舟山群島國家海洋旅遊綜合試驗區研究

為貫徹落實國務院關於加快發展旅遊業的意見精神，在深入調研海南國際旅遊島及廣西、雲南等地旅遊改革情況的基礎上，結合舟山群島實際，舟山市委、市政府提出「創建舟山群島國家海洋旅遊綜合改革試驗區」的戰略構想，把舟山群島打造成為國家級群島型旅遊目的地。

一、創建舟山群島國家海洋旅遊綜合改革試驗區的背景、優勢及緊迫性

（一）背景。

在經濟全球化的背景下，世界各國對海洋資源的開發力度不斷加大。國家日益重視海島的開發、保護和利用，在海洋經濟轉型升級、海島綜合管理體制等方面不斷創新。最近，在2010年全國旅遊工作會議上，提出了「在推進海南國際旅遊島建設的同時，支持浙江舟山群島等島嶼旅遊業發展，推進旅遊改革創新」的要求。舟山群島創建國家海洋旅遊綜合改革試驗區，正是把握新一輪改革開放機遇，探索富有中國特色的海洋旅遊業發展路子，推動旅遊經濟又好又快發展的戰略選擇。

（二）優勢。

區位優越。舟山市是全國唯一以群島組成的海上城市，位於杭州灣外緣我國大陸海岸線的中心區域，是我國最大的群島，陸域面積1400平方公里，海域面積2.08萬平方公里。舟山群島背靠中國最富沃、最具經濟活力、旅遊客源市場龐大的長江三角洲地區。北與上海、南與寧波等中心城市隔海相望；東接東海、面向浩瀚的太平洋，是中國對外開放的主要海上門戶和中外船舶南來北往的必經之地，區位和外部條件十分優越。

資源豐富。舟山群島山海景觀獨特，名勝古迹眾多，擁有佛教文化景觀、山海文化景觀、歷史軍事文化景觀和海島漁俗景觀1000 余處。「海天佛國」普陀山作為國家級風景名勝區和第一批5A級景區，「晴沙列島」嵊泗作為全國唯一的群島型風景名勝區，在浙江省及長三角地區海洋旅遊業中處於舉足輕重的核心地位，就全國來講，具有不可或缺和替代的唯一性和獨特性。優美的生態環境和獨特的群島旅遊資源為開發多樣化的休閑度假旅遊產品，提供了得天獨厚的條件。

發展基礎。近年來，舟山海洋旅遊產業發展勢頭強勁。2009年全市共接待國內外遊客1754.93萬人次，同比增長15.6%；其中人境遊客22.35萬人次，同比增長5.4%；全市實現旅遊收入116.52億元，同比增長16.1%，相當於GDP的21.8%。這一比例在浙江省處於前列。自2005年以來，舟山市先後榮獲「中國優秀旅遊城市伙「中國旅遊競爭力百強城市」、「中國海鮮之都」、「中國十大節慶城市」等稱號，建立了旅遊「六要素」比較完整的產業體系和觀光、度假等新業態產品體系。東海大橋、杭州灣大橋和舟山跨海大橋等一系列「世紀工程」的建成運行，消除了千百年來「舟揖相渡」的交通瓶頸制約，使舟山旅遊更加緊密地與長三角融為一體，為舟山新一輪海洋旅遊大發展提供了新的機遇、空間和條件。

群島特色。舟山群島由1390個島嶼組成，資源類型多樣。在開發海島旅遊資源的過程中，舟山市以文化為核心，以島嶼為依託，以產品為載體，探索一島一特色的群島型海洋旅遊開發模式，打造了「佛島」普陀山、「俠島」桃花島、「釣島」白沙、「泥島」秀山、「沙島」朱家尖等一批文化主題島嶼，走出了一條具有舟山特色的海洋旅遊發展路子。同時，舟山群島在空間上相對獨立、便於封閉管理的海島環境，有利於實行先行先試的開放政策，具有對外開放和管理上的優勢。

（三）緊迫性。

現代海洋旅遊是當今旅遊業發展的必然趨勢。我國旅遊業經過30年改革開放的發展歷程，目前正處在由亞洲旅遊大國向世界旅遊強國跨越的關鍵時期。從世界來看，國際最著名的旅遊度假勝地幾乎都位於海濱和海島地區，特別是海島更是海洋旅遊的黃金地域，上世紀60年代美國開發建設夏威夷群島，成為世界注目的焦點。從東南亞來看，印尼的巴厘島、泰國的普吉島、馬爾地夫群島已成為蜚聲世界的海洋旅遊休閑度假基地。上世紀90年代中期，馬來西亞政府把藍卡威劃為免稅港，使藍卡威成為吸引世界遊客和投資商的新選擇。舟山具有同上述地區相同的「3S」海洋旅遊資源，背靠龐大的長三角旅遊客源市場，擁有更加便捷的交通條件和相對優越的經濟條件，但是海洋旅遊的資源優勢卻遠遠沒有發揮出來。從國內來看，海南創建國際旅遊島已進入實施階段，享有更加開放的特區政策，正在積極打造國際旅遊目的地，舟山海洋旅遊的開發與發展已明顯落後於這些地區。此外，長三角地區的經濟發展面臨著珠三角、黃三角等地區的挑戰和追趕，迫切需要尋找新的經濟增長點。創建國家海洋旅遊綜合改革試驗區，是旅遊強國目標對舟山旅遊業發展的客觀要求，是舟山市貫徹落實國家院關於加快發展旅遊業意見的具體實踐。

二、創建舟山群島國家海洋旅遊綜合改革試驗區的總體要求、基本原則、戰略定位

（一）總體要求。堅持以科學發展觀為指導，以改革開放為動力，以旅遊業轉型升級為重點，以創新旅遊管理體製為突破口，整體規劃、整體開發、整體營銷，實行「免簽證、免關稅、放航權」等旅遊開放政策，提高海洋旅遊國際化程度和競爭力。

（二）基本原則。堅持解放思想、改革創新，破除影響海洋旅遊發展的體制機制弊端；堅持整體開發、重點突破，統一規劃，分步實施，集中精力在局部地區、重要領域和關鍵環節率先取得新突破；堅持生態保護、環境友好，正確處理好旅遊開發與生態環境保護的關係，注重海洋旅遊資源有序利用，實現海洋旅遊業可持續發展；堅持開放合作、互利共贏，全面加強國內外海洋旅遊的合作與交流，在互利共贏中謀求新的發展。

（三）戰略定位。

——海洋旅遊產業改革創新的試驗區。充分發揮舟山群島區位資源優勢，發揮市場配置資源的基礎性作用，加快體制機制創新，推動「海上浙江」建設。

——世界著名的佛教旅遊勝地。依託普陀山觀音文化資源，發揮世界佛教文化論壇的品牌優勢，全方位開展區域性、國際性佛教文化交流活動，成為我國面向世界的重要國際交往平台。

——國際知名的群島型海洋休閑旅遊目的地。實施國際通行的旅遊服務標準，推進旅遊要素轉型升級，開發海洋旅遊精品，把「舟山群島」打造成國際化旅遊品牌。

——全國海洋生態旅遊示範區。堅持生態文明指導旅遊開發建設管理，在保護中發展，在發展中保護，推進資源節約型和環境友好型社會建設，探索人與自然和諧相處的發展之路，使舟山群島成為海上休閑度假花園城市。

按照戰略定位，確定總的發展目標是：力爭用15年左右的時間，把舟山建設成為形象特色鮮明、產業結構優化、旅遊產品豐富、服務設施齊全、旅遊服務國際化、生態環境一流、綜合效益良好的世界佛教旅遊勝地和群島型國際休閑度假旅遊目的地。

根據總體目標，制定「三階段」發展計劃：

第一階段，到2015年，國內外遊客達到3500萬人次，其中人境遊客達到80萬人次，力爭年增長率保持在16％以上；旅遊管理、營銷、服務和產品開發的市場化、國際化水平顯著提升。圍繞「佛」、「海」兩大主題，重點打造以普陀山為中心的普陀金三角綜合旅遊度假區，解決該區域內旅遊項目建設用地、海域使用及航行限制、口岸開放等制約旅遊業發展的瓶頸，實現旅遊交通一體化、旅遊產品多元化、旅遊環境舒適化，使之成為長三角地區大中城市居民朝聖禮佛、度假休閑的首選之地。

第二階段，到2020年，國內外遊客達到4800萬人次，其中人境遊客達到160萬人次；旅遊服務設施、經營管理和服務水平與國際通行的旅遊服務標準全面接軌。深入推進「中國舟山群島」國際化名牌戰略，初步建成海島度假特色鮮明、旅遊產業集聚、具有相當國際化水平的海洋旅遊度假休閑目的地。

第三階段，到2025年，國內外遊客達到7000萬人次，其中人境遊客280萬人次。舟山成為中國唯一的群島型海洋旅遊休閑度假中心、世界著名的佛教旅遊勝地、國際知名的群島型休閑度假旅遊目的地。

三、創建舟山群島國家海洋旅遊綜合改革試驗區的工作重點

舟山群島國家海洋旅遊綜合改革試驗區空間範圍確定為舟山市行政區域所轄範圍，包括定海區、普陀區、岱山縣、嵊泗縣，總面積2.22萬平方公里，其中陸域面積1400平方公里、海域面積2.08 萬平方公里。為儘快把舟山群島打造成最宜人居的海洋休閑度假旅遊目的地，圍繞「海」、「佛」兩大主題，把握「規劃、建設、營銷、管理」四個環節，提出創建的改革重點。

（一）創建高效的體制機制。

1.創新管理體制。按照「大旅遊、大管理、大開發」要求，積極探索試驗區管理新模式，制定舟山群島國家海洋旅遊綜合改革試驗區管理辦法，明確管理許可權，統籌協調全市旅遊產業發展和旅遊管理職能。

2.創新政策機制。完善促進旅遊業轉型升級的各項政策，制定有利於促進試驗區科學發展的開發開放、鼓勵扶持、要素保障、人力資源、旅遊環境等相關旅遊政策，積極爭取國家和省級的政策傾斜。

3.創新要素保障機制。創新土地保障機制，探索土地承包經營權流轉的新機制，建立、健全土地承包經營權流轉市場，完善對被征地農民的合理補償機制。創新投融資體制、設立股份制舟山群島旅遊開發銀行，積極探索向社會直接融資的途徑和辦法。實行「旅遊項目優先安排」制度，實行政府導向型投入，加快旅遊基礎設施建設。

4.創新服務機制。推進旅遊管理國際化，遵循國際規則，實施國際標準，依照國際慣例，學習國際經驗，創新旅遊管理新模式，實施旅遊服務質量提升工程，大力推進品牌建設。

5.創新營銷機制。加強旅遊整體營銷，建立國際化旅遊營銷網路，打響「舟山群島」海洋旅遊品牌；拓展重點目標市場，做好細分市場文章，爭取在台灣、日本、韓國、東南亞等重點人境旅遊客源地設立舟山群島旅遊辦事處，努力形成穩定的國際國內客源基地。

（二）實行更加開放的海洋旅遊政策。

1.擴大口岸開放。空中航線上，實行開放的航權政策，開放島際航空，允許水上飛機、直升機等開展島際和支線旅遊服務，開闢如香港、台灣、日本、菲律賓、泰國等旅遊客源地、潛在客源地的國際包機航線，為遊客來舟山群島創造更加便利快捷舒適的交通。海上航線上，放寬國際郵輪的准入條件，吸引國際郵輪公司登記註冊；積極爭取開闢舟山至台灣客運定期班輪，舟山至日本、新加坡的「觀音朝聖之旅」郵輪旅遊線，使舟山普陀山儘快成為世界華人、佛教界人士的旅遊目的地之二，成為多國郵輪公司的必經港和目的港；允許以度假休閑為目的的國外私人遊艇進入舟山群島。

2.實行免簽制度。對進入「舟山群島國家海洋旅遊綜合改革試驗區」的國際遊客實行免簽證，免簽的範圍可由團體擴大至個人；免簽證對象可考慮國際海員、國際郵輪乘客及與我國建立正式外交關係的國家與地區的遊客；免簽時間應在國家相關規定的基礎上作適當延長；對來舟山的國內遊客，可以授權舟山辦理出人境手續使其旅程延伸至東南亞國家。

3.實行關稅優惠。給予「舟山群島國家海洋旅遊綜合改革試驗區」旅遊主要產品零關稅的政策，境外遊客在試驗區定點商場購買的特定商品，實行出境退稅制度。同時，對從事旅遊產業的開發與經營，進口自用設備實行區內保稅等。

4.全面開放相關產業。旅遊市場實現全面放開，同時擴大旅遊相關產業的開放。允許物資、資金進出自由、方便、快捷；旅行社、賓館、車隊、船隻、碼頭、旅遊商品生產、文化娛樂、旅遊餐飲、旅遊諮詢、會展、體育產業等向國內外企業和個人開放；允許開辦大型免稅商場，允許外商在試驗區內開設零售業和為旅遊服務的專業商店；允許國外旅遊組織和企業舉辦中外合資、合作的旅遊和休閑教育培訓機構，如遊艇、SPA、海釣、高爾夫、潛水、酒店管理、語言培訓等；准入一些國際度假旅遊的高端時尚項目。

（三）創新開發經營模式。

1.統籌海洋旅遊資源的整合與開發。一是依託普陀山旅遊發展股份有限公司等旅遊骨幹企業，整合開發全市旅遊資源，加快旅遊企業的市場化運作和上市進程。二是依託普陀山對周邊景區的輻射效應，加快普陀「金山角」旅遊資源整合。三是依託上海、杭州、寧波等大中城市旅遊客源市場優勢，加快嵊泗、岱山等地旅遊資源的開發。

2.深化旅遊企業改革。一是加快重大旅遊項目戰略投資者的引進。通過出讓開發權、經營權、使用權，吸引有實力的國際知名的旅遊大企業、大集團作為一級開發商參與舟山的旅遊開發建設。二是加快舟山本地旅遊企業的整合重組，扶持中小企業細分旅遊市場，實行專業化經營。

3.創建完善的海洋旅遊產業體系。一是推進海洋旅遊產業集群化，科學布局群島型海洋旅遊產業發展空間。二是推進海洋旅遊業態多元化，發展旅遊新業態新產品，促進旅遊產業與其他產業的進一步融合發展，實現由單一觀光型產品為主向觀光型、休閑度假、專項旅遊產品相結合的複合型產品結構轉型。三是推進海洋旅遊要素國際化。旅遊業的開發、經營、管理、服務實現國際化、信息化、特色化、標準化、產業化，實現人員自由進出、貨物自由通關、貨幣自由兌換、免稅品自由購買、旅遊項目自由落戶、國際旅遊規則自由對接。

4.推進海洋旅遊可持續發展。保護優美的生態環境，空氣、水源質量等生態指標達到或超過國家標準；建立生態補償機制和產業准入標準，確保生態安全，建設和諧的自然人文環境。

四、創建舟山群島國家海洋旅遊綜合改革試驗區的主要任務

創建舟山群島國家海洋旅遊綜合改革試驗區，一方面需要舟山市加快探索海洋旅遊試驗區的體制、機制的改革，大膽地開拓創新，先行先試；另一方面需要國家給予更加開放的政策支持，逐步建立起與舟山群島國家海洋旅遊綜合改革試驗區建設總體目標相適應的政策體系。

（一）舟山市可以在以下幾方面先行先試：

1.在管理體制方面。一是成立高效的管理機構。探索與大旅遊產業發展和舟山群島海洋旅遊相適應的旅遊管理新模式，成立海洋旅遊試驗區相應工作機構，並加快實行風景旅遊一體化管理。二是制定有效的管理辦法。研究制定舟山群島國家海洋旅遊綜合改革試驗區管理辦法，明確管理許可權、工作重點、職責範圍等。三是建立規範的服務體系。以旅遊要素國際化為目標，推進旅遊的開放和規範化建設，加快旅遊產業轉型升級。

2.在政策機制方面。一是創新要素保障機制。進一步梳理、完善促進海洋旅遊業轉型升級的各項政策，特別是在試驗區內涉及開發開放、要素保障、資源配置、環境營造等方面給予重點支持；對試驗區內新投資的重點旅遊企業、新業態旅遊產品、重大旅遊項目、重點旅遊基礎設施建設實行激勵扶持政策；對試驗區內旅遊項目建設用地優先保證供應。二是創新旅遊開發模式。積極爭取在試驗區內引進設立保稅區、保稅倉庫、免稅商店；創新投融資體制，探索設立股份制舟山群島旅遊開發銀行，積極培育旅遊企業上市，努力實現旅遊融資渠道的多元化；積極探索旅遊合作新模式，通過出讓開發權、經營權、使用權等形式，參與試驗區的旅遊開發建設。三是研究試行相關政策。舟山在海域、漁區管理等方面不僅具有資源的優勢，也有較好的管理基礎，也曾為各級制定決策提供經驗，我們將在條件相對成熟的領域積極進行管理模式的創新和償試，為各級及其它地區提供經驗和借鑒，也可以根據有關部門的授權和委託開展相關業態的管理、運營試點工作。

3.在服務體系方面。一是科學修編產業規劃。進一步修訂完善《舟山市海洋旅遊產業發展規劃》。二是創新旅遊營銷模式。健全旅遊、文化、新聞等多部門組成的宣傳營銷體系和機制，設立專業化旅遊營銷組織，拓展國際化旅遊營銷網路，在上海、杭州、泉州等重點客源地設立舟山群島旅遊形象中心，並擴展至台灣及其它人境市場。三是探索旅遊服務創新。健全旅遊諮詢中心和旅遊集散中心，規範標識系統和景區解說系統。加強旅遊誠信體系建設，實施旅遊服務質量提升工程，開展旅遊培訓國際合作，加強旅遊市場秩序綜合整治和服務質量監管。四是加快旅遊綜合體打造。以建設旅遊綜合體為抓手，推進舟山群島「八大游」精品工程，引進建設以高爾夫、遊艇俱樂部、海濱度假酒店、海景度假房產為核心的新業態項目，規劃建設一批具有濃郁海島風情的經典島村漁家。

（二）提請省級有關部門協調研究解決的問題：

1.試驗區內旅遊建設用地優先保障。一是調劑解決旅遊建設用地指標。試驗區內的建設用地指標實行省計劃單列，或佔用國家、省兩級機動指標調劑予以解決。二是置換基本農田。試驗區內基本農田允許根據項目需要進行內部置換，基本農田調整允許一年一調，耕地補充和農保田置換由全省統籌。三是使用山林和海防林指標。省有關部門放開舟山群島生態公益林和海島防護林的使用指標，並放開用途限制，可適用於所有旅遊項目開發。

2.下放海域管理許可權。一是旅遊船艇管理。專門制定試驗區旅遊船艇管理辦法，遊艇海域活動區間範圍管制、駕照培訓及發放可委託舟山相關管理機構審批，船檢由地方船檢部門負責。待管理辦法成熟後，逐步上升到省級乃至國家行業標準。二是休閑漁船和海釣船管理。試驗區內放寬海釣船風力限制和距庇護地距離限制，試驗區內漁場管理可由市級漁業主管部門或試驗區管理部門代為管理。

3.下放規劃編製和審批權。放寬試驗區範圍內的總規和詳規的審批許可權，建議除國家風景名勝區的核心區域外，其它都由試驗區編製，報上級人民政府或建設行政主管部門審批。下放試驗區範圍內的旅遊規劃審批許可權，由省建設廳委託試驗區自行組織編製和審批試驗區規劃。

4.下放海域管理許可權。一是海域使用及審批許可權。在試驗區內優先滿足旅遊項目海域使用需要，根據項目性質實行減免海域使用費政策，遊船環島游航線可免海域使用費，遊艇基地的港池建設可減收海域使用費。海域管理和審批許可權可進一步下放至市級。二是旅遊船舶入級檢驗。國家船級社能否根據舟山海域氣象狀況，對沿海客運船舶根據技術狀況，將最大抗風等級核定為9級，允許舟山設計建造抗風能力為9級的旅遊船舶，針對試驗區的新建客運船舶允許地方船檢初檢。

（三）請求國家相關部門給予舟山更加開放的海洋旅遊政策：

1.出入境逐步實行免簽證，爭取擴大舟山口岸的開放範圍，對國際海員、國際郵輪乘客及與我國建立正式外交關係的國家與地區的遊客逐步實行免簽證政策，為入境旅遊者提供更大的方便。

2.設立市內免稅商店或口岸免稅商店，建立包括碼頭、倉庫、交易區三合一的舟山保稅旅遊小商品交易區，按國際慣例逐步實行遊客購物離島退稅政策。

3.海空航權逐步實行開放，開放直升機、低空水上飛機等島際航空，開闢國際郵輪航線，建立國際郵輪遊艇停靠點，開通舟山到台灣客運定期班輪，開闢舟山到日本、新加坡郵輪旅遊線，使舟山海洋旅遊與國際旅遊航線相連接。

4.逐步完善相關配套政策，加大國家對試驗區旅遊基礎設施建設宣傳推廣、人才培訓、公共服務的投入和支持；建立海洋旅遊開發生態補償基金和生態質量保障基金，適度增加財政轉移支付；服務業發展專項資金、扶持中小企業發展專項資金、外貿發展基金以及節能減排專項資金，對符合條件的旅遊企業給予與其他企業同等支持；支持海洋旅遊項目用地用海，抓緊制定海轉地政策，土地供應適當增加旅遊業發展用地；探索城鄉建設用地增減掛鉤試點；旅遊企業從事碼頭、機場、公路、公交等國家重點扶持的公共基礎設施項目，給予所得稅「三免三減半」優惠；旅遊企業從事公共污水處理、公共垃圾處理等環保項目，給予所得稅「三免三減半」優惠；旅遊企業購買用於環保等專用設備的投資額，可從當年應納稅額中抵免；對符合條件的小型微利企業享受按20％的稅率徵收優惠。

5.大力推進體育與海洋旅遊的結合，鼓勵舉辦國際公路自行車賽、國際海釣邀請賽等體育賽事，在舟山試辦一些國際通行的旅遊體育娛樂項目，探索發展競猜型體育彩票和大型國際賽事即開彩票。

6.給予更加開放的金融政策。允許試驗區在國家有關部門的監督下自主設立外幣兌換窗口。適當放寬海外度假遊客進境攜帶的外幣數量限制。放寬從試驗區出境的國內遊客攜帶人民幣和外幣的數量限制。允許有資質的中外金融機構在試驗區設立分支銀行，開辦立案業務。允許試驗區與台港澳、韓日以及東南亞的貨物貿易進行人民幣結算。試驗區內允許以公開募集、發行企業債券等形式籌措旅遊發展資金，允許並幫助儘快設立股份制旅遊開發銀行。