各省政府機構改革方案年底上報 省管縣加速推進

2008年11月03日 05:17第一財經日報【大 中 小】 【列印】在中共中央、國務院《關於地方政府機構改革的意見》（下稱《意見》）下發兩個月後，上海市政府機構改革方案獲得批准，成為全國第一個正式出台的省級機構改革方案。隨著上海率先拉開大幕，地方政府機構改革也開始進入「適時推進」的軌道，各個省份有望在今年年底前和明年初上報改革方案。有學者認為，明年3月後，省級政府機構改革將進入全面推進階段。重慶先試「大農業」今年8月25日中央機構編製委員會（下稱「中央編委」）召開的「地方政府機構改革工作電視電話會議」，被認為是新一輪地方機構改革啟動的標誌。此次會議提出，國務院機構改革已完成階段性任務，適時跟進地方政府機構改革十分必要和迫切。而改革的任務和目標確定為轉變職能、優化結構、強化責任和嚴控編製。官方信息顯示，此次會議前後，中共中央、國務院《關於地方政府機構改革的意見》（下稱《意見》）正式下發各地。隨後，以「大部制」為亮點，核心在於職能轉變的地方政府機構改革次第呈現，但像上海這樣涉及總體改革的正式文件並未有其他公布者。上海之後，還有哪些省份將全面展開機構改革？中央編委辦公室（下稱「中編辦」）主任王東明近期在廣東視察時表示，廣東推進地方政府機構改革的條件和優勢很多，廣東是改革開放的先行者，廣東的領導班子和廣大幹部的改革意識很強，經濟社會發展很快，廣東的地方政府機構改革也應該走在全國的前列。中國第四個直轄市——重慶的市級政府機構改革實施方案也在研究制定中。此前，重慶已先行先試了政府事務綜合管理，初步形成了「大交通」、「大文化」、「大農業」、「大水務」的格局。按該市此前設定的方案，年底前，重慶將完成向中央的報批工作。國家行政學院教授竹立家預計，各省級政府的機構改革方案將在年底前陸續上報中央，明年3月份後將進入全面推進階段。他對本報記者表示，省級改革推進之後，市縣一級的改革也將展開，本輪地方政府機構改革可能要持續一兩年。財政「省直管縣」將加速推進而為減少管理層級、壯大縣域經濟，已在全國多個省份試點的「省直管縣」模式，也有望在本輪地方政府機構改革中獲得更大的推動力。中國憲法確定的地方行政區劃主要是省、縣、鄉三級體制，而目前實行的卻是四級行政體制，市管縣一直是一種常態。國家行政學院教授汪玉凱近日接受《半月談》採訪時表示，「市管縣」體制發揮了積極作用，但也暴露出一些弊端:首先是這種體制擴大了市的行政「勢力範圍」，加上市的權力大於縣，造成一些市隨意擴張，市與縣爭資源、爭土地、爭項目。其次，由於城市政府職能轉變不到位和傳統體制的影響，一些地級市只顧中心城市的建設，有的甚至截留政策、資金與項目，不僅未拉動下轄縣域經濟的發展，反倒成了縣域經濟的「抽水機」。為改變這種現狀，目前全國已有20多個省份開展了「省直管縣」的試點，但多是從財政體制著手，擴大縣級政府的經濟管理許可權，並未過多涉及行政層面。據悉，《意見》中對省直管縣的態度比較堅決，表示要加大推進這項改革的力度。竹立家認為，其含義有兩個，一是財政上要繼續加大省直管縣的力度，因為就目前全國已經開展試點的20多個省份看，效果不錯。「從目前調查的幾個案例看，比如從浙江一些地區推廣省直管縣的經驗看，省直管縣能夠賦予縣級直接的財權、事權、人事權，權責更加一致；同時可減少地市方面對縣級財政的截流和對縣級人事的干預，大量節省經費。」竹立家說。二是，省直管縣還有利於中央的轉移支付不經過地市級，直接轉移到縣級財政，可避免財政流轉過程中時常出現的流失、浪費現象。行政「省直管縣」的改革路徑選擇竹立家認為，減少財政層級之後，隨之引出另一個問題將是省直管縣改革的關鍵一步，也是更難的一步，即從行政區划上淡化市一級，徹底推行省直管縣體制。日前公布的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》（下稱《決定》）中，對省直管縣也提出了新的要求。《決定》稱，要擴大縣域發展自主權，增加對縣的一般性轉移支付、促進財力與事權相匹配，增強縣域經濟活力和實力。推進省直接管理縣（市）財政體制改革，優先將農業大縣納入改革範圍。有條件的地方可依法探索省直接管理縣（市）的體制。任何改革總會遇到利益受損一方的阻力。竹立家認為，省直管縣的推行，會對市一級的利益產生較大的切割。因為涉及部門利益、區域利益，實踐中肯定會遇到巨大的阻力。在此情形下，選擇何種改革路徑成為迫切需要解決的問題。汪玉凱對《半月談》表示，「省管縣」改革應該首先從容易的地方，即財政管理做起，逐漸過渡到行政的「省管縣」。但改革也不一定「一刀切「，有條件的地方、行政區劃比較小的省份應該一步到位。而大的省份可分步實施、逐步到位。中央黨校研究室副主任周天勇則描繪了另一種減少行政層級的圖景。他近日撰文建議，一些原來的地級市可保留地級行政級別待遇，可管轄區級政府；而一些經濟實力較強的縣級市可升級為地級市，但以少設區為宜；縣和一些經濟實力較弱的市，可升格為副地級行政級別；一些經濟實力較強和人口規模較大的鎮，可以升格為縣一級行政區域。限編製、「大部制」成趨勢劉展超雖然本輪地方政府機構改革並未將精簡人員定為首要目標，但鑒於國務院層面機構改革的經驗，地方上嚴控編製應該成為題中應有之義。國務委員兼國務院秘書長、中央編委委員馬凱在上述8月份的會議上就強調，各地要按中央規定，嚴格控制機構數量和人員編製總量。為此，《意見》提出了對地方政府機構設置數量的要求。而此次機構改革後，上海市政府設置工作部門44個，其中辦公廳和組成部門23個、直屬機構21個；另設部門管理機構6個。這都符合中央對地方政府機構設置限額的要求。上海官方也已表示，將嚴格控制人員編製和領導職數，確保改革後市政府行政編製總數不突破。至於省級以下的地方政府機構設置，竹立家認為，管轄範圍較大的縣市可能會被允許設置30多個部門，而小縣則可能只有20多個部門。而十七屆三中全會的召開，也為本輪地方政府機構改革帶來了新的考量。「像農村土地流轉方面的改革，將是一項非常艱苦細緻的工作，機構設置是否合理有效，與能否做好這一工作、能否為農村、農民、農業戰略轉型提供機構和制度支持有直接的關係。」竹立家對本報記者表示。重慶的「大農業」試驗便是模式之一。今年奧運期間，重慶將原市政府農村工作辦公室、市農業局、市農機局和市農業綜合開發辦公室等四個部門整合，成立了農業委員會，開始了地方探索「大部制」的新一輪行動。「不但是重慶市，前一兩年一些縣級也設立農委了，按照行政級別來說，一般比農業局高半級，更有利於統籌農村工作。」竹立家表示。不過，並非所有的省級政府都要新設立農委之類的機構。竹立家認為，是否新設這樣的機構要看地方的實際情況，像上海、北京這種城市化、工業化程度較高的地方，由於從事農業的人口較少，沒有必要在省級層面大幅調整與農業相關的機構。
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