論我國行政訴訟中合理性審查的廣度問題

【找法網 行政訴訟論文】與行政合法性原則一樣，行政合理性原則是行政法上的一項原則性規定和要求，它不僅在理論意義上彰顯出行政法的基本理念，更在實踐中直接規範著行政機關的行政行為，即:行政機關在實施行政行為時，不僅要做到依法行政，更要合理行政。目前，有關在行政訴訟中合法性原則和合理性原則兩者的關係，學者們存在著不同意見，大致可以分為單一原則說，主次原則說與雙重原則說。可見，並不是所有學者都贊同將合理性原則引入行政訴訟的範疇內。但是，隨著現代社會快速發展的進程中，行政事務數量越來越多，內容越來越繁複，行政權的觸角已經深入到社會生活的各個層面，看似合法實則濫用行政權侵犯公民權益的情況仍然時有發生。在這種現實背景的催生中，學者們對於在行政訴訟中引入合理性審查原則投以了關注，試圖尋找實現司法權對行政權的合理監督、保護行政相對人利益的最佳路徑。

一、有關行政訴訟合理性審查廣度的概述

有關司法審查，羅豪才先生提到:「司法審查範圍的問題有三層涵義，1.司法審查的受案範圍;2.司法審查範圍的寬窄程度;3.行政行為受司法審查的程度。」他認為司法審查對行政行為的審查是多角度、多層次、全方位的，其內容不僅包括法院對哪些行政行為可以審查，還包括法院在何種程度上對行政行為進行評價。嚴格來講，司法審查這一術語存在於英美法系中，與行政訴訟並不完全相同。但是，在我國行政訴訟是司法對行政行為審查的一種表現形式，兩者只存著細差別細微，幾乎等同。所謂行政訴訟合理性審查的廣度，是指哪些性質和類型的自由裁量行政行為的案件法院可以進行審查。與審查深度問題關注司法權與行政裁量權之間的縱向關係不同，審查廣度問題側重於關注司法權與行政自由裁量權的橫向關係，著力於解決司法權對行政權的干預的邊界，即法院對行政合理性審查的範圍問題。

行政法理論上，以行政主體對行政法規範的適用有無靈活性為標準，區分為羈束行政行為與自由裁量行政行為。「羈束行政行為是指行政主體對行政法規範的適用沒有靈活性的行政行為，自由裁量行政行為則是指行政主體對行政法規範的適用有靈活性的行政行為。」對於羈束行政行為而言，行政機關完全依照法律的相關規定來作出行為，不存在自由裁量的內容，不涉及審查其合理性。本文所探討的行政訴訟合理性審查的廣度問題，主要是針對行政自由裁量行為而言的。

對於行政自由裁量行政行為的態度，就世界範圍而言，儘管兩大法系主要國家在司法傳統和相關法律制度上存在著很多不同，但是這些國家都把行政自由裁量行為納入了司法審查範圍。英國行政法對「越權無效原則」的解釋非常廣泛，幾乎囊括了所有的違法情形。行政自由裁量權的行使如若在實體上、程序上越權，或違反自然公正原則，都構成法院對其審查的足夠理由。其司法審查對於行政自由裁量行政行為的廣泛性由此可見一斑。大陸法系的德國，通過制定融程序與實體為一體的行政法法典，對於司法對行政自由裁量權的審查範圍和審查廣度由予以明確。其具體內容是:「無論何人，其權利受到公共權力侵害的，均可提起訴訟。如無其他主管法院的，可向普通法院提起訴訟。」另一個典型的大陸法系國家法國，主要以判例的形式，逐漸創立了一些關於行政自由裁量權司法審查範圍的原則和標準，並且在此基礎上確立了其司法審查的廣度範圍。總體看來，各國在行政合理性司法審查的廣度和範圍上有所區別但趨於一致，呈現出可審查範圍更加廣泛，限制審查性規定逐漸減少的趨勢。這個過程中，對行政自由裁量權的行使，司法則保持既有所作為，又有所不為的姿態，力圖在能動與謙抑之間尋求最良效果。

二、我國行政訴訟合理性審查廣度的現狀及分析

現行《行政訴訟法》第5條規定:「人民法院審理行政案件， 對具體行政行為是否合法進行審查」， 確立了合法性審查作為行政訴訟基本原則的地位。與此同時，《行政訴訟法》第54條對行政行為確立了7個審查標準。其中，對於「濫用職權」和「顯失公正」審查標準的規定已經超越了第5條所確立的合法性審查的原則規定的範疇。但是，換個角度來講，《行政訴訟法》第5條的規定具備實質法治原則的特徵，從而使「合法性審查」已經在一定程度上涵蓋了合理性審查的內容。因此， 筆者認為行政訴訟法並未將合理性審查與合法性審查置於同等地位， 而是將其定位為合法性審查的從屬原則，即合理性審查必須以合法性審查為前提。這就表明，儘管與西方國家相比，我國行政訴訟合理性審查在理論和制度上尚有諸多不足，但卻不能否認它的存在。

由此可見，我國法律中規定了行政訴訟法合理性審查的內容，是具有其進步意義的。但一定程度上我國現行規定的行政合理性審查的範圍明顯過窄，這主要表現在以下幾個方面:一是規定只審查具體行政行為的合理性，排除對立法行為和抽象行政行為的合理性的司法審查，這部分行為數量眾多，而且往往給許多公民切身權益造成影響，多數情況下，造成公民無法求助;二是只規定了「濫用職權」和「行政處罰顯失公正」兩種行為，沒有其他相關規定，針對具體行政行為合理性審查範圍非常有限;同時對這兩者的內涵規定模糊，操作性不強，導致法院不願涉及行政合理性問題，這使得原本不寬泛的審查範圍在實踐中變得更加狹窄;三是審查標準的概括性。除「濫用職權」和「行政處罰顯失公平」的內容外，行政訴訟法基本上不存在其他關係到合理性標準的條款和內容，這是造成實踐中法院少管閑事和各行其是局面的重要原因;四是排除合理性審查的範圍較寬，抽象行政行為、內部人事管理行為等行為一概被排除在審查範圍之外。隨著相關理論和實踐和不斷深入發展，這些行為大多數都被世界各國納入司法審查的範疇，我國的規定明顯滯後，存在其不合理性。同時，隨著我國加入WTO，很多排除行政合理性審查的事項的規定是不符合WTO規則的，有違世界行政法發展的趨勢。

由於相關理論的不足和立法的欠缺，司法權過於自抑，我國行政訴訟合理性審查不僅制度本身不夠健全和完善，實踐中也沒有得到相應的關注和有效落實:即人民法院根據法律規定判被告撤銷或者部分撤銷和重新重新作出具體行政行為的少之又少，這使得本身尚不健全的行政合理性司法審查制度客觀上形成被虛置的尷尬狀態。為改善這種局面，有必要從理論上探討行政訴訟合理性審查的廣度、深度及標準等相關問題，提出相關建立健全我國行政訴訟合理性審查在制度上的設想。本文主要側重於從行政訴訟合理性審查廣度的角度來進行分析和探討。

三、對我國行政訴訟合理性審查廣度現狀的改善和努力

對於我國行政訴訟合理性審查廣度的現狀，我們可以從以下幾個方面進行改善:

(一)由法律明確規定行政訴訟合理性審查原則的地位

要想真正改善我國行政訴訟合理性審查廣度問題的現狀，首先應在法律上明確行政合理性審查原則的地位和內容。合理性審查是權力制衡原則的本質體現，反映了權力互相制約的力度和強度，是司法權對行政權在深層次的監督，這是從法理層面上進行分析。另一方面，從社會現實來講，行政機關行使自由行政裁量權領域的擴大和程度的加深已成為必然的趨勢，為了保護相對人權益，加強司法權對行政權的監督，由法院對行政行為進行合理性審查是社會發展的實際需要。通過在法律上明確規定行政訴訟合理性審查原則，為合理性審查提供製度依據。在此基礎上，與之相關的審查廣度問題才能進入人們的視野。

(二)進一步擴大確立行政訴訟合理性審查廣度

「司法審查的範圍不是一個固定不變的範圍， 也不是一個絕對精確的範圍， 靈活運用是司法審查最大特點。」我國現行行政訴訟合理性審查廣度並不寬泛，為行政機關在法律盲區逃避司法審查製造了機會，一定程度上導致了訴訟的不公平，不能有效地保護行政相對人的合法權益。如果擴大行政自由裁量行為的受案範圍，將所有不正當行使行政自由裁量權、違背行政合理性原則的行政行為，均納入行政訴訟審查的範圍，而不僅僅限於第54條規定的兩種情形，於國於民都是有利的。同時，根據具體情況，進行分析論證，將抽象行政行為、內部人事管理行為等行為的合理性納入行政訴訟審查的範圍。再次，隨著加入WTO，我們還要注意及時更新與借鑒國外優秀的理論和實踐成果，在一些具有共性的制度設計上，在立法等各個方面與國際社會接軌。

(三)建立行政訴訟合理性審查相對具體化的形式標準

在審判過程中，判斷「不合理」或「合理」，其實際操作是存在著困難， 所以應總結出一些便於運用的可參考標準，使得審查更具可操作性。上文已經提到，我國現行法律在此方面的規定存在著欠缺。對此，我們可以借鑒德國的「比例原則」和英國的「越權無效」的內容，如:不正當目的、不相關的考慮因素、法律適用不當、畸輕畸重、反覆無常以及不符合慣例等內容，從而使這種「不合理」予以明確。需要注意的是，隨著越來越多的學者對於行政程序予以關注，有關行政行為實施過程中程序違法的內容同樣應被納入進來。這樣一來，行政訴訟合理性審查的標準具體到細節，從而可以達到法院裁決的一致性。這也是為改善我們現在行政訴訟合理性審查廣度問題的現狀所必須做出的努力。

·結語

總體說來，一方面，行政訴訟合理審查寬度是司法權用以衡量行政行為的重要標尺;另一方面，它又限定了司法權自身的權力界限。十八大報告明確了到2020年基本建成法治政府的目標，對行政主體及其行政行為提出了更高的要求與期待。在日益展升的行政法治實踐過程中， 在行政訴訟中引入合理性審查原則， 以實現司法權對行政權合理的監督， 是我國在行政訴訟制度方面反思歷史、展望未來所做出的必然選擇。當然，僅僅關注行政訴訟合理性審查的廣度問題是不夠的。行政訴訟合理性審查的範疇還包括其審查深度、審查標準等一系列相關問題。我們需要從理論和實踐上建立相關配套制度體系，從各個方面來推進行政訴訟合理性審查原則建設的有效進程。