前海，註定會成為另一個亞洲傳奇（上篇）

萬事必應 | 2013-10-09

　　「每平方公里將實現100億元的產出」——這樣單純的一個經濟目標,對於夢想成為曼哈頓的前海來說,顯然不再讓人激動。前海的重要性不僅在於它是深圳香港經濟的新引擎,還在於它是一個獨特的試驗:在中國境內創造一個法制特區,創造一個自由的、法治的、國際化的城市。僅僅15平方公里的前海,會成為深圳之後的另一個亞洲傳奇嗎?

　　「從一個小漁村到一個繁榮的大都市,深圳只用了30年時間創造了一個奇蹟,但下一個30年深圳靠什麼?答案很可能在前海。」深港經濟專家郭國燦說。郭國燦既是知名學者,也是大名鼎鼎的深業集團下屬南方地產公司的副總,《回歸十年的香港經濟》一書曾讓他在深港兩地贏得學界尊重。他在接受《法人》記者採訪時強調最多的就是香港對於深圳、對於中國的意義,前海實驗成功與否很大程度上取決於是否能很好地學習香港、借鑒香港。他儘管並不認同前海直接移植香港法律框架和社會管治經驗,但他堅信沒有香港就不會有深圳,更不會有今天的前海實驗。在他看來,深圳與香港建立現代服務業合作區是一個永遠雙贏的合作,有利於香港,也有利於深圳乃至中國。這一觀點與他著手研究的課題思路顯然一脈相承:「香港改變中國」。

　　郭國燦的「雙贏」觀點在香港也存在高度共識。香港特區政府政務司司長唐英年在前海總體發展規劃公布的那一天,就顯出難得的興奮:「前海總體規劃對外公布,是深港兩地共同期盼的一件大事,前海作為深港合作發展現代服務業的一個載體,可以說是天時、地利、人和俱備。」唐英年認為,香港經濟要持續健康發展,服務業也需要開拓更廣闊的發展空間和腹地,前海正是這樣一個合作平台和突破口。

　　據前海管理局經營發展處處長王錦俠介紹,在香港舉辦《前海深港現代服務業合作區總體發展規劃》說明會那一天,可謂盛況空前。只能容納300人的會議室,一下子來了500多人,香港所有業界代表、行業組織、知名人士都對前海的發展高度關注,會場氣氛十分熱烈,許多企業家和財界人士沒有座位,甚至站著聽完了兩個多小時的說明會。「支持香港的長期繁榮穩定是前海的使命之一。前海是香港拓展空間和產業溢出的新載體,這裡的地緣優勢、人緣優勢、政策優勢、體制優勢,將推動形成亞太地區重要生產性服務業中心,成為我們國家現代服務業引領者、示範者。」王錦俠說。據王錦俠估計,在未來一二十年內,可能將有許多香港人在前海就業——到時前海會不會成為一個小香港?的確令人浮想聯翩。

　　「每平方公里將實現100億元的產出」——這樣一個經濟目標,對於夢想成為曼哈頓的前海來說,顯然不再讓人激動。前海的重要性不僅在於它是深圳香港經濟的新引擎,還在於它是一個獨特的試驗:在中國境內創造一個法制特區,創造一個自由的、法治的、國際化的城市。僅僅15平方公里的前海,會成為深圳之後的另一個亞洲傳奇嗎?

　　上篇:前海創製

　　辦公桌上放了一個橙子,前海管理局一位職員拿它做比喻:就像這個橙子,外表看起來很光鮮,但是裡面其實已經出現了腐敗,如果不及時處理,這種腐敗會感染周圍。與腐敗絕緣,這是定位發展現代服務業的前海要達成的目標之一,但遠非前海體制創新的全部,準確的說杜絕腐敗只是前海管理模式的一個自然結果。前海的利器是法定機構,這個對大陸來說還有些陌生的辭彙,早已在香港以及歐美髮達國家成熟運作幾十年。

　　去政府化

　　毫無疑問,深圳市人大常委會正式審議的《前海深港現代服務業合作區條例》(徵求意見稿),不久將被視為前海的「基本法」,圍繞前海的所有創意和構想都將依託和庇護於此。

　　「估計6月底以前可以完成立法程序」,王錦俠早在心裡算好了正式審議通過的時間,屆時前海管理局將成為國內第一個嚴格意義上的法定機構。

　　王錦俠是前海管理局經營發展處處長,同時也是該局新聞發言人。他相信這個法定機構將在中國歷史上留下自己的一筆。

　　扣除研究行政體制的少數專家,大部分中國民眾對法定機構並沒有概念。它是政府的一個機構嗎?如果是,它和一般的政府機關有何區別?如果不是,它又是什麼?它為什麼被選為前海管理體制機制改革的突破口?

　　香港城市大學中國法與比較法研究中心(RCCL)研究員王書成說,「在經濟和政治的擺位中,第一位的始終是經濟。」但是當經濟發展到一定高度,體制上的束縛成為經濟的羈絆之時,政治的問題就變得尤為重要。研究表明,傳統工業經濟狀態積累下來的分頭管理、多重管制以及過度管制的政策框架對服務經濟發展有較大的抑制作用,定位於現代服務產業的前海合作區天然地存在突破現有體制限制的內生需求。

　　前海為其找到了一個突破口——法定機構,並認定這是一條切實可行的道路,前海開發區的密切參與方——香港就是法定機構運作成熟的地區。

　　按照官方的解釋,把前海設定為自主管理的特殊區域,統一行使政府的公共服務與管理職能。按照小政府、大服務、國際化、低成本、高效率、公開透明的原則,實行企業化的運作模式,探索用企業精神改造政府。

　　「法定機構在歐美髮達國家和港澳等地區非常發達,是非政府機構的主要構成部分,承擔著大量的公共管理和公共服務的職能。它是政府通過立法和行政授權的途徑和方式建立起來的公共管理機構。」深圳大學管理學院教授馬敬仁向《法人》記者介紹。

　　他總結了法定機構四個主要特點:首先,經過法律和行政的授權,與一般的企業法人、社會法人不同;其次,它是一個小規模、低成本、高效率的管理機構;再次,它以服務於轄區的商業機構、社會機構及居民的社會生活為宗旨;最後,它是政府和市場、政府和社會之間的中介性管理機構。

　　目前國內上海在醫療領域、北京在教育領域都出現了「法定機構」,但是它們並非真正的來自於法律授權,也並非像前海這樣服務的是一個綜合性社會。而與前海類似的國內開發區採取的也都是「黨委會」、「管委會」的形式,性質上屬於地方一級政府,需要配備「五套班子」,否則不符合法律規定。

　　「前海實際上是用無上級主管機關的機構來運行一個區域發展,這是新生事物。」王錦俠點出了法定機構的最核心所在,成熟運轉以後的法定機構原則上只需要向法律負責。

　　與腐敗絕緣

　　清華大學法學院院長王振民說:「前海政府架構應跟腐敗是絕緣的」。從全球來看,並不存在一個與腐敗絕緣的架構,但是確實存在一個將腐敗控制在最低限度內的架構。今天以廉潔聞名的香港政府在上個世紀70年代以前也是一片烏煙瘴氣,用深圳市政協委員林立方的話說。「香港當年的腐敗比深圳的今天有過之無不及。」

　　林立方出生於香港,1979年隨從父親響應「回鄉建設」的號召,來深辦了第一個來料加工廠,此後林立方一直定居深圳。林立方對香港當年無孔不入的腐敗記憶猶新,「就連住醫院都必須要給護士和陪護工紅包」,但是70年代初麥理浩港都的出現改變了這一切,他為香港帶來了一個重大制度——廉政公署。

　　在林立方眼裡,1974年成立的廉政公署是化腐朽為神奇的神器,「一夜之間」使得香港的「法治」生效了,在消滅「潛規則」的同時,亦將香港推入了高效、自由、廉潔和法治的輝煌時代。港府的今天廉政公署功不可沒,但是香港的成功經驗,是一個有機的整體,廉政公署制度是其最為矚目的一環,卻不是全部。深圳市人大常委會經濟工作委員會在《前海條例》起草情況說明中表示,「學習和借鑒國際成功經驗,不能東拼西湊,也不能只學習一個方面,前海是要把香港經驗作為國際成功經驗的具體化,全面學習和借鑒。」

　　在治理結果上,前海管理局設立理事會作為決策機構,理事由政府代表、行業代表、有關專家擔任,理事總數不超過11人,其中香港籍理事不少於2人。這是高效和專業的保證。

　　前海合作區設立獨立的監督專員公署,負責監督前海管理局開發、建設、運營和管理活動。這就是香港廉政公署制度的移植。監督專員公署由監督專員1人和助理監督專員若干人組成,由市政府從深圳市或香港地區有威望的知名人士提名,市人大常委會決定任命。監督專員公署向深圳市人大常委會報告工作。這是廉潔的保證。

　　《前海條例草案》第21條明確規定,監督專員和助理監督專員享有獨立監督的權利,有權查閱前海管理局各種賬簿、記錄和文件,有權要求前海管理局工作人員說明有關情況,有權要求前海合作區內的企業和員工就有關事項作證。監督專員接受的投訴事項及調查結果應當公開,但涉及企業商業秘密和個人隱私的除外。

　　前海管理局實行收入與利益公開,接受社會監督。《前海條例》第22條規定,前海管理局理事會理事、局長、副局長、高級管理人員以及監督專員和助理監督專員應當公開其收入以及與其決策有關聯的利益情況。對整個內地來說這是非常重大的突破,民眾呼喚多年的官員財產公開制在前海試水。

　　腐敗的可怕之處在於貪腐市場經濟對健康機體的侵蝕,「十二五」期間被有識之士寄望最多的還是政治體制改革,前不久,在《中國企業家》雜誌舉辦的對話欄目中,中國政法大學經濟法教授李曙光說,在中國要警惕兩種傾向,首當其衝的就是權貴市場經濟或者叫貪腐市場經濟。「治理這個現在還沒有很好的藥品,沒有一種有效的手段,只是不斷地在傷口上纏紗布,但並沒有把瘡口中的膿給拍出來,這是一個很大的問題。」

　　前海合作區在探索的正是摒棄在傷口上纏紗布的治療方法,它想來個釜底抽薪,把瘡口中的膿給拍出來。

　　從革自己的命到革別人的命

　　2011年1月10日,籌備了近一年的前海管理局正式揭牌。王錦俠透露,本來揭牌儀式只想自己舉行,後來因深圳市委市政府高度重視,前海管理局的揭牌儀式上升為政府舉辦,深圳市委書記王榮、市長許勤、市人大常委會主任劉玉浦,市政協主席白天悉數出席。

　　前海管理局從誕生那天起就聲名顯赫。與此形成鮮明的對比,前海管理局暫安在深圳南山區科苑南路一座並不起眼大廈的8層。大廈的電梯間還是尚未裝修的裸露牆面,由於倉促搬入,前海管理局綜合規劃處辦公室的地面隨意的擺放著在報紙上晾曬的茶葉,出門右轉不遠就是局長鄭宏傑的辦公室,不時的有人進出。

　　這裡充滿了草創的氣息。王錦俠的辦公室也是非常簡陋,一張辦公桌,一台電腦,一個保險柜和一個只能容納兩人並坐的沙發。王錦俠笑著說,這比起蛇口當年好多了。整個前海管理局目前只有41名工作人員。

　　「我們有三種人才選聘方式,定向選聘、公開選聘、組織選聘,現在初期主要是組織選聘為主。剛開始,願意來的人很少,這裡的事業是很偉大,卻也有風險,成敗未知,我們現在的條件比較艱苦,都是拿臨時發放的工資,來這裡的都是有夢想和決心的一群人。」一身儒雅謙遜之風的王錦俠,對夢想和激情這樣的評價從不謙虛。

　　作為新中國具有劃時代意義的兩個事件,總有人拿前海與三十年前的蛇口比,二者同屬南山半島,使命的終極目標一致,都是要為體制機制創新和中國經濟發展探路,前海使命是新形勢下蛇口使命的延續。王錦俠還指出了領軍人物的相同,滿頭白髮的鄭宏傑與當年的袁庚都是知天命之年受命,「這樣的人有經驗,顧慮少,包袱少。」

　　蛇口時期的改革是開天闢地的事件,沒有經驗可循,所以叫「摸著石頭過河」,有的人就此認為前海引領的改革難度要小於當年。事實往往不像看起來的那麼簡單,前海管理局從籌備到現在已經一年的時間,但是它的人事薪酬制度尚未定下來。「以前是革自己的命,只要自己解放思想就行了,而現在既要革自己的命,又要革別人的命。」王錦俠表示,當年是高度計劃經濟體制,部門權力不像現在這樣形成固定的模式、格局和作法,放權比那個時候難很多。以前上級首長一句話就搞定,現在部門有強大的體制慣性、利益慣性,從而形成強大的阻力。

　　前海的難題還在於,規矩多卻又不是其需要的規矩。「認為前海不需要摸著石頭過河,那是不了解情況,在現代服務業方面,整個中國還沒找到合適的路徑,還沒想明白如何發展。」在王錦俠看來,服務業這篇大文章在中國只是點題,卻遠遠沒有破題,定位現代服務業的前海就是要探索破題之路,也要「摸著石頭過河」。

　　「前海所要建立的不是一般意義上的開發區,而是具有改革探索意義的試驗區,前海所要進行的試驗也不是一般意義上的試驗,而是帶有全局性、方向性的試驗。」2010年12月20日,在香港舉辦的《前海深港現代服務業合作區總體發展規劃》說明會上,國家發改委地區經濟發展司司長范恆山的表述鏗鏘有力,讓一同前往的王錦俠熱血沸騰也百感交集,他清楚這番話的分量,前海任重道遠。

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