美國救災機制與NGO的力量

美國救災機制與NGO的力量 　　不僅是中國，今年冬天反常的天氣還出現在亞洲、非洲和美洲的其他地方。在美國，非政府組織(NGO)美國紅十字會是防洪救災中不容忽視的力量，每遇政府採取大規模重大救災需要行動的時候，美國聯邦緊急事務管理局(FEMA)的首選合作對象就是美國紅十字會。　　FEMA隸屬於美國國土安全部，是美國發生重大突發事件時進行協調指揮的聯邦領導機構。在一份資料中，FEMA詳述了其緊急災害處理程序。　　美國災害的申請程序主要是由下而上，直到總統批准聯邦救助行動，這個程序可能持續幾小時或者幾星期，主要視災害情況而定。美國的救災應對機制主要是從下而上地進行。首先，災害發生之後，主要由當地政府負責，當地的社區組織和志願者組織參與進來。如果災害規模較大，就向州政府求救。　　之後州政府調集國民衛隊應對，動用州政府的資源。並進行受災情況評估，由地方、州、聯邦、和志願者組織認定的損失和恢復所需的援助要求。　　最後，根據受災情況，州長要求總統宣布重大災害聲明，擔保將州政府的基金和資源投入到長期重建工作。　　總統重大災難聲明所提出的議案，主要將資金投入到聯邦長期復甦節目，其中有一些是配合國家方案，以幫助受災者、企業和公共實體。　　重大災害可能起源於一場颶風，地震，洪水，龍捲風或重大火災，總統決定是否提供聯邦援助。前提是這項災害必須很明顯，災難影響超過州政府或地方政府應付能力之外。如果申報成功，資金主要來自由美國聯邦應急管理署管理的總統的賑災基金，以及災難援助計劃的其他參與的聯邦機構。　　州長的申請要等待聯邦政府批准。這個過程可以持續幾個小時或者幾個星期，主要視災害情況而定。FEMA主要負責評估當地的應對能力，建議白宮採取行動。總統同意或者否定州長的要求，或者由FEMA來通知要求是否被接納。　　如遇重大災害，反應的速度是第一位的。當重大災害申請得到聯邦政府批准後，FEMA立即組織抗災人員抵達，並設立了聯合辦公中心，以協調經濟復甦的努力。公布一個免費電話號碼，供受災群眾及企業主在異地註冊登記，尋求協助。在災難重建中心，災民也可以獲取信息並得知援助和恢復的進程。　　這種援助主要包括兩類：一種是公共援助，主要是負責受災地區的基礎設施重建的資金援助；另外一種是個人援助，主要為受災人群提供臨時住所，或者提供房屋修葺費用。同時，災民還有很多援助可以選擇。諸如個人低息貸款，中小生意援助計劃。　　其他諸如危機諮詢、失業救助，這些都是需要申請的。首先，衡量受災情況，然後得到申請表，通常有效期為總統發布重大災害聲明之後60天內。　　在災害救援操作中，FEMA會向受災地區的美國紅十字會了解災情。美國紅十字會同FEMA成員在全國的聯合辦公室來溝通。紅十字會也同當地的政府和州政府緊密配合，共享信息。　　清華大學NGO研究所所長王名表示：「非政府組織反應比較快，它們一般來說機構比較小，靈活性強，應對突發事件反應迅速。非政府組織動員資源的能力也比較特殊。災害發生後，他們一方面可以第一時間趕到現場進行救助，另一方面能夠馬上組織捐款捐物和動員志願者，做出及時的回應。這一點與政府不同。政府不僅要判斷真實情況，而且要通過龐大的官僚體制層層上報、層層決策，然後才能採取行動，這往往會錯失救災的最佳時機。」　　全美700多個紅十字會站點要求在災害發生後兩個小時內，進行援助服務。這些當地的站點進行災害訓練和準備工作，幫助他們及時有效地應付災害。　　美國紅十字會災害援助主要關注於個人及家庭受災後的基本需求。當遇災害威脅或者受災時，提供避難所、食物、衛生服務和心理健康服務。　　此外，紅十字會幫助個人及家庭恢復日常生活的獨立能力，這包括推薦方法來應付眼下所需，包括日用品、新衣服、租金、緊急房屋修葺、交通、家居項目和藥品。美國紅十字會為受災人群和救災工人提供食物、負責受災人群同家庭成員的聯繫。　　在應對受災人群的騷動情緒時，美國紅十字會災害心理健康服務包括有資質的職業人員，經過培訓來實現疏導受災人群的情緒。他們同當地的心理諮詢機構合作，來對當地受災人群提供短期和長期幫助。　　王名稱：「從國際經驗看，非政府組織一般在災害發生的初期作用比較大，但是在災後重建過程中由於一般都需要大量的投入，而非政府組織難於負擔，所以隨著時間的推移，隨著政府體制逐漸恢復功能並發揮作用，非政府組織往往要讓位於政府。許多非政府組織在一個月之後就會開始撤離現場。」　　但美國的救災體制也有遭遇詬病的時候。對於2005年發生在新奧爾良的颶風襲擊，FEMA負責人也因為救援行動不力而下崗。　　對此，復旦大學行政管理系教授顧麗梅表示：「美國強調有限政府。所以政府的職能部門沒有那麼龐大。比如說，很多城市政府、縣政府，他們叫城市議會，城市議會的構成多為兼職，而不是專職。所以地方政府的職能有時候不是很全。所以在地方政府層面，他的力量是很有限的，是很小的。在這種情況下，如果發生颶風，靠新奧爾良的力量是不足以應對那樣大規模的自然災害。聯邦政府就要起協調作用。」　　雖然聯邦緊急事務管理局設計了一套完備的體系來預防災難發生。但是，在實際操作中，還是遇到很多問題。　　顧麗梅指出，「當災難發生的時候，政府首先要做的，是及時收集信息，並告訴公眾以真相。危機管理中，第一個很重要的環節就是信息的流通。其次，就是不僅要告訴公眾真相，把信息反饋給公民，而且還要及時地組織公民來應對危機。所以，為什麼美國政府受到責難，就是因為在及時組織公民應對這方面出了問題。這是政府失職的一個很重要的表現。」　《21世紀經濟報道》作者陳浩）
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