湛中樂：三個層面構建科學的行政檢察監督體系

06-11

〔作者簡介〕湛中樂，法學博士，北京大學法學院教授。

〔文章來源〕《人民檢察》2015年第2期。

我國當前的檢察制度一定程度上借鑒了前蘇聯的檢察模式，是具有中國特色的檢察制度。作為我國憲法規定的專門法律監督機關，檢察機關承擔著保障法律正確實施、維護法制統一和尊嚴的重要職責。不斷完善和加強檢察機關的監督權，對於建設法治中國具有重大理論價值與實踐意義。黨的十八屆四中全會《決定》指出，「完善檢察機關行使監督權的法律制度，加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監督。」「檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。」可見，檢察機關對於行政權的監督，即「行政檢察」是其中的重要一環。

傳統意義上，行政檢察主要集中在檢察機關對於行政訴訟判決的監督上，具體表現為抗訴制度。這也與現代檢察制度的設置主要圍繞著公訴脈絡展開相一致。憲法第一百二十九條所確立的檢察權屬於一種「一般檢察權」，人民檢察院組織法對於檢察權的規定主要體現為立案監督、偵査監督、審判監督以及執行監督等四個方面，並沒有對於行政執法活動監督的明確規定。然而，從我國檢察權與行政權之間的關係出發，行政檢察理應具有更加豐富的意蘊。

個人認為，應當從廣義的範疇去理解行政檢察，將其定位為「檢察機關對公共行政的監督活動」，不應僅限於在行政訴訟過程中對行政機關進行監督，還應當包括對一般行政機關及其工作人員行政執法行為的監督，以及對特定行政機關（如監獄、看守所等機關）及其工作人員的監督。盧梭的社會契約理論、前蘇聯的法律監督理論及法治的本土資源論等理論，對於我國的行政檢察制度有著強大的解釋力，也是加強檢察機關對行政執法的監督，科學構建行政檢察體系的理論基礎。這意味著我國檢察機關對行政機關及其工作人員行為的監督，是構建法律監督體系的題中之意，並最終實現對公權力的有效制約。這與西方三權分立體制下的權力制衡是不同的。

個人認為，應當從以下三個層面去思考如何加強檢察機關對行政執法的監督，科學構建行政檢察監督體系：

第一，加強檢察機關對行政執法的監督，科學構建行政檢察體系，是實現權力制衡、促進依法行政和保護行政相對人合法權益的需要。行政權力在行使過程中的失范，使得行政監督制度的重要性日益凸顯。近年來，行政監督體系不斷改進和完善，逐漸形成了行政內部監督（行政複議、行政監察、審計監督）和行政外部監督（人大監督、行政訴訟、社會輿論監督）等多種類、多層面監督方式並舉的格局，一定程度上起到了促使行政機關依法行政的積極作用。但是，現有的各種監督類型都存在各自的不足和缺陷。例如，人大監督難以實現對個案和具體行政執法活動的經常性監督，且缺乏帶有強制力的監督救濟措施，監督的實際效果可能會打上折扣；行政訴訟制度多年來飽受「受案難」「審理難」和「執行難」的批評，實踐中「信訪不信法」的情況仍然為數不少；行政複議機關的中立性、公正性也往往容易受到質疑；行政監察機關的監察範圍有限，監察主體也缺乏獨立性。根據行政監察法第七條第二款的規定：「縣級以上地方各級人民政府監察機關負責本行政區域內的監察工作，對本級人民政府和上一級監察機關負責並報告工作，監察業務以上級監察機關領導為主」。實際上，在現行的體制之下，各級行政監察機關往往是同級人民政府的一個下屬常設機構，在人、財、物各個方面受制於本級政府。而行政權本身具有的擴張性和主動性就要求必須對行政權進行更為嚴密地監督和制衡，以彌補上述監督方式存在的不足。因此，加強檢察機關對行政權的監督，可以有效地促進依法行政，保護行政相對人的合法權益，維護公共利益。對於行政執法領域始終存在的「重實體、輕程序」缺陷，可以通過檢察機關對於行政執法活動的監督，實現對行政裁量的有效控制，減少忽視和侵害行政相對人權益情況的發生。

第二，加強檢察機關對行政執法的監督，科學構建行政檢察體系，必須以憲法、人民檢察院組織法和相關的法律、法規作為制度支撐。首先，憲法第一百二十九條規定，中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。第一百三十一條規定，人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。上述規定是檢察機關對行政執法活動進行監督的權力基礎，屬於一種概括性的授權。其次，應當修改現行的人民檢察院組織法，增加一條關於檢察機關進行行政執法監督的規定。如前所述，現行人民檢察院組織法對於檢察權的規定主要體現為立案監督、偵査監督、審判監督以及執行監督等四個方面。這樣的規定使得檢察機關監督行政執法活動缺乏明確的依據，在一定程度上禁錮了檢察職能的發揮。再次，一些相關的法律和行政法規也可以成為檢察機關監督行政執法的具體依據。例如，2012年最高人民檢察院與國家工商行政管理總局、公安部聯合發布的《關於加強工商行政執法與刑事司法銜接配合工作若干問題的意見》中，明確規定了在工商行政執法領域，應當實行案件信息共享，建立聯席會議制度，加強執法培訓和監督等機制建設，促進行政執法與刑事司法的有效銜接。這一規定有利於檢察機關在「行刑銜接」這一環節上加強對工商行政執法行為的監督。

第三，加強檢察機關對行政執法的監督，科學構建行政檢察體系，應當具備一些基本的制度要素。

首先，監督的主體。檢察機關是當然的監督主體。人民檢察院組織法及行政法上應當增加明確、具體的法律規定，使得憲法賦予檢察機關的行政檢察權能夠得到最終落實，具有可操作性。這涉及人民檢察院組織法、行政許可法、行政處罰法、行政強製法等相關法律的修訂。

其次，監督的客體。檢察機關進行行政執法監督的客體，即監督對象，應當限定為特定的具體行政執法行為。其一，應當明確檢察機關的監督對象限於具體行政行為，不包括抽象行政行為。抽象行政行為本身的專業性和准立法性，使得行政機關的自我審査，以及有限的司法審査成為主要的審査方式。而目前實踐中對抽象行政行為的違法審査範圍是極為有限的。在這種現實情況下，檢察機關（特別是基層的人民檢察院）難以對抽象行政行為實現有效的行政檢察監督，應當盡量避免這種監督。但在未來，隨著行政檢察體系的全面建立和發展，也存在對抽象行政行為進行監督檢察的可能。其二，應當明確檢察機關應當對特定的具體行政執法行為進行監督，尤其應當對限制和剝奪人身自由的行為、對涉嫌犯罪案件不移送刑亊司法程序的行為以及嚴重違反行政程序的行政違法行為進行監督。

再次，監督的職則。檢察機關在對行政執法活動進行監督時，應當遵循有限性原則、適時性原則以及合法性審査為主的原則。其一，檢察機關對於行政執法的監督範圍應當是有限的，承認檢察機關對行政機關監督的合法性，不等於認可檢察權可以滲人公共行政的各個領域。其二，檢察機關對於行政執法的監督應當是適時介人，一般情況下應為事後監督而非事前監督。其三，檢察機關對於行政執法的監督還應當主要審查行政執法行為的合法性，而非審査其合理性。

最後，監督的程序和方式。個人認為，檢察機關對於行政執法的監督程序，應當包含三個程序：一是行政檢察的啟動程序。行政檢察程序的啟動，既可以是由於檢察機關發現了行政違法線索而主動介入，也可以是由於行政執法機關的主動邀請、聯合行動而被動介入。二是行政檢察的取證、調査程序。檢察機關應當根據線索，調取和查閱相關的行政執法文件和事實證據。除了書面調査之外，檢察機關應當全面聽取各方意見，必須同時聽取行政相對人和行政機關的陳述和申辯。三是行政檢察的處理方式。檢察機關在經過認真的取證和調査後，根據案件的具體情況，可對行政執法行為作出不同的處理，包括制發檢察建議、提起行政公益訴訟、職務犯罪査處等。此外，要充分發揮檢察機關的行政執法監督作用，根據不同的監督對象，採取有針對性的監督方式。