讓土地成為三農的「財富之母」

自由談讓土地成為三農的「財富之母」 陳文勝(湖南省農村發展研究院院長) 《 中國青年報 》( 2013年12月11日 02 版)

加快農村發展,關鍵在於推進農村要素市場的改革。在30多年改革的歷史進程中,市場機制對農村發展發揮了無與倫比的作用,但在資源配置上,特別是土地資源要素配置上,起決定作用的不是市場而是行政等非市場因素,這成為阻礙農村持續發展的制度瓶頸。十八屆三中全會的《決定》明確提出:「使市場在資源配置中起決定性作用」、「賦予農民更多財產權利,推進城鄉要素平等交換」,實質上釋放了農村土地制度又一次改革的強烈信號。

十一屆三中全會後,正是市場機制對人力資源、資金、技術等要素的優化配置,使農村煥發出無窮活力,拉開了中國改革的巨幕。農業稅的全部取消,為農村的轉型發展提供了廣闊空間,也為農村土地釋放活力提供了前所未有的機遇。當前我們面臨的是傳統農業向現代農業轉型的問題。

儘管中國改革從農村開始,黨中央又提出了「工業反哺農業,城市反哺農村」的戰略決策,但是,農村發展水平仍滯後於中國現代化與改革的進程,農村發展始終未能實現政策的預期效果。原因之一在於,農村土地資源因行政配置被過度扭曲。

目前農民的最大收入主要是來自農村、農業之外的工資性收入,而非財產如土地等本來稀缺資源的收入。我國農業亟待轉型,迫切需要高科技、高投入,這是農業市場競爭力的核心所在。但是,現在的制度設計,使得農業和農村仍然採用計劃和市場並行的雙軌制,農村土地明確是村民集體所有,嚴禁市場配置土地資源,土地是當前農業最穩定的常量。常量是廉價的,沒有成為最活躍的生產要素,土地資源其應有的價值未能得到體現。人為限制市場機制對農村土地的優化配置,導致了要素市場的扭曲,使稀缺資源在市場經濟條件下,無法成為加快農村經濟發展最具活力的一個要素,無法不斷升值實現資源利益的最大化,無法成為本屬於農民的財產權利。

這樣一來,使人力資源和科技、資金均缺乏進入農村、農業的積極性,農村資金供應嚴重不足,其勞動力成本和科技成本反而高於工業和城市,使得農業的整體成本高於其他產業,導致誰來種田、誰來養豬成為突出問題,還會帶來多重風險:一方面,造成農業產業化率(如加工度)和農業效益、農業勞動生產率偏低,特別是與世界農業的差距越來越大,中國農業和農村在開放的市場中失去了競爭力。另一方面,由於在市場經濟條件下,農村在城鄉一體化進程中,最重要的稀缺資源要素就是土地,核心是溢價的分配,而政府主導的資源配置模式,造成大部分土地溢價歸政府,其實質仍然是以農養政,即從農業稅賦養政到農村土地養政的轉變,極大地制約了傳統農業向現代農業轉型,嚴重危及到國家糧食安全的保障,使得市場經濟難以健康運行。

現在農村土地流轉最活躍、最有積極性的,恰恰不是流轉最應該發生的農業地區和人口流出最多的地方。在用途上,首先是商業開發,以房地產和工業用地為主;其次是經濟作物;最後才是糧食生產(最需要土地流轉的)。在區域上,首先是城郊地區;其次才是平原及農業基礎設施較好的地區;最後才是流出人口最多的偏遠山區和基礎設施較差的地區,而這些地方出現了越來越多的空心村和拋荒地,造成本來就稀缺的土地資源大量浪費和閑置。

農業不能增加更多的GDP,不能增加更多的財政收入,不能增加更多的農民收入,因此,地方政府的興趣在於,如何讓更多的農地流轉為非農地,進而獲得更多的財政收入。對農民而言,如果不能從土地上獲得財產收益,土地承包經營權就如同雞肋,食之無味,棄之可惜。

十八屆三中全會提出經濟體制改革的核心問題,是處理好政府和市場的關係,使市場在資源配置中起決定性作用。這意味著農村各種資源要素都要進入市場,作為農村最稀缺的土地資源,無疑要通過市場機制實現應有的價值與優化配置,地方政府要從對農村土地資源要素市場的過多控制干預中退出來,讓市場機制發揮決定性作用。

因此,必須建立逐步擺脫行政對農村土地資源配置的體制模式,使土地作為農村、農業、農民的「財富之母」的優勢發揮出來;必須以土地資源為槓桿,撬動其它資源要素如勞動力、科技、資金對農業的積極性與土地進行優化配置,提高土地有效利用率,產出率和生產率。改革的方向就是推動產權的流動,推進產權交易,實現土地資源由資產向資本的轉變,這個過程會有曲折,但從長遠來看,是中國現代化轉型的必然。


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