轉型期深化行政管理體制改革的思考

黨的十七屆五中全會對如何緊緊圍繞科學發展主題，牢牢把握轉變經濟發展方式主線，推進行政管理體制改革做出了戰略部署。近幾年，******全市上下在「堅持科學發展、推進城市轉型、實現趕超跨越」主戰略引領下，排難奮進，務實創新，加大發展方式轉變力度，加快經濟結構調整步伐，全市經濟社會實現了持續健康快速發展。但******經濟欠發達市情仍未根本改變，推進城市轉型、加快發展仍然是我們面臨的主要任務。要推進城市轉型、加快發展就必須深化行政管理體制改革，創新體制機制，切實增強發展的動力和活力。

一、轉型期深化******行政管理體制改革的現實意義

加快轉變經濟發展方式，對深化行政管理體制改革提出了新的要求和新的期待，******要實現科學發展、城市轉型、趕超跨越目標，深化行政管理體制改革顯得尤為迫切。

一是新形勢下加強政府自身建設，全面履行政府職能的需要。上層建築必須適應經濟社會發展的需要，經濟社會不斷向前發展，政府管理體制也應該不斷進行相應改革。改革開放30多年以來，根據中央、省委省政府的部署，******進行了六次較大的行政管理體制改革。經過改革，******的行政管理體制基本適應了******經濟社會發展的要求和政策調整的需要，但面對******經濟社會發展變化的新形勢和新任務，現行的行政管理體制仍存在一些問題。主要表現為：一方面，政府職能轉變還不到位，仍然管了一些不該管、管不了、管不好的事情；另一方面，政府該管的一些事情卻沒有管到位。社會管理和公共服務等領域投入還不夠、管理力度也有待進一步加強；機構設置還不盡合理，仍然存在職能交叉、權職脫節和責任不明的問題。這些問題的存在，直接影響了政府全面履行職能，在一定程度上制約了經濟社會的發展，必須通過進一步深化改革加以解決。

二是適應加快經濟發展方式轉變、推動城市轉型的需要。眾所周知,我國的經濟發展方式明顯帶有「體制機制決定型」的特點,有什麼樣的體制機制,就會有什麼樣的經濟發展方式。******作為一個老工礦城市，經濟發展方式呈現明顯的「體制機制決定型」特徵。加快經濟發展方式轉變,必然要求改革創新行政管理體制。經濟發展方式轉變這台「大戲」的「演員」雖是市場主體,但「導演」卻是政府。因此,傳統經濟發展方式問題的「癥候」在經濟領域,而「病根」卻是行政體制機制。因此，加快轉變經濟發展方式、加快城市轉型刻不容緩，深化行政管理體制改革迫在眉睫。

三是應對當前國際國內複雜形勢，推動科學發展的需要。近年來，面對國際金融危機的衝擊、世界經濟低迷的挑戰，******不等不靠，積極應對，爭項目，調結構，保增長，惠民生，實現了全市經濟平穩較快發展和社會更加和諧安定的目標。但全市經濟社會發展中還存在不少困難和問題，經濟結構還有待進一步優化，經濟總量依然偏小，經濟發展下行壓力依然較大；社會管理體制機制不夠完善，土地房屋徵收、安全生產等方面的矛盾糾紛和不穩定因素依然存在；各項社會事業發展基礎還有待夯實，公共服務和公共產品有所欠缺，保障和改善民生的工作仍需加強；政務環境有待進一步優化，服務企業的意識仍需加強，少數政府部門工作人員的作風有待進一步改進，等等。新形勢、新任務和發展中面臨的問題，都有待於通過深化改革、創新體制來解決。只有不斷深化政府機構改革，轉變政府職能，理順職責關係，優化組織結構，完善管理體制，強化和明確責任，用改革解決發展中的突出問題，才能構建有利於科學發展的體制機制，使政府管理體制更加適應當前經濟社會發展的要求，為******科學發展提供體制機制保障。

二、轉型期要辯證認識行政管理體制改革的核心問題。

政府職能轉變是行政管理體制改革的核心，當前，我們在加快行政管理體制改革、轉化政府職能的過程中，應全面辯證地認識政府職能轉化，破除和糾正一味弱化政府職能的片面認識。在當前，******深化行政管理體制改革的目標取嚮應是建設一個「善治」的政府。

改革開放30多年以來，我們在政府職能理念上有了重大的調整，已經逐步認識到政府的權力是有邊界的，計劃經濟年代政府包攬一切的做法，導致了許多「不該管、管不了、管不好」的問題。在市場經濟條件下，為適應改革發展的需要，必須改變政府過去那種無限權力和無限責任的「全能政府」的弊病，要建立有限權力和有限責任的新型政府。當前，這已在全社會基本形成共識，問題在於一些地方和部分民眾，在不知不覺中形成了一種偏差，認為市場經濟條件下的政府應當是小政府、弱政府，以為轉變政府職能，就是削弱政府職能，政府少管或不管最好。甚至我們在日常機構編製工作調研中，聽到部分政府工作人員也有此類說法，其實，這是一種片面認識，阻礙著深化行政管理體制改革。

轉變政府職能，當然是指不適應、不符合社會主義市場經濟發展的管理職能要弱化、淡化，但並不意味著政府管理職能的全部弱化和淡化。相反，適應和符合市場經濟發展的某些管理職能還要健全和強化，以前沒有的要建立起來，以前不強的要強起來。也就是說，政府職能轉變要做「減法」，也要做「加法」。做「減法」，就是要實現政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，減少行政審批和政府對微觀經濟活動的干預，更好地發揮市場機制和社會組織承接政府職能的積極作用。做「加法」，就是要全面、正確履行政府職責，搞好宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務。特別是要強化社會管理和公共服務職能，著力促進教育、衛生、文化等社會事業健康發展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續發展的公共服務體系，推進基本公共服務均等化。一個弱化、一個強化是同等重要的，不能顧此失彼、厚此薄彼。實際上，黨的十七屆二中全會已明確提出政府職能調整的基本方向：「實現政府職能向創造良好發展環境根本轉變、向提供優質公共服務根本轉變、向維護社會公平正義根本轉變」。即要把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好。

三、轉型期深化******行政管理體制改革的重點領域和關鍵環節

深化******行政管理體制改革和政府職能轉變涉及重大利益調整，隨著改革開放的不斷深入，利益調整的難度將越來越大，需要觸動的體制、機制問題也會越來越多。今後一段時期，針對******經濟社會的發展和城市轉型面臨的新形勢新要求，深化行政管理體制改革需要從市情出發，在以下三個重點領域和關鍵環節加以突破。

一是圍繞轉變政府職能，繼續健全政府職責體系，完善市、區管理體制，深化行政審批制度改革，強化社會管理與創新。1、健全政府職責體系，完善市、區管理體制。市、區兩級事權劃分，歷來是市政府改革的主要內容。要按照市、區政府的履職重點，加強調研論證，合理劃分權責，強化市級統一規劃、統一決策的職責，強化區級抓推動、抓落實的責任，重點在社會管理、城市建設、教育衛生、市場監管、食品安全等方面進行探索，不斷完善「統一領導、分級負責、利益共享、條塊結合、以快為主」的管理體制和運行機制。2、繼續深化行政審批制度改革，優化政務環境。減少政府對微觀經濟運行的干預，完善各類公開辦事制度，推進行政審批法制化、制度化和信息化建設。繼續對現有的行政審批事項進行精簡，抓好非行政許可審批事項清理規範。進一步強化全市行政審批「兩集中、兩到位」,充分利用覆蓋全市的統一網上審批和電子監察系統，推進網上審批，提高審批效率，規範審批行為。3、進一步強化社會管理與創新。著力構建「黨委領導、政府負責、社會協同、群眾參與」的管理格局，合理配置黨政機關社會管理的職責許可權，科學界定政府及各部門在社會管理中的職能任務，調動一切積極因素，營造人民群眾安居樂業的良好環境。

二是積極探索大部門制改革。在2010年的政府機構改革中，我市加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部委體制，對工業、交通運輸、人力資源、內外貿管理、文化領域和扶貧移民進行了整合。調整後的市直政府工作部門31個，部門管理機構1個，充分體現了中央和省委關於行政管理體制改革的精神。但政府改革是不斷完善的過程，不能畢其功於一役，要與時俱進。本次上海學習就有專家在授課中指出，十八大後，國務院的大部制改革勢將必行，國務院部委機構或有重大調整。而從******城市轉型的新標尺衡量，大部委制還有不少領域值得探索和完善。如一些應納入大部門框架的機構由於種種原因仍然遊離於大部門之外，黨政機構存在平行對應設置的問題，有些已經建立起來的大部門，還只是若干個較為鬆散的聯合體，名義上是一個部門，實際上還是各干各的事，尚未真正實現職能有機統一。

因此，下一階段，我們要吃透中央和省委的精神，準確把握改革方向，順應改革趨勢，探索推進大部門制改革。1、為進一步提高政府效能，應力求按統一、精簡、效能的原則，按照上下基本對應和一件事情原則上由一個部門負責的要求，在進行充分調查研究和可行性論證的基礎上，進一步探索實現性質類同部門之間的有效整合，進一步按照大產業經濟、大社會管理、大公共服務等理念構想，實現相關部門逐步向「寬職能、少機構」的方向發展，進一步優化政府組織結構。2、進一步探索精簡歸併黨務政務管理部門的改革。十年前上海浦東、兩年前廣東順德改革中，都將黨委、政府工作密切聯繫的部門進行綜合設置或合署辦公，開創了黨政同體、同心共治的模式。我們******可借鑒外地的一些成功做法，將黨、政、人民團體綜合設置或合署辦公，也可以探索一個機構掛兩塊或更多的牌子。3、在「大部制」改革的同時，要精簡和規範各類議事協調機構及其辦事機構。嚴格控制議事協調機構的設置，涉及跨部門的事項，由主辦部門牽頭協調；如確需設立新的機構，則要嚴格按規定程序審批，一般不設實體性辦事機構。

三是積極穩妥分類推進事業單位改革。分類推進事業單位改革是行政管理體制改革的重要組成部分，事關經濟社會發展全局。今年4月16日，《中共中央國務院關於分類推進事業單位改革的指導意見》正式公開發布，提出了2020年的總體目標和近幾年的階段性目標，引起社會各界極大反響。這項改革既是中央的戰略部署，也是加快******發展的現實需要。近兩年，******按照上級統一部署，緊密結合實際，在全市大力開展了事業單位清理規範工作。據統計，在認真核查、摸清情況的基礎上，通過清理規範，全市共核減事業單位32個，基本摸清了我市各類事業單位的基本情況，為下一步全面推進事業單位改革奠定了基礎。

當前，事業單位改革的任務十分艱，我們要準確把握中央精神，結合******改革實踐進行積極探索，更好地發揮事業單位在促進經濟社會發展中的積極作用。1、科學劃分事業單位類別。在全市清理規範基礎上，按照社會功能將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。分別實施不同的改革和管理政策。在實際分類中，要把握按標準嚴格劃分類別。不以機構名稱、經費形式、人員管理方式等作為分類標準，防止公益類向行政類擠、經營類向公益類靠。2、積極創新體制機制，激發事業單位生機與活力。創新管理體制重在加快政府職能轉變，進一步推進政事分開、事企分開、管辦分離，理順事業單位與政府之間的關係，分清事業單位與企業之間的關係。要切實減少行政主管部門對事業單位的微觀管理和直接管理，強化其制定政策法規、行業規劃、標準規範和監督指導等職責，進一步落實事業單位法人自主權；對面向社會提供公益服務的事業單位，要積極探索管辦分離的有效實現形式，逐步取消行政級別；加強事業單位機構編製的總量控制和動態調整，實行差別管理，逐步減少審批事項，強化後續監管。3、充分發揮社會力量和市場機制的作用，努力構建公益服務新格局。衡量政府是否履行好公益服務職責，關鍵是看人民群眾能否享受到保質保量的服務。目前，我市公益服務基本上由政府直接提供，社會力量興辦的公益事業明顯不足。必須積極引導社會力量廣泛參與，引入市場競爭機制，逐步形成提供主體多元化和提供方式多樣化的公益服務新格局，努力為人民群眾提供廣覆蓋、多層次的公益服務。鼓勵和支持社會力量廣泛參與公益事業，完善相關政策，放寬准入領域，推進公平準入，引導和支持各類社會組織參與公益服務的提供。

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