歐盟與核恐怖主義防範的地區機制

06-11

本·拉登被擊斃後，基地組織的風頭逐漸消退，但作為一種信仰的原教旨極端恐怖主義沒有消失。法國巴黎的《查理周刊》恐怖襲擊事件，似乎印證了愈來愈激烈的「文明衝突」，實際上更讓人擔心的是伊斯蘭原教旨主義的擴張。ISIS（伊拉克及大敘利亞伊斯蘭國）的興起及擴張，使得極端恐怖主義出現一個新的動向，即極端恐怖主義越來越具有國家性和戰略性。歐盟地區面臨著直接的極端恐怖主義的威脅，尤其是來自ISIS。ISIS是一種典型的「政治—宗教」組織[1]，其擁有獲取核武器及簡易核裝置的足夠動力、資金以及組織能力。從動機上看，一旦具備「核能力」，已經宣布建國的ISIS就可能更加具有國家性質，並依靠核武器所帶來的「威望」，能夠迫使西方做出更多的政治妥協。歐盟本身的核與放射性資產的「脆弱性」也能夠「吸引」極端恐怖主義，特別是類似於ISIS、基地組織等組織能力強大的政治—宗教組織實施「核恐怖主義」。面臨著潛在「核恐怖主義威脅」的歐洲並非無計可施，作為一體化程度最高的地區，歐盟為其成員提供了有效的地區安全保障，也包括應對極端恐怖主義的措施和機制。有效的地區安全機制有利於歐盟採取一致的「共同立場」「、共同行動」等戰略性和戰術性安排來加強對核恐怖主義的防範；同時，採取更為開放的防範核恐怖主義的地區機制將更有利於歐盟國家乃至世界拒止「不能發生」的核恐怖主義。

一、地區安全與歐盟模式

（一）作為一種公共物品的地區安全

地區安全是一種國際地區公共物品。在一個相互依賴的地區內，安全不只是「國家安全」，更是「地區安全」，單個國家的安全與地區內所有國家的安全息息相關，因此，在地區內的安全是共同的安全，「一個滿意的安全水平僅僅通過單個國家的努力是不能達到的」[2]。共同的或者整體的安全觀客觀上要求把地區安全作為一種公共物品來看待。

在地區安全的提供上，一些學者把建立地區組織作為提供這種公共物品的有效方法。布魯斯·拉西特和哈維·斯塔爾曾經提出6種獲得公共物品的策略，其中之一便是建立地方性和地區性組織。這些組織由一小部分國家組成，在此基礎上建立某種聯邦結構，使各國緊密聯繫在一起，各國由此而互相合作。公共物品的解決方案包括：自律機制、便於聯繫和監控行為的機制、團體的明確定義、便於增強自我約束和積極合作的機制[3]。約瑟夫·奈在《局部的和平》中認為，地區性組織從5個方面促進了世界秩序的和平：（1）可以防止權力集中在兩個超級大國手中，從而避免所謂的兩極體系的危險（歐洲地區主義）；（2）可以把名義上具有主權地位的小國聯合起來，抑制外來干涉和衝突的動機（恩克魯瑪的非洲地區主義）；（3）通過建立超國家及限制國家主權的制度可以減輕主權國家面臨的傳統威脅（新中世紀主義）；（4）可以把國家納入一個緊密的經濟、社會和文化網路中，阻止本地區的國家走向戰爭（新功能主義）；（5）特別有助於控制成員國之間的衝突，這一方面是由於它們可以把本地區同國際衝突隔離開來，另一方面是因為它們在理解本地區衝突的根源和解決衝突的條件時，比與本地區相距較遠的全球性組織更有優勢（比如人們通常認為，東南亞國家聯盟在解決本地區衝突問題上就具有較大的作用）[4]。在這裡，提出地區組織的問題，不在於說明提供地區安全必須建立地區組織，而在於強調作為公共物品的地區安全是一個整體，對於地區內的國家具有十分重要的意義。

把地區安全作為一種公共物品，還需要我們正確看待國家安全與地區安全之間的關係。目前，世界正在成為「地區的世界」，世界安全的類型不斷分散，不再有統一的全球邏輯，各個地區部分安全的總和構成了世界安全的總體面目[5，6]。國家安全與地區環境的連接度最為密切，國家是在差異極大的不同地區脈絡中界定其安全利益與戰略，處理其安全政治關係的。

地理與距離因素是影響安全政治相互依存程度的一個重要因素，在地理接近的國家之間，社會互動的密度和強度才最高。也就是說地區環境創造出了多數國家、尤其是地方性國家最直接的外部威脅或者發展條件。一般而言，衝突總是容易在鄰國之間發生，比較完美的秩序也是更有可能在鄰國之間形成。僅就安全政治範疇而言，對國家間關係影響最深的安全外部性便是首先發生並且主要集中在周邊區域內。一個國家、國家群體或組織的安全政策和舉動所產生的成本與收益不僅僅局限於這些國家或組織，其承受者會程度不同地擴及到其他的國家和社會[7]。在一般情況下，外部性的強度是隨地理距離遞減的，地理的接近增加了相互間安全威脅的可能性或者合作互動的機會。國家安全與地區安全是一個「結構—行為體」的互動關係模式[8]，即國家對其自身的安全的積極追求與它們在其中活動的地區政治、經濟以及社會網路間的關係。地區結構與體系影響著國家的安全利益，限制了它們的戰略選擇，當然也提供了程度不同的機遇；國家擁有一定程度的獨立地影響地區問題與發展的力量；結果是，地區結構的變化，導致形成新的地區結構與環境。地區內的國家要麼都安全，要麼都不安全。一方面，這意味著地區安全是一種結構性的安全，是地區內所有國家共同作用和集體選擇的結果，另一方面，如果地區進入了一個結構穩定的進程，地區呈現出了政治、經濟與社會的整體性特徵，至少是形成了有效的地區安全機制，即使在無政府問題上還沒有正式的解決方案，也會出現地區內產生的衝突將得到進一步的遏制、國家間的相互威脅感不斷下降、可行的衝突避免的地區社會制度逐漸形成等效應。因此，單個國家的安全、地區內國家的共同安全和地區作為一個整體的安全是不可分離的，它們是互動的關係。在相對獨立的地緣政治經濟空間內，即使是最強的國家也不能實現自身的安全，安全的相互依存將國家引入到了「集體依賴」的邏輯之中，安全的結果受控於集體的互動，也由集體分享和承受，這就是地區安全作為國際地區公共物品的最本質的涵義。

（二）地區公共物品供給的「歐盟模式」

歐盟是目前公認的地區公共產品供給程度最高的地區，已經形成了一整套自成體系、自我發展的地區合作機制和制度。從德法等六國煤鋼聯營到歐盟，歷時半個多世紀，其間各國有爭吵，但有更多共識，時而有遲緩，但從來沒有停步。歐洲地區之所以具有最成功的地區公共物品，就在於其建構了「能保證公共產品源源不斷增加並不斷深入的上層建築——一體化超國家機構，所對應的決策進程由磋商一致逐步轉為有效多數表決制——雙重多數表決意味著公共產品供給的固定化和國內政治化」[9]。

特別是在簽署了《里斯本條約》之後，歐洲的一體化運行效率更加提高，著眼於未來的發展與挑戰的行動能力進一步增強。在安全方面，根據《里斯本條約》的有關共同防衛條款，任何歐盟成員國在受到攻擊或面臨其他災難時，可以得到其他成員國的援助；歐盟及其成員國應一起行動應對恐怖襲擊、自然或人為災難；歐盟將擴大在自由、安全和司法方面的行動能力，加強其應對犯罪和反恐的能力；條約就公民保護、人道主義救援和公共衛生等作出規定，以加強歐盟在公民安全受到威脅時的應對能力。正如歐盟委員主席所言，《里斯本條約》是一個「大歐洲條約」，是「主導全球化的條件和工具」[10]。雖然，《里斯本條約》能夠使歐洲更靈活地迎接未來挑戰，但我們還要看到，《里斯本條約》本身就是「歐盟憲法條約」失敗的替代品，它可以接受國家對主權的讓渡，但不能超越國家主權，例如斯洛伐克總理菲喬曾表示，斯洛伐克將繼續支持《里斯本條約》，但原則是不能損害本國國家利益[11]。

二、核恐怖主義對歐盟的威脅

關鍵性材料、人員和設施的可獲得性，是促使恐怖主義者實施某種核恐怖的重要條件。查爾斯·弗格森指出，恐怖分子不決定訴諸核恐怖的因素中，實施困難是任何類型核恐怖活動面臨的主要障礙[12]。因此，在我們不再確信核恐怖主義行為不會發生的前提下，任何「脆弱」的核與放射性資產都具有潛在的引發核恐怖行為的可能性。當前，歐洲存在著「脆弱」的核與放射性資產，核與放射性資產的「脆弱性」使歐洲存在著潛在的「核恐威脅」。

（一）戰術核武器

一般來說，核武器屬於國家最重要和秘密的軍事裝備，完備的核武器受到最嚴密的安全保障，很少能夠有非相關人員接近。核武器分為戰略核武器和戰術核武器，戰術核武器被用於核戰爭中可以當作一般武器來使用，雖然劇烈程度遠遠大於傳統武器，因此，戰術核武器和戰略核武器相比，更加具有便攜性和移動性，甚至能夠被置入手提箱中。大多數專家相信，這種便攜性的戰術核武器更易於被恐怖分子奪取。在歐洲，對於鬆散的核武器的關注集中於俄羅斯擁有的數千件這樣的攜帶型戰術核武器，這些戰術核武器以不同的實物形態存在，並以多樣化的安全措施儲存和使用。美國同樣也在六個北約國家維持了大約150到180件這樣的戰術核武器。當歐洲的政治家想要把北約的核武器問題淡出公眾視野的同時，他們還需要採取措施安撫俄羅斯不在新的北約成員國部署核武裝。

（二）高濃鈾

在兩種武器級核材料中，高濃鈾更值得關注，因為它可以被用於製作最簡單的「槍式」核彈。大多數專家認為一個資金雄厚的恐怖主義團體能夠製作槍式核彈———即將兩塊高濃鈾放在一個密閉的槍管里進行簡單的碰撞就可以形成核爆。獲取高濃鈾是建造這樣一個核裝置的主要障礙。保加利亞、捷克共和國、匈牙利、波蘭、羅馬尼亞和南斯拉夫的研究所都有高濃鈾，這些高濃鈾最大多數來源於俄羅斯。在過去的幾年裡，專家們告誡，這些研究所里的高濃鈾有可能被恐怖分子獲得。1994年12月在捷克共和國查封了3公斤武器級高濃鈾，這個事件說明了研究場所高濃鈾的危險性。蘇聯解體後，在中歐、東歐和新獨立的國家裡時有非法轉運核與放射性材料的事件發生。幸運的是，增加來自於這些脆弱場所的高濃鈾的安全性和把這些高濃鈾遣返回來源國的努力已經開始了。

（三）核電廠

一個良好設計的核電廠採用縱深防禦的安保特徵。要從核電廠釋放輻射，恐怖分子必須毀壞或者使得多重安保體系喪失功能。不幸的是，中歐和東歐有很多前蘇聯設計的核電廠，這些核電廠不能夠達到西方的安全保障標準。例如，原蘇聯設計的樣式缺乏適當的應急堆芯冷卻系統和封閉結構，還有不適當的防火系統。在保加利亞、斯洛維尼亞、捷克共和國、匈牙利、斯洛伐克和立陶宛都有類似的反應堆在運行。

（四）研究所研究性反應堆

不能忽視恐怖分子襲擊和破壞研究中心反應堆的情況。許多大學裡的研究用反應堆都處在主要市區或者市區附近。雖然，一個典型的研究用反應堆與能夠產生大量致命裂變產物的商用反應堆相比微不足道，但是來自研究場所的輻射釋放可能更符合核恐怖主義分子的意圖。

此外，雖然一些專家認為恐怖分子實施核恐怖行為存在多種制約因素，核恐怖行為發生的概率較低，但核恐怖主義事件危害巨大，一件核恐怖事件就有可能改變國際社會運行秩序。正如弗格森所指出的，在任何地方的核恐怖主義行為都是每一個地區的核恐怖主義行為[13]。核與放射性資產的「脆弱性」與恐怖主義的疊加，使得歐洲地區也不能遊離於「核恐怖主義威脅」之外。

三、歐盟防範核恐怖主義的措施

歐盟理事會2003年12月通過的《歐洲安全戰略》（全稱為《歐洲安全戰略———更好世界的安全歐洲》）把恐怖主義和大規模殺傷性武器結合作為歐洲面臨的最嚴重的威脅。《歐洲安全戰略》認為「，恐怖主義分子有意願使用能夠導致大規模傷害的不被限制的暴力」，最令人恐懼的場景是「恐怖主義組織獲得大規模殺傷性武器」。歐洲第一次把能夠產生無限制傷害的恐怖主義的威脅上升到歐洲共同防務和安全戰略的角度，從而替代了傳統的國家間入侵的狀況，這標誌著歐洲共同安全和防務政策在新時代面臨新威脅的轉型。核恐怖主義是大規模殺傷性恐怖主義中最為駭人的一種，無疑也是《歐洲安全戰略》中所應重點防範和關注的類型。

然而，歐洲並沒有類似《制止核恐怖主義行為國際公約》那樣的專門公約和協議，而是內嵌於歐洲已有的反恐怖機制和不擴散機制之中。恐怖主義和大規模殺傷性武器結合成為歐洲安全戰略重點應對的和平與安全威脅後，歐盟於2003年12月通過了《歐盟防止大規模殺傷性武器擴散戰略》（簡稱《歐盟防擴散戰略》）和2005年通過了《歐盟反恐怖戰略》予以加強，進而在2009年歐盟又通過了《歐盟CBRN行動計劃》①強化歐盟範圍內的核安全狀況。同時，歐盟部長理事會還通過一系列的「共同立場」和「共同行動」來加強防範核恐怖主義的措施②。

（一）歐盟的反恐機制

歐盟的反恐合作制度化根植於《馬斯特里赫特條約》（簡稱《馬約》），《馬約》把司法與內務合作確立為歐盟的第三支柱，將一體化深入到涉及各國主權的核心領域。早在1977年歐洲理事會就通過了《懲治恐怖主義的歐洲公約》，旨在對包括1957年《歐洲引渡公約》、1959年《歐洲刑事司法協助公約》在內的現有引渡與互助協議予以補充，促進對恐怖主義的懲治。此後，歐洲地區漸次通過一系列的決定、決議、宣言等形成了系統的地區反恐機制體系，這包括：《關於恐怖主義及其對歐洲安全影響的決議》（1994）、《關於恐怖主義的聲明》（1995）、《關於恐怖主義的宣言》（1995）、《關於從委員會到理事會和歐洲議會就非法運輸放射性物質和核材料信息交流的決定》（1996）、《關於歐盟打擊恐怖主義的協定》（1997）、《關於在打擊恐怖組織中合作的建議案》（1999）等。但長期以來，歐洲並沒有把恐怖主義作為歐洲地區的主導性威脅，更沒有成為需要以戰略視角來對待的安全問題。曾經有一些到中東從事恐怖活動的恐怖分子甚至選擇歐洲大國英國的倫敦作為從事宣傳、資助、策劃恐怖活動的基地[14]。

「9·11」事件後，以及隨後發生的馬德里「3·11」恐怖襲擊和倫敦的連環爆炸案，促使歐盟對面臨的安全威脅進行重新評估，反恐逐漸從歐盟的邊緣性的事務過渡為歐盟地區所要共同防衛和應對的戰略性安全威脅。嚴峻的恐怖主義威脅，特別是大規模殺傷性武器向非國家行為體擴散的潛在可能性，使得歐盟進一步修正和加強其一體化的反恐機制。2001年9月，歐盟布魯塞爾特別首腦會議通過以加強警務和司法合作為核心的反恐行動計劃，確定了反恐在歐盟各項事務中的優先地位。2002年6月，歐盟塞維利亞首腦會議達成框架決議，對恐怖主義做出明確的定義，形成了統一的反恐法律框架。2003年12月，歐盟通過第一份《歐洲安全戰略》，將恐怖主義定為歐盟共同的三大戰略威脅之一，統一各成員國的安全觀。2004年3月，歐盟首腦會議發表《反恐聲明》，強調遭遇恐怖主義緊急狀態的共同行動能力，表示歐盟25國將運用包括軍事資源在內的一切手段，相互協助預防攻擊，並任命荷蘭前內政副大臣德·弗里斯為反恐協調員。同年12月，歐盟通過了在共同安全與防務政策(ESDP)維度上的反恐框架決議，昭示歐盟將增強其在反恐中的民事與軍事能力。2005年11月，歐盟出台了第一份《歐盟反恐戰略》，全面清晰地闡述了歐盟的反恐政策，強調歐盟將在歐洲乃至全球範圍內打擊恐怖主義，向成員國提供對共同威脅的分析，促進成員國之間的情報共享，加強執法方面的合作[15]。

預防、保護、追捕和反應是歐盟反恐戰略的四大支柱，這四大支柱構成了歐盟應對國際恐怖主義威脅的綜合和相稱的戰略措施。針對每一個支柱，《歐盟反恐戰略》都詳述了其關鍵的優先事項，比如在「預防方面」，《反恐戰略》列舉出了七大關鍵的優先事項：1、發展識別和解決問題行為的通用做法，尤其是互聯網的濫用；2、處理恐怖分子的煽動和成員招募，尤其是在監獄、宗教培訓或禮拜場所等關鍵場所，特別是要通過立法把煽動和招募行為定為犯罪；3、發展媒體和溝通戰略去更好地解釋歐盟政策；4、通過共同體和成員支助項目來促進善治、民主、教育和經濟繁榮；5、在歐盟內部和外部發展跨文化對話；6、發展一個非情緒化的辭彙來討論恐怖主義問題；7、繼續研究、共享分析和經驗以使我們進一步理解恐怖主義問題並發展響應對策。《歐盟反恐戰略》同時也指出了，要有效地應對恐怖主義威脅需要國家、地區以及國際層面的聯合努力[16]。

（二）歐盟的防擴散機制

20世紀50年代歐洲成立了「原子能共同體」，其中一個職能就是加強內部核能研究的監督力度，強化相關技術材料的出口控制。《建立歐洲原子能共同體條約》指出，歐共體「將通過適當的管制以保證核物不致被移用於七正當用途以外的其它目的」，條約對此作了較為詳細的規定[17]。歐共體發展成為歐盟後，在共同外交與安全政策的推動下，歐盟加大了防擴散的努力尤其是注重軍民兩用物品和技術的出口和控制。從1992年到1994年，歐盟初步建立了兩用出口控制體系，這個體系最初基於兩個文件：一個是1994年12月19日歐盟理事會通過的《兩用物品出口控制共同體制度》，一個是同時被歐盟理事會採納的《兩用物品出口控制聯合行動》，這兩個文件構成的最初框架在1995年生效，在2000年被修正和更新，並且直到現在還在不斷地修正[18]。

2000年，基於世界反恐形勢的變化以及歐盟對大規模殺傷性武器擴散的基本認知，歐盟相繼通過了四個關鍵性文件，分別是《反對大規模殺傷性武器擴散的歐盟戰略基本原則》、《執行反對大規模殺傷性武器擴散的歐盟戰略基本原則的行動計劃》，《歐洲安全戰略———更加美好世界中安全的歐洲》，以及《反對大規模殺傷性武器擴散的歐盟戰略》。這四個文件標誌著歐盟反擴散機制進一步走向完善和歐盟的反擴散政策的整合進一步深化。此外，歐洲理事會機構中處理歐盟反擴散戰略實施的小組包括三個：不擴散小組、聯合國裁軍問題小組和常規武器出口小組，所有這些工作小組包括成員國代表、歐盟委員會以及索拉納的私人代表，每個月開會一次研討相關議題[19]。

《歐盟反擴散戰略》作為其防擴散機制的核心支柱，指出了其反對大規模殺傷性武器擴散的目標是「在世界範圍內，預防、阻止、延緩以及在可能的情況消除人們所關注的擴散計劃」。要達到這些目標，歐盟必須利用所有的相關手段，包括：①通過堅定的行動使防擴散多邊主義更有效率，包括：強化出口控制政策和與出口控制夥伴的合作實踐；在合適情況下，支持各國在現存的機制和安排外遵守更有效率的出口控制標準；強化供應商機制和加大歐洲的協調力度。在歐盟範圍內強化擴散敏感材料、裝置和專門知識的安保以防止未經授權的訪問和轉移的風險。②促進穩定的國際和地區環境建設。深化歐盟與其他國家針對裁軍、控制和敏感材料及專門知識安保的合作威脅減少項目，包括在2004年6月以後延長在俄羅斯的裁軍和不擴散項目、在2006年以後提高歐盟合作減少威脅資金；創建一個援助項目以針對國家在確保敏感材料、設施和專業知識安全方面的技術知識需求。把大規模殺傷性武器不擴散問題整合進歐盟的政治、外交和經濟活動與項目中以獲得最大效用。加大歐盟使用各種可用手段解決區域衝突的力度，特別是在歐盟共同外交與安全政策框架內。

③和美國及其他主要夥伴的緊密合作。確保有足夠的後續行動貫徹在2003年6月峰會上發布的歐盟與美國不擴散聲明；確保和其他主要國家的合作，在適當情況下，與其他主要夥伴聯合倡議。

④在歐盟範圍內發展必要的組織結構。每六個月在對外關係理事會開展一次關於歐盟戰略實施的辯論，設立一個監控中心來監控歐盟戰略的貫徹實施與情況和信息收集。

總之，歐盟的反恐戰略不只是一個原則性規定，同時也是一個包含具體措施的動態行動計劃。《歐盟反恐戰略》在第三部分第二段指出「，執行我們的戰略要求我們特別注重這一部分包涵的種種具體措施。它的實施是一個受到持續監控的『現場直播的行動計劃』，它將在每六個月得到定期修正和更新」[20]。

（三）歐盟的CBRN行動計劃

2009年6月24日，歐洲委員會通過了關於化學、生物、放射性與核安全的一攬子政策，其核心就是《反對CBRN威脅歐盟行動計劃》，旨在加強保護歐盟公民免予這些威脅。歐盟的《安全戰略》、《反恐戰略》和《防擴散戰略》都確認恐怖分子和大規模殺傷性武器的結合是歐洲所面臨的重大威脅，防範恐怖分子獲取CBRN材料是一個關鍵的優先事項。《CBRN行動計劃》涵蓋了132條相關措施，這既有關於化學、生物、放射性與核安全威脅的共有措施，也包含針對於它們各自的具體措施。該計劃的重點在於三大領域：一是防範：確保關涉的CBRN材料難以獲得未經授權的訪問；二是探測：有能力探測CBRN材料；三是準備和響應：能足夠響應涉及CBRN材料發生的意外情況以及意外事件發生後得到儘快恢復。這三個領域的行動也要通過大量的橫向聯合的支持，例如國際合作和研究。從更實用的條款看，《CBRN行動計劃》的核心要素有以下幾個方面：一是優先在高度關注問題上採取措施；二是確保CBRN材料受到良好保護；三是強化在CBRN安全問題上交換情報；四是在整個歐盟提高探測系統的使用；五是在發生CBRN意外事件中，給應對者提供必要的工具[21]。

四、歐盟防範核恐怖主義的地區機制評析

歐盟是一個逐漸開放的區域，區域內部與外部的安全有著緊密的聯繫。歐盟各國日益相互依賴，人民、思想和技術在區域內自由地流動。這同時為恐怖分子尋找目標提供了便利，不少恐怖主義行為已經在歐洲發生。歐洲面臨著這些恐怖主義的威脅可能來自歐盟內部，也可能來自歐盟以外的任何地區。國際恐怖主義威脅沒有邊界，它的跨國界行為特徵需要有國際性響應。安全是所有歐盟成員國和所有歐洲公民的共有關切，歐盟正努力在地區層面採取措施和行動為更安全的區域努力。

核恐怖主義是最危險的恐怖主義，歐盟層面的綜合應對能夠為核恐怖主義的防範產生積極作用。但同時，由於歐盟本身不是一個聯邦政府，而是一個獨立國家組成的地區性集團，它能夠發揮何種作用以及何種程度的作用依賴於歐盟的權威性，而其權威性是動態的，隨著成員國的意願而搖擺。近年來，歐盟成立了大量的反恐機構，也取得了一些成功，譬如就共同的歐洲逮捕令達成一致，但進展非常緩慢[22]。缺乏強有力的、統一的、自主反恐權威力量將限制歐盟防範核恐怖主義地區機制效力的發揮。防範核恐怖主義的地區機制獲得足夠的效用，就必須在反恐、防擴散、民用核能安全等諸多方面統一標準、統籌協調。但由於核物質、核設施和核技術的敏感性，對於任何國家來講，涉核事務都是該國的機密事項，因此在該方面的情報交流存在著天然的信息屏障。即使對於非涉核事務，歐盟的一些成員國也不情願透露情報來源，擔心其他國家可能泄露情報或依據其所提供的情報採取不利於本國利益行動的考慮，從而僅提供「被過濾」的情報[22]。情報對於核恐怖主義的防範有著極其重要的作用，能否在核恐怖行為實施前就阻斷其行動，並通過其前期準備而予以及時地跟蹤追捕，都依賴及時有效的情報，因此情報交流不暢為防範核恐怖主義設置了障礙。

恐怖主義的來源多種多樣，既有全球化導致的貧窮和價值失落、極端民族主義和極端宗教主義，還有現代化導致的國家內部的兩極分化以及失敗國家的政府崩潰，也有形形色色希望通過暴力手段來達到某種政治意圖的非國家行為者，假設恐怖分子在運用核及輻射等大規模殺傷性武器方面不存在「實施困難」的話，恐怖主義分子將會毫無猶豫地使用或威脅使用這種手段。核恐怖主義威脅既可以源自歐盟地區內部，也可以來自歐盟地區外部。純粹的、封閉的地區機制不能完全勝任核恐怖主義對地區安全的威脅。正如《歐盟安全戰略》所指出的那樣，在全球化時代，恐怖主義分子和犯罪能夠在世界範圍內運作，在中亞或東南亞的恐怖主義行動能夠對歐洲的國家和公民形成威脅。更安全的歐洲將會同更安全的世界緊密地聯繫在一起，開放性的核恐怖主義地區防範機制將會更積極地發揮效力，一個支持多邊主義的歐盟需要在國家、地區和全球層面同時發揮相應作用。