專車新規徵求意見 專家:具體規定還需要再細化

中國人民大學法學院教授 楊建順

交通運輸部管理幹部學院教授 張柱庭

　　門診問題:

　　徵求意見稿能徹底解決專車問題嗎?

　　門診專家:

　　中國人民大學法學院教授 楊建順

　　交通運輸部管理幹部學院教授 張柱庭

　　專家觀點:

　　◇《管理辦法》和《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》符合行政許可法第12條規定的設定行政許可事項

　　◇經營者許可、車輛許可、駕駛員許可,三個許可構成網路預約出租汽車的許可體系

　　◇營運車和非營運車最大的區別就是營運車一般來說有8年的報廢年限,私家車主要想從事網路預約計程車工作就要把報廢成本考慮進去

　　◇網路預約車型比現在的巡遊式出租汽車檔次高、成本高、價格高。乘客目前沒有感受到價格高,是因為前者有補貼,如果取消補貼,其真實價格就會顯現

　　10月10日,交通運輸部公布了《關於深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見(徵求意見稿)》(下稱《指導意見》)和《網路預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(徵求意見稿)》(下稱《管理辦法》),公開徵求意見。

　　其中,《管理辦法》就備受關注的「專車」問題作出了相關規定,記者就此採訪了中國人民大學法學院教授楊建順和交通運輸部管理幹部學院政法教學部主任張柱庭教授。

　　《管理辦法》符合上位法嗎

　　《指導意見》將「專車」納入了出租汽車管理範疇,根據兩個徵求意見稿,「專車」「快車」被稱為「網路預約出租汽車」。《管理辦法》規定,從事網路預約出租汽車服務,其經營者、車輛、駕駛員應分別獲得相關行政許可。

　　有人認為,《管理辦法》的行政許可設定缺少上位法依據,是「在尚未形成法律和行政法規的前提下,將其『回歸』到傳統出租汽車管理模式」,屬於增設行政許可。受訪的兩位專家則認為,《管理辦法》設定的行政許可是有上位法依據的。

　　張柱庭告訴記者,按照交通運輸部2014年《出租汽車經營服務管理規定》,出租汽車經營服務是指以七座及以下乘用車和駕駛勞務為乘客提供出行服務,並按照乘客意願行駛,根據行駛里程和時間計費的經營活動,包括巡遊式和預約式兩種出租汽車經營方式。前者是指在道路上巡遊攬客,噴塗、安裝出租汽車標識的出租經營方式,後者是指通過預約方式承攬乘客。網路預約是目前預約方式中最先進的一種,依靠這種方式有償承接客運的車輛,其本質依然是「將乘客位移」的出租汽車。

　　楊建順也表示,對網路預約出租汽車經營者、車輛和駕駛員的三個行政許可是有依據的。《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》第112項規定,「出租汽車經營資格證、車輛運營證和駕駛員客運資格證核發為縣級以上地方人民政府出租汽車行政主管部門」,據此,兩個徵求意見稿把「專車」的屬性明確為「計程車」的一種,是計程車的一種新形態。

　　將網路預約計程車設定為行政許可項目也是有原因的。張柱庭分析,包括網路預約專車等在內的出租汽車經營服務,是直接涉及公共安全、經濟宏觀調控以及直接關係人身健康、生命財產安全等的特定活動,需要按照法定條件予以批准的事項;是直接關係公共利益的特定行業的市場准入、需要賦予特定權利的事項;是提供公眾服務並且直接關係公共利益的職業、行業,需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能資格、資質的事項;是直接關係公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品,需要按照技術標準、技術規範,通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項,符合行政許可法第12條規定的設定行政許可事項。《管理辦法》《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》對「專車」設定行政許可合理合法。

　　要求三個「行政許可證」齊備是否必要

　　依照《管理辦法》的規定,一輛網路預約出租汽車要想上路,需「三證」齊備:經營者需取得設區的市級或者縣級道路運輸管理機構發放的《道路運輸經營許可證》;車輛需取得道路運輸管理機構發放的《道路運輸證》;駕駛員需取得所在地設區的市級道路運輸管理機構發放的類別為預約出租汽車的《道路運輸從業人員從業資格證》。

　　要求「三證齊備是法治理念的體現,也是非常必要的。」楊建順表示,計程車運營機制本來就是特許機制,是公共交通的補充。三證是業態規律、模式、規則、架構的要求——《道路運輸經營許可證》《道路運輸證》的設定是基於經營秩序的維持。《道路運輸從業人員從業資格證》則是基於安全的需要,業態的頂層設計要求網路預約計程車和傳統計程車相比要有差異化、高品質的服務,其中要求的「三年駕齡」等對於保障乘客的生命財產安全至關重要。

　　楊建順認為,經營者許可、車輛許可、駕駛員許可,三個許可構成網路預約出租汽車的許可體系。其中,對於經營者許可的規定內容明確,注重程序的處理。對不符合規定條件的申請作出不予行政許可決定的,《管理辦法》規定要「向申請人出具《不予行政許可決定書》」。而車輛許可、駕駛員許可與經營者許可的規定相比有點粗糙,沒有對不予許可的處理作出規定,建議進一步細化許可程序。「在三證的具體申請程序上應設定科學,充分體現服務的理念,為符合條件的申請者提供方便。」

　　記者注意到,三證的頒發機構並不一致。《道路運輸經營許可證》《道路運輸證》都是由相應的設區的市級或者縣級道路運輸管理機構發放,而《道路運輸從業人員從業資格證》是由相應的設區的市級道路運輸管理機構發放。

　　對此,張柱庭解釋,《道路運輸從業人員從業資格證》是資格考試,如果由每個縣級道路運輸管理機構負責組織考試,可能造成考試內容不一、成本過高,因此統一由設區的市級道路運輸管理機構組織考試更為方便。出租汽車經營是地方政府市、縣的事權,不是中央、省級政府的事權,且出租汽車經營具有地域性特徵,經營者在當地必須有服務機構、人員、設備,因此《道路運輸經營許可證》《道路運輸證》都只能由相應的設區的市級或者縣級道路運輸管理機構發放。此外,巡遊式出租汽車的許可主體與網路預約式出租汽車的許可主體是一致的。

　　「專車」的車輛性質是否得改變

　　「專車」司機最為關注的,就是按照《管理辦法》的規定拿到《道路運輸證》,車輛使用性質需登記為出租客運。根據《管理辦法》,具體車輛標準、營運年限和車輛標識,由設區的市級或者縣級交通運輸主管部門,按照高品質服務、差異化經營的發展原則,結合本地實際情況確定。對此,「專車」司機不太接受。「這本身就是兼職的,如果必須轉為運營車輛,還得簽訂勞動合同,我可能就不開了,畢竟8年就把車輛報廢,成本太大了!」一位奧迪A6L兼職「專車」司機姜先生告訴記者。

　　和姜先生一樣,記者採訪的多位「專車」司機都表示,包括滴滴、Uber(優步)、易到用車在內的「專車」平台,旗下私家車的比例很大。按照現行的《機動車強制報廢標準》,小、微型出租客運汽車使用期限為8年,這意味著如果開「專車」,汽車的報廢年限就變成了8年。

　　「網路預約出租汽車目前沒有做出租客運的登記,也就意味著不用上稅,在我國『為商必納稅』是基本理念,也是不可突破的底線。根據我國對車輛的分類,把車輛的准入屬性規定為出租客運也是必需的。」楊建順對記者說,營運車和非營運車最大的區別就是營運車一般來說有8年的報廢年限,私家車主要想從事網路預約出租汽車工作就要把報廢成本考慮進去。

　　在10月10日交通運輸部召開的深化出租汽車改革專題新聞發布會上,有人認為,運營車輛和非運營車輛並非僅是一字之差,營運車輛比非營運車輛有更高的保險要求,有更頻繁的車輛檢測要求,以及更嚴格的車況要求。這有利於建立乘客和營運人員安全、服務品質和賠償機制的保障機制。

　　除了改變車輛屬性,《管理辦法》還規定接入平台的駕駛員要和平台所屬公司簽訂勞動合同。有人認為,從事「專車」運營的車主可以是勞務派遣,不一定是經營單位的員工。張柱庭認為,兩個文件現在是徵求意見階段,就他所了解,起草中有兩部分人提出和平台簽訂勞動合同:一是網路預約出租汽車駕駛員;二是領導保障部門。張柱庭認為,只要發生勞動報酬關係就應當建立勞動合同關係,是勞動合同法精神的體現,如果不建立勞動合同關係,專職從事該職業的駕駛員的勞動權益如何保障?事實上目前都簽訂合同,只是有的明確了勞動合同內容,有的沒有明確,現在是要求統一。

　　「專車」會提價嗎

　　家住北京市西三環航天橋附近的鐘女士在西五環外上班,乘坐公共交通工具通勤要倒兩趟公交車,單程近兩個小時,是「滴滴」打車軟體最早的一批用戶。她告訴記者:「傳統計程車單程得花50元左右,如果打滴滴『快車』才30多元。」鍾女士表示非常關心和「專車」相關的政策,「畢竟新事物的出現更加方便了全家老小的出行,就怕以後『專車』『快車』不好打或者提價。」

　　10月12日,交通運輸部運輸服務司副司長徐文強、出租汽車管理處李良華做客中央人民廣播電台「中國之聲」節目,對計程車和「專車」的價格進行了解讀。李良華介紹,兩者的價格體系略有不同,巡遊式出租汽車實行政府定價或者政府指導價,網路預約出租汽車實行政府指導價或者市場調節價。

　　「網路預約出租汽車運價實行政府指導價或市場調節價,不享受出租汽車燃油補貼」「網路預約出租汽車經營者應當合理確定網路預約出租汽車運價,實行明碼標價」,這是《管理辦法》規定的。

　　楊建順介紹,依照我國價格法的規定,政府指導價是指由政府價格主管部門或者其他有關部門,按照定價許可權和範圍規定基準價及其浮動幅度,指導經營者制定的價格。市場調節價,是指由經營者自主制定,通過市場競爭形成的價格。依照價格法的規定,「與國民經濟發展和人民生活關係重大的極少數商品、資源稀缺的少數商品、自然壟斷經營的商品、重要的公用事業、重要的公益性服務——這些商品和服務價格,政府在必要時可以實行政府指導價或者政府定價。」

　　張柱庭認為,在起草過程中,很多人要求對網路預約車價格限制最低價,因為巡遊式出租汽車是限制最高價格。網路預約出租汽車車型比現在的巡遊式出租汽車檔次高,成本高,價格其實比巡遊式出租汽車車價格高。乘客之所以沒有感受到價格高,是因為網路預約出租汽車有補貼,如果取消補貼,其真實價格就會顯現。楊建順對此持相同觀點。

　　對於網路預約出租汽車的數量控制問題,張柱庭表示,計程車行業是否進行數量控制,由地方政府決定。北京市預計繼續實行數量控制,因為連小汽車數量(無論是否是出租)都實行總量控制,何況是出租汽車數量。北京市的主要矛盾是交通擁堵,所以要發展大公交系統。

　　「對出租汽車數量規模的管控是必要的。出租汽車運營時間長,特別是巡遊式出租汽車運營的效率較低,大量佔用道路資源,具有不經濟性、加劇交通擁堵等問題,同時也為了避免從業人員盲目、非理性進入市場,形成行業無序競爭,造成出租汽車數量和質量的降低。」在10月10日的新聞發布會上,交通運輸部運輸服務司徐亞華巡視員表示。

　　楊建順還告訴記者,《管理辦法》中要求網路預約出租汽車經營者實行明碼標價,向乘客提供發票,不得違規採集、利用和泄露乘客個人信息和國家安全信息,有利於保障乘客的利益,維護良好的社會秩序。但是,諸如網路預約出租汽車經營者在服務所在地不應具有市場支配地位,獎勵、促銷計劃要提前10日向社會公告,不得同時接入兩個或兩個以上的網路服務平台提供運營服務等規定,需要進一步斟酌。在「暫行」階段應當勇於嘗試,鼓勵創新,用網路預約出租汽車這種新形態,激活傳統出租汽車行業的競爭意識,提升服務質量,促使出租汽車行業不斷發展完善。

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