中國式公共管理的「三維兩重困境」

原題：走出中國式公共管理困境

三個維度的問題構成了中國公共管理中的兩重困境：「政府密集」與官僚制供應不足之間的困境，以及官僚制供應不足與官僚主義盛行之間的困境。

今年兩會審議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》，再一次將人們的目光吸引到了國家行政體制改革。30多年來，中國已經歷了多次以政府機構和人員精簡為主要內容的政府機構改革，但結果似乎總是不及人們的預期。近年來，政府機構改革常被籠統地冠以「大部制改革」，常見的中國政府機構數量與世界其他主要國家政府機構數量之間的比較，似乎也蘊含著這樣的思考邏輯，即更少的部門數量意味著更好的職能協調和更高的行政效率。事實上，機構改革只是內涵更為豐富的行政改革的一個方面，對於人們期待中的一個職能協調、效率更高的政府而言，其重要性和有效性可能還不及對機構中的人及其相關制度的關注。不僅如此，世界範圍內流行的改革輿論和觀念氛圍，更凸顯了中國公共管理所面臨的特有問題或困境。

新公共管理與毀譽參半的官僚制

官僚制是現代政府的核心，現代社會正是依賴建立在合法權力基礎上、依據正式規則、以理性方式組織起來的官僚制而日益現代化。20世紀70年代中後期，一場新公共管理運動席捲西方世界，在學術界和政策界產生了廣泛而深刻的影響，至今綿延不絕。在這場運動中所產生的諸多理論和觀念，如「政府再造」、「摒棄官僚制」等，更引發了非西方學術界的空前熱情和改革政府機構的激動情緒，並在事實上不同程度地成為影響世界各國政府改革的重要理論依據和觀念來源，而承載著重要公共管理職能的官僚機構，更在目前各國普遍流行的偏執的反政府情緒中，成為人們發泄各種不滿情緒的眾矢之的。

1764年，今天為人們所熟知的用以表達官僚和官僚制的「bureaucracy」一詞，在法國第一次使用，專指一種由官員來描述和界定的新的政府組織形式。其後，這一術語很快傳到了義大利（burocrazia）、德國（Bürokratie）和英國，其傳播軌跡正體現了當時處於民族國家發展早期階段的歐洲各國國家治理的現實需要。

現代官僚制經馬克斯·韋伯的闡發而成為一個重要的理論和一種政府組織模式，也作為當代社會的一種基本組織形式而為企業和其他部門所採用，理性、中立、專業化、職業精神等官僚制特質，更成為現代社會組織的優秀基因。現代文官制度就是一種典型的官僚制。英國於1855年最早創立了文官制度，並因其最接近韋伯的理想類型的官僚制而成為文官制度的典範。在此後長達100多年裡，官僚制因其對於經濟社會發展的積極意義而成為解釋發達國家經濟與社會發展的一個重要變數。

20世紀70年代，伴隨發達國家經濟陷於滯脹，各國在尋求經濟改革的同時，開始反思其行政管理模式。其時，經濟領域中盛行的私有化和市場取向也主導了人們對於行政管理模式的普遍思考。官僚制潛在的保守、拖沓、缺乏效率、「被訓練的無能」等特徵，及其絕緣於社會、中立、按規則辦事以及不同部門之間的隔離等特徵，與作為責任政府主要特質的回應性、創造性、代表性、協調性等相悖，使它成為聲勢浩大的新公共管理運動的重要目標，而「摒棄官僚制」則成為這場運動中一個最響亮的口號。

「富裕國家的共同本質決定了改革的特點。」新公共管理關注不同國家公共部門改革的相似性，而市場更被看作執行公共政策的典範。其中，無論是英國以市場為取向的撒切爾主義公共管理新思維，還是表現出強烈的「新泰勒主義」傾向的美國里根政府的改革，都將官僚制本身作為改革的重點，而其後歷屆政府也延續了同樣的改革思維。這些改革在很大程度上更新了人們關於政府管理的傳統觀念，並在政治與行政關係中注入了新的理解和闡釋，而人們對於官僚制的情感、理解和評價也因之變得曖昧、消極和複雜。

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