檢察權，主要是對法律運行中的執法、司法和守法環節的監督。

具言之，法律監督機關的職權範圍，包括對司法審判的監督，也包括對行政執法的監督，同時涉及公民等私主體某些違法行為的監督；既包括對國家機關適用法律情況的監督，也包括對公民或社會組織重大違法行為的監督；既包括基於規範權力運行的角度進行的監督，也有出於對公民和社會重大權益救濟的監督。其中，對審判的監督主要是指以促進司法公正為目的，通過開展公訴與訴訟監督等職能，對案件偵查、審理和執行進行合法性控制；對行政執法的監督與對公民等私主體違法行為的監督，主要是以公益訴訟的形式，基於保障法律實施的要求，對在既有行政體制與傳統訴訟體制尚無法覆蓋的違法行為所進行的補充性監督。

值得說明的是，雖然存在較大爭議，但刑事公訴具有明確的監督屬性，屬法律監督機關的職權範圍。公共利益與公民權利可能面臨私人侵害，作為履行國家權力的法律監督機關，自然有義務根據其職權配置優勢，開展打擊重大違法犯罪活動。只不過鑒於法律監督機關以對公權力的監督為主要任務，法律監督機關打擊重大違法犯罪，主要是通過對相關職能機關的督促與建議、銜接刑事司法與行政執法、提起公益訴訟等途徑進行。法律監督機關打擊重大違法犯罪本質上還是基於法律監督機關負有監督行政執法與司法審判職責而展開的。而且，「控訴是手段，監督是目的，各國之所以不由直接負責偵查的警察向法院起訴，而寧可犧牲一定的司法資源和訴訟效率，由檢察機關向法院起訴，其目的就是為實現對警察偵查權和法官審判權的雙向監督」。法律監督對象的類型化檢察機關的職權範圍界定從宏觀上釐定了其監督內容，即對法律運行結構中除立法環節外其他環節的監督，並進一步形成其現有職權體系0但從更為微觀層面而言，可從監督對象的類型化角度，進一步明確法律監督的憲法含義。

通過上文描述，法律監督機關主要針對行政機關的執法行為和審判機關的裁判行為展開專門監督，監督對象應是公權力行為。一般而言，「國家只能通過其機關而行為」，[1]即公權力行為總是由一定的國家機構行使。在科層體系下，國家機構組織體系一般通過環節分工、權責明確、程序控制和責任追究等方式，防止國家工作人員因個人因素影響公權力行為的合法性。因此，對公權力行為的監督與對國家工作人員的勤勉廉潔控制有密切關聯。尤其在當下中國，科層法治體系尚處於現代化的發展進程中，公權力的違法行為往往摻雜著國家工作人員的貪腐瀆職行為。

法律監督權必然牽涉到對國家工作人員行使職權的監督。那麼，如何從憲法層面界定法律監督權，就成為理解監察制度改革與檢察機關職權重構的邏輯起點。簡言之，從國家機關行為和國家工作人員的二分法來看，就存在三種對法律監督權進行界定的方式。第一種，將法律監督對象限定在部分國家機關行為；第二種，將法律監督對象界定為對國家工作人員的監督；第三種，將法律監督對象界定為包括部分國家機關行為和國家工作人員行為。從我國憲法關於檢察機關的憲法定位和職權體系構造來看，基本採用了第三種方式，即作為專門法律監督機關的檢察機關既要對部分國家機關的行為進行監督，也要對與之相關的國家工作人員的行為進行人員監督。

因此，在這種情況下，法律監督機關必然會被賦予反貪、反瀆職的職權。在訴訟監督以及行政執法監督過程中，檢察院相關職能部門針對法院審判以及行政機關行政行為的合法性進行判斷，並不涉及對具體裁判法官與執法人員的廉潔性審查。關於公職人員廉潔性審查的具體任務是由檢察院反貪、反瀆職與預防犯罪部門進行的。可見，在對相關行為的合法性與對國家機關公職人員的廉潔性進行監督的過程中，檢察機關內部已經做出相對獨立的分工。

三

監察制度改革為法律監督機關的規範回歸提供了實踐基礎

雖然現行《憲法》對於法律監督機關的性質定位與職權構造採用了上述第三種模式，但此種模式在實踐運行中產生了諸多問題，可大致總結為職權結構的錯位。因此，破解法律監督機關的職權運行困境，必須通過明確監察制度改革的取向，進一步形成新的關於法律監督職權的憲法理解和職權重構。

1．檢察機關既有職權構造的實踐偏差

檢察機關作為法律監督機關的實踐偏差可歸結於法律監督機關職權結構的錯位，尤其是在人員監督和行為監督的協調配合方面，其職權安排明顯偏離了法律監督機關的憲法規範定位。可以看到，在很長一段時問內，對於行政機關，檢察監督明顯偏向於人員監督，而對違法行政行為的監督有所怠慢。這種對人員監督的職權又因各種原因與紀委監督共享。

此外，在偵查監督和審判監督中較多偏向對審判行為的監督，檢察機關沒有更多延伸至其中可能涉及的國家工作人員的貪腐瀆職，因而無法根本性地發揮促進偵查行為和審判行為合法性的功能。監督方向和監督內容的偏離，雖有一定的實踐機理，但無疑切割了法律監督機關職權運作的邏輯，這也正是實踐中法律監督機關的監督相對淡化的一個重要原因。

2．監察制度改革與法律監督權的重構

改革的精神在於不斷回應和解決現實問題。監察制度改革所牽涉到的檢察機關的職權重構，實際上是在回應上述檢察機關法律監督權的運行困境，即通過實行反貪、反瀆與預防腐敗部門轉隸，將檢察機關的法律監督許可權範圍限定在對部分國家機關職權行為進行合法性監督層面，而將對國家工作人員的監督交由國家監察委員會行使。這一改革過程意味著憲法對檢察機關法律監督權界定的新一輪重構。

上述邏輯體現在現有關於監察制度改革的文件中。《全國人民代表大會常務委員會關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》提出：「試點地區監察委員會按照管理許可權，對本地區所有行使公權力的公職人員依法實施監察；履行監督、調查、處置職責，監督檢查公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況，調查涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪行為並作出處置決定，對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴。」從職權規定的內容來看，監察委員會所行使的監督職權的範圍被限定為公職者的執法合規性、執法廉潔性與道德操守三項，基本確認了監察委員會 「反腐敗工作機構」的屬性。監察委員會將重點關注對國家工作人員的廉潔性監察，而把對部分國家機關的職權行為的監督保留給檢察機關。

這就意味著，檢察機關直接受理並負責起訴的職務犯罪案件，轉為監察委員會受理並偵查、檢察機關負責起訴的模式。立足於法律監督機關的憲法規範回歸，這一職權轉隸具有如下兩點意義：

第一，與檢察院的法律監督側重於對國家機關法律適用行為的監督不同，監察委員會主要針對行使公權力的公職人員的個人違法違紀的行為進行監督。這構成檢察權與未來成為獨立的國家權力的監察權之間的重要分野。這一分野意味著檢察機關從長期以來糾結不清的人員監督和行為監督中超脫出來，法律監督的屬性更加清晰，從而也更加強化。一方面，檢察機關依託公訴與訴訟監督職權，在職務犯罪案件中通過強化偵查監督，發揮法律監督的職能；另一方面，檢察機關專註於以合法性判斷為中心的行為監督，這也正是檢察機關的專業優勢所在。相對於貪腐案件的偵查，以合法性判斷為中心的行為監督更加符合檢察機關作為法律監督機關和檢察人員作為法律職業人才的定位。

當然，在行為監督的過程中，如果發現該違法行為中存在公職人員的貪腐瀆職線索，則需要通過一 定機制移交給監察委員會。這也預示著監察委員會與檢察院之間，除了存在職務犯罪偵查與起訴的協作聯繫之外，還存在檢察院監督行政機關、法院等國家機關適用法律過程中，發現公職人員違法違紀的事項，需要與監察委員會建立信息反饋聯繫。

第二，這一轉換彌合了檢察機關承擔反貪腐職權模式的邏輯錯位。檢察機關辦理自偵案件，導致其集「決定者」和「實施者」兩種角色於一身，在職務犯罪偵查程序運行中具有絕對的主導權和控制權，存在較大的反向監督盲區，實際上並不十分符合《憲法》第 l35條規定的三機關「分工負責、互相配合、互相制約」的原則。總體來看，職務犯罪偵查模式呈現出一種較為封閉的狀態，基本不受其他機關的監督。 相關職權轉隸於監察委員會，提供了一種新型思路。一方面，由作為獨立國家機關的監察委員會行使反貪反腐職權，可規避由檢察機關辦理職務犯罪案件的障礙；另一方面，這一職權轉隸徹底將辦理刑事案件中的監督盲區清除出去，從規範設置和職權配置上理順了相互制約關係，使得職務犯罪偵查置於異體監督之下。

就此而言，人大體制下的監察制度改革，通過職權轉隸系統性地理j~-j-國家機構職權配置邏輯，消除了原有配置模式的不足。因而，監察制度改革從實質上構成對中國憲法體制政權組織邏輯和國家機構體系安排的發展。這是監察制度改革的憲制意義，亦為在憲法體制中承擔重要職責的法律監督機關的規範回歸提供了契機。

四

重構法律監督機關職權的基本路徑

監察制度改革實際上是憲法關於法律監督權的重構，進而表現為檢察機關與監察委員會的職權重新配置問題。按照現有監察制度的改革思路，將檢察機關的法律監督許可權定在對部分國家機關執行和適用法律的行為進行監督，而將對國家工作人員的監督轉由監察委員會行使，這些尚屬宏觀上的改革設想，仍需更為細緻的方案設計。

進言之，在監察制度改革背景下，檢察體制改革需要組織與職權的雙重調整與優化。反貪部門轉隸，構建了對國家機關行為監督與人員監督的分離，對國家機關行為的監督成為了檢察機關法律監督的主要範疇。對此，一方面，檢察機關職權安排與部門設置需要根據這一影響進行重組，形成清晰的邏輯；另一方面，檢察機關行為監督的體制需要完善，以滿足法律監督機關的最新定位。同時，行為監督與人員監督有著密切的聯動性，檢察機關與監察委員會之間除了訴訟機制上的分工制約關係之外，還存在監督工作的互補性。因此，有必要構建協調聯動機制，這也是檢察體制改革的一項重要路徑。

(一)釐清檢察機關的職權安排與部門設置邏輯

監察制度改革對檢察機關職權安排與部門設置的既有體系形成衝擊，反貪部門的轉隸確證了檢察機關對國家機關行為監督的專屬性。為此，檢察機關需圍繞行為監督這一主線，根據法律監督機關的規範統攝類型，進行職權切分與部門設置。

現有的檢察機關部門設置呈現出一種檢察權配置的自縛性傾向。檢察機關精細化分工的機構設置，導致了其權力運行的障礙，限制了立法原意的實現。L2。]首先，檢察機關的部門設置與檢察權的配置模式，未能依照法律監督機關這一憲法定位進行邏輯化構造。這導致檢察機關部門設置與檢察權功能發揮不匹配。其次，出於對反貪、反瀆職能的自我鎖定，或是被動鎖定，檢察機關對內設機構之間的分工與制約的精細化設置，更多出於對查辦自偵案件的正當性的權宜設計。但這種在局部領域的努力，並未帶動檢察機關全局職能行使的優化與進步。由此，檢察機關行使職務犯罪偵查權在很大程度上禁錮了檢察權威與檢察權的行使效率。檢察機關部門設置的調整，需要在檢察機關的憲法定位下，即法律監督機關的規範統攝範圍內，進行理性構建，回應檢察機關部門設置中所存在的對檢察權配置的自縛問題。

監察制度改革首先為檢察權的這種自我禁錮模式消除了弊病之源。反貪、反瀆和預防腐敗部門轉隸後，檢察機關 「偵一監一訴」的部門設置與工作機制演變為 「監—訴」的體制 ，業務結構趨向扁平化。由此，圍繞內部分工與制約原則所進行的部門設置與職權分工可適當合併簡化，內部分工須以效率與突出責任為保障。過於強調通過內部分工進行權力制約，存在兩大弊病：一方面，處於同一機關的不同職能部門，在領導機制與工作協作需求的影響下，難以真正發揮制約效用；另一方面，過於依賴流程分工，經常會產生銜接不力和推諉責任的情形，增加工作成本與責任界分難度。

基於檢察官職業化、精英化的改革方向，以及與審判機關、偵查機關內部機構形成對應的考量，檢察機關內設機構應當依據被監督對象的具體類型來設置。如前所論，法律監督對象的不同類型界分了法律監督的橫向類型，即針對行政機關、審判機關和監察機關的行政執法、司法審判和監察執法等進行法律監督。另外，基於維護法律實施的要求，針對嚴重侵犯公共利益與私人權益，尚無其他特定公權力主體負責執法的情形，檢察機關需要出面進行法律監督。由此，檢察機關就形成了 「3+1」形態的法律監督範疇。基於法律監督領域的不同而進行檢察機關內設機構改革，堅持橫向多類型劃分與縱向扁平化的思路來構建檢察權的分工模式，應當是檢察機關內設機構改革的邏輯主線。

(二)健全檢察機關對各類主體行為的監督模式

監察制度改革背景下的檢察體制改革，需要健全檢察機關在監督各個領域的職能配置。檢察權威有賴於各項法律監督職能的有效開展。偵查監督、公訴與訴訟監督是檢察機關針對國家機關執法和司法行為進行法律監督的傳統形式；刑事案件的偵查、審理與執行是檢察機關施展法律監督職能的重要領域。一方面，檢察改革需要堅持以司法公正為指引，繼續完善傳統的法律監督形式，針對偵查監督的權威不足等問題進行制度優化；另一方面，在改革背景下，對既往檢察機關的行為監督尚未覆蓋的領域，即公民和社會組織等私主體的違法行為、行政機關侵犯公共利益的違法行為，以及監察委員會職務犯罪偵查行為進行制度設計，以健全檢察機關的行為監督模式。

第一，建立監察委員會職務犯罪偵查行為監督機制。監察委員會以反腐敗為重心，承擔職務犯罪案件訴前階段的查辦工作。由此，根據人民檢察院作為國家法律監督機關的憲法定位與《憲法》所確立的刑事案件查辦過程的 「分工負責、互相配合、互相制約」原則，監察委員會職務犯罪偵查行為需納入檢察機關法律監督的範疇。對於職務犯罪案件偵查的監督，當前階段的改革目標是將過去的檢察機關自偵自監模式，改造為對監察委員會職務犯罪偵查行為進行異體監督的模式。這是回應監察制度改革中，部門與職權轉隸所引起的檢察體制變動的一項重要路徑。

在當前的改革試點中，監察委員會採取留置措施的具體許可權尚不明晰，外界普遍的看法是留置措施系對黨的紀檢機關採取「雙規」措施的法治化改造，以回應「雙規」因其先於司法程序限制人身自由，措施隱秘且制約機制不健全而引發的質疑。根據改革試點實踐所披露的情況來看，監察委員會可以在案件調查階段自行決定採取留置措施。誠然，對監察對象採取留置措施是基於查明案情的需要，與逮捕限制人身自由的強度以及對證據的要求程度不同，監察委員會採取留置措施應具有一定的自主性。但基於對人身自由權益的保障，在當下的試點工作以及未來的監察立法中，監察委員會採取留置措施的適用情形以及具體程序應當予以明確。對此，筆者認為，可以備案審查的方式，在實施留置措施後的規定時間內，由作出留置決定的監察委員會報請同級檢察機關備案。

第二，完善檢察機關提起公益訴訟制度，健全對行政違法行為以及公民等私主體違法行為的監督。長久以來，檢察機關針對行政機關執法行為的法律監督主要停留在刑事案件的偵查與執行監督領域，對行政執法在一般領域存在的違法行為缺乏必要關注。既有的制度已經構建起以行政複議與行政訴訟為主體的行政違法行為監督與救濟體系，但由於受案範圍的限制，這一體系並未形成對行政違法行為的全面監督。其中，行政違法或行政不作為導致的公共利益受損是當前監督的盲區。與此同時，針對公民等私主體的違法行為，既有的行政執法制度、民事訴訟制度、刑事訴訟制度已經構建起監督體制，但對公民等私主體損害社會公共利益的違法行為也存在監督難點。

從 2015年起 ，最高檢開啟了檢察機關提起公益訴訟的試點改革。針對上述兩種情形分別構建了行政公益訴訟制度與民事公益訴訟制度。試點在案件受理、訴前程序、公訴與支持起訴等方面取得了實踐經驗。隨著改革的深入推進，《行政訴訟法》的受案範圍進一步擴大， ]檢察機關提起公益訴訟制度在全國範圍內全面啟動。作為一項新增職能，檢察機關提起公益訴訟除了參與庭審之外，訴前調查與核實、支持起訴、賠償費用機制等都需要制度化。此外，針對違法行政行為的檢察建議制度，雖僅是柔性的建議，但可通過與人大常委會監督相結合，賦予其一定的強制效力，亦是強化行為監督的一個面向。

(三)建立檢察機關行為監督與監察委員會人員監督的聯動協調監察制度改革背景下的檢察體制改革對內需要釐清檢察機關組織機構的構造邏輯，健全法律監督的各項職能；對外則需要以檢察機關為整體，建立與監察委員會人員監督的聯動協調機制。在對國家公權力的監督過程中，應區分行使國家公權力的組織體與具體的公職人員、職務行為與非職務行為，從而開展具有針對性的有效監督。

人員腐敗是機關行為違法的一大誘因，因此，行為監督與人員監督之間需要信息共享、互相配合。在具體的聯動協調機制構建上，一方面，要建立聯動協調的場域。比如，監察委員會在查辦腐敗案件的過程中，發現因人員腐敗引起的機關違法行為侵害公民利益、公共利益的，通過建立信息反饋機制，由檢察機關告知利益相關人提起訴訟。檢察機關在法律監督的過程中，發現有關部門存在過錯，相關人員涉嫌以權謀私、腐敗瀆職的，應當申請監察委員會介人，對相關責任人員展開廉潔性審查。另一方面，需明確責任劃分，為監察委員會與檢察機關之間的聯動協調構建保障性制度。聯動協調不僅需要作為一項原則加以強調，更要落實到可操作性規則對兩機關形成指導與約束。

五

結語

職權轉隸不應理解為是對檢察機關憲法地位的削弱，而是在國家權力結構改革的背景下，對檢察機關職權配置的一次結構性優化。以此為契機，在新的國家權力配置體系中，檢察機關才能更好地完成憲法所賦予的法律監督使命。改革階段的檢察機關與監察委員會，面臨兩個共同的課題：一是對監察委員會查辦職務犯罪行為的法律監督。這既是監察委員會改革中規範監察委員會職權行使的重要途徑，也是司法改革中檢察機關行為監督模式的重要組成部分。二是行為監督與人員監督的信息互通、業務互促。對監察委員會查辦職務犯罪行為的法律監督，檢察機關可以更多地發揮能動性與創造性；而檢察機關與監察委員會在各自監督領域的信息互通機制則需要基於政治體制改革的頂層設計，以高效地實現檢察機關與監察委員會各自的功能定位及職權配合。