把行政調解打造成化解行政糾紛的主要方式

當前，隨著我國經濟發展進入新常態，體制機制改革進入深水區，各種社會矛盾日益凸顯。其中，因行政管理或行政執法而產生的行政糾紛呈幾何數級增長，給各級政府的社會治理帶來了相當大的壓力。採取何種方式化解行政糾紛更符合國情，更有利於經濟社會發展，已成為各級政府不能迴避且必須解決好的重要課題。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》中明確要求「完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系，建立調處化解矛盾糾紛綜合機制」，為我們在化解行政糾紛中發揮行政調解的作用提供了有力依據。

一、正確認識行政行為中的自由裁量權

作為一種法律概念，行政調解在我國的法律制度中早已存在，有的地方還出台了專門的行政規章。但在現實管理中，行政調解的地位並不突出，作用也不明顯。究其原因，主要還在於理論界對行政行為中的自由裁量權認識不一致，法律制度中對行政調解的使用限制太多，範圍太窄。

過去一段時間內，行政自由裁量權的隨意性受到了社會各界的普遍詬病，以致於行政自由裁量權的積極意義被過度抑制，甚至一些法律中也對行政機關通過行政調解糾正行政自由裁量中的錯誤採取了保守態度。其實，面對各種紛繁複雜的社會管理事務，在法律規定的大框架下，行政管理機關擁有相當程度的自由裁量權，既是管理的現實需要，也為現行法律所認同。當然，不可否認，也恰恰是在這種自由裁量領域裡，產生的行政糾紛最普遍，數量最大。這是由行政管理人員的個人素養、文化層次、執法技能、對法律和事務的理解程度決定的。但是，如何來認識這種自由裁量權的性質？換句話說，行政管理機關代表國家作出的這種自由裁量行為是不是一經作出，就擁有了不能自行更改的屬性?這是可以商榷的。既然是自由裁量行為，就有管理者的主觀認識在裡面。馬克思主義者認為，主觀認識是客觀事物在人腦中的反映，這種反映會因人的認識水平不同而有所誤差；主觀認識不能真實客觀地反映事物的本來面目和性質的情況比比皆是。從實事求是的思想路線出發，應當允許管理者自行矯正自身錯誤，而不必非等法定有權機關的認定或判決，特別是自行矯正的成本、效率、社會效果都明顯優於法定機關的矯正。這樣做對人民授予行政權的重託並沒有什麼辜負，對相對人的合法權益保護又大有裨益。基於這樣一種認識，我們認為，應當調整現行法律中的有關規定，允許行政機關自行糾正違法或錯誤的行政行為，從而為行政機關運用行政調解及時化解行政糾紛提供相應的法律依據和基礎。

二、充分發揮行政調解的獨特優勢

相對於信訪、行政複議和行政訴訟，行政調解在化解行政糾紛方面具有獨特的優勢：

有利於將行政糾紛化解於初發階段。行政機關處於行政管理的第一線，是矛盾糾紛的當事人一方，對矛盾糾紛的癥結所在十分清楚。在矛盾初起時，由其進行相應的調解，涉及面小，問題集中，便於收集證據，易於統一認識，有利於實現解決矛盾糾紛的「抓早抓小」，避免「小事拖大，大事拖炸」。

有利於定分止爭，徹底化解矛盾。對於行政機關而言，調解的過程是對其管理活動的合法性進行檢驗的過程。於法有據者，堅持之，於法無據或明顯違法者，改正之，這也是依法行政，建設法治政府的題中應有之義。對於相對人而言，調解的過程則是一個法律宣傳的過程，使其知道管理的依據和必要性，以及其自身存在的問題，從而調整其自身的錯誤行為和不合理訴求，使之符合尊法守法，依法辦事的要求。在此基礎上，雙方對法律和管理行為會有高度的認知契合。一旦調解達成一致，當事人就會服判息訴，徹底解決問題。

有利於節省社會成本。一些案件久拖不決，成為陳年積案。由於時過境遷，人事變動，處理起來成本很高。當事人經年上訪告狀，花費的時間、精力和金錢也相當驚人。更主要的是，經過多年的無休無止的奔波，當事人喪失了對政府的信任和信心，即使問題最終得以解決，但因其付出與所得不成比例，仍會導致其心意難平，怨言不止。如果能突出發揮行政調解的作用，將問題化解在初發階段，化解在行政程序中，其經濟成本和社會成本以及政治成本都會小很多。

有利於緩解信訪部門、行政複議機關、人民法院的壓力。隨著改革進入深水區，涉及的利益日趨重大，行政糾紛在數量和複雜程度上的增幅已超出想像，相關法定糾紛處理機關的處理能力已經達到極限。而相對於法院而言，行政機關數量多，人手壯，業務熟，化解能力強，大力推進行政調解，將化解行政糾紛的關口前移，有利於減輕法定機關的壓力。在存量不變的情況下，行政調解多解決一件，法定機關的壓力就小一些。這也有利於法院等法定機關集中精力處理重大、複雜、疑難的案件。

三、建立行政調解機制應當自上而下強力推進

當前行政調解雖然在我國的一些法律中已有規定，但總體上看，這些規定的強制性不高，碎片化嚴重。與行政複議、行政訴訟以及信訪相比，行政調解還沒有被當作法定的糾紛化解機制和渠道，取得的社會成效也相當有限。要改變行政調解的現實境遇，並在行政機關內廣泛推廣，使之成為行政糾紛化解的最主要方式，非自上而下強力推進不可。

(一)依法明確行政調解在行政糾紛化解中的優先地位。在制定法律條件尚不成熟的情況下，可以先通過制定《行政調解條例》的方式，建立行政調解機制，明確其功能定位。將行政調解與行政複議、行政訴訟置於同等重要的地位，確定為化解行政糾紛的法定渠道。在任務承擔上要明確行政調解擔負最根本的糾紛解決任務。也就是說，行政糾紛中的絕大部分都要通過行政解調來解決。法院、行政複議機關只負責行政糾紛中重大、複雜、疑難案件的審理工作。要將行政調解確定為行政糾紛化解的前置條件，行政糾紛如不經調解程序，不得申請行政複議或提起行政訴訟。同時，弱化信訪部門的辦案功能，使之成為集中民智，反映民意，收集群眾意見和建議的專門機關，不再受理行政糾紛類案件。

(二)依託法制機構設立行政調解機構。各級政府及其所屬工作部門都要依法賦予其法制機構行政調解的職能，負責本級政府或本部門行政管理過程中產生的行政糾紛的調解工作。經行政調解達不成一致的，再向上一級行政機關申請行政複議或向人民法院提起行政訴訟。目前，各級政府及其所屬部門內部普遍設有法制機構，其工作人員懂政策，明法律，綜合協調能力強。承擔這項任務既不需要增加太多的編製，在業務上也可以駕輕就熟，自如推進。法制機構相對於具體的行政執法部門或機構，比較超脫，有一定的獨立性，本身又具有內部監督的職能，可以依法賦予其對本級政府或部門的管理活動進行調解的權力。對管理相對人提出的異議申請，在弄清事實的基礎上，依法進行調解。對於個別沒有設立法制機構的縣級政府所屬部門，要按照統一要求，在一定的期限內設法制機構，承擔本部門的行政調解任務。

(三)吸收公職律師承擔行政調解工作。在行政機關內部，設立公職律師制度。按照十八屆四中全會作出的《關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求，「明確公職律師的法律地位及權利義務，理順公職律師管理體制機制。」當前，行政機關內部有大量的工作人員已取得律師資格，但沒有充分發揮其專業作用。應當根據政府及部門的工作情況，將這些人員集中充實在法制機構，賦予其職責，優厚其待遇，使之安心從事行政調解。對政府法制機構的其他未取得律師資格的工作人員也可以通過一定的程序，賦予其相應的工作資格。公職律師在履行職務時，享有和履行《律師法》規定的權利和義務，同時，在功能上又類似於美國的行政法法官，可以在履行程序的前提下，行使調解職權，行政機關也要為其正常履職提供相應的保障。

(四)強化行政調解書的約束力和執行力。行政調解要在分清是非的基礎上，依法進行。行政機關的管理活動確有錯誤或瑕疵的，應當依法糾正，並在此基礎上，依法滿足相對人的合法要求。行政調解書一旦達成，並經行政管理機關認可後，就對行政管理機關產生法律上的約束力和執行力。行政機關違背承諾不予執行的，管理相對人可以申請上級行政機關責令履行或申請人民法院強制執行。同時依法追究行政機關拒不履行行政調解文書的直接責任人和領導人的行政責任。

(五)將化解行政糾紛納入行政機關的績效考評體系。績效考評是行政機關的風向標和指揮棒，是幹部晉陞和評優的重要依據。將調解行政糾紛納入行政機關和行政機關工作人員績效考評體系，有利於推動行政調解體制機制的確立和順利推進。應當自上而下地將行政調解業績作為績效考評的重要內容，並完善相應的考核辦法。矛盾糾紛多且沒有法定理由久拖不決的，應當作為差評的重要標準。達到一定程度的，機關負責人或主管人員不得晉陞或評優。這樣，短時期內就會收到事半功倍的效果。

(作者系黑龍江省人民政府法制辦黨組成員、副主任)