通過修法完善國家監察體制

作者：馬懷德 張瑜 來源：學習時報 字數：3915

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　　修改《行政監察法》，應當總結法律實施以來取得的經驗和存在的問題，將實踐中探索出的行之有效的做法上升為法律，還應該注意從古今中外監察制度中汲取養分。　　1997年制定、2010年修訂的《中華人民共和國行政監察法》（以下簡稱《行政監察法》）在加強行政監督，促進法治政府和廉潔政府建設，保持政令暢通，提高政府工作效率等方面發揮了重要作用。隨著「四個全面」戰略布局的形成，面對依然嚴峻複雜的反腐敗形勢和日益艱巨繁重的任務，該法已經不能適應現實的需要，亟待全面修訂。2015年1月，全國人大常委會黨組明確提出，「抓緊做好行政監察法修改工作，為形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系提供法律保障」。2016年1月，習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上指出，「要完善監督制度，做好監督體系頂層設計，既加強黨的自我監督，又加強對國家機器的監督」，「要健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系」。為此，應當加緊研究《行政監察法》實施以來存在的問題，廣泛吸收古今中外有益經驗，提出現實可行的修法建議。　　現行《行政監察法》存在的主要問題　　現行《行政監察法》存在的主要問題有以下幾個方面。　　監察機關定位不準，監察對象範圍過窄。關於監察機關的定位，雖然《憲法》中對國務院的監察工作表述為「監察」而非「行政監察」，但《行政監察法》將監察主體定位為行政監察機關，將監察對象確定為國家行政機關及其公務員、國家行政機關任命的其他人員，未將立法機關、司法機關等國家機關及其公務員納入，與《公務員法》的調整範圍不銜接，存在監督盲區，未能形成全覆蓋的國家監察體系，不利於全面、有效行使國家監察權。　　監察機關的獨立性保障不夠。按照《行政監察法》的規定，我國縣級以上地方各級人民政府監察機關負責本行政區域內的監察工作，對本級人民政府和上一級監察機關負責並報告工作，監察業務以上級監察機關領導為主。實踐中，監察機關的幹部人事、財物經費都由地方政府控制，監察機關在工作中缺乏應有的獨立性，影響了監察的權威性。　　監察手段有限。雖然《行政監察法》賦予監察機關檢查權、調查權、建議權和行政處分權等，但由於監察手段有限，且偏重事後監督，導致一些方式方法在實踐中形同虛設，難以落實，如第23條，監察機關對「本級人民政府所屬部門和下級人民政府作出的決定、命令、指示違反法律、法規或者國家政策，應當予以糾正或者撤銷的」可以提出監察建議的規定，在實踐中基本沒有得到有效執行。　　監督程序不夠完善。有些行政監察程序設置不科學，如受理申訴的渠道過於單一，監察結果公開性不足；一些程序規定過於原則，缺少細化的操作步驟和要求，如第23條雖然賦予監察機關對人民政府作出的決定違反法律、法規和國家政策的，享有糾正和撤銷建議權，但沒有規定具體程序，實際工作中難以執行。　　修改《行政監察法》應當博採眾長與時俱進　　修改《行政監察法》，應當總結法律實施以來取得的經驗和存在的問題，將實踐中探索出的行之有效的做法上升為法律，還應該注意從古今中外監察制度中汲取養分。　　一方面，應當將十八大以來紀檢監察體制機制改革的重要成果和有益經驗及時上升為法律。如《行政監察法》應當在相關條款中體現如下內容：強化黨風廉政建設主體責任和監督責任「兩個責任」、聚焦監督執紀問責，主責主業監督理念的「三轉」、全面派駐紀檢監察機構、巡視全覆蓋的「兩個覆蓋」、紀檢監察幹部選拔任用及案件查辦以上級紀檢監察機關領導為主的「兩為主」、把紀律和規矩挺在前面、增強預防腐敗工作力度，抓早抓小，把握運用監督執紀的「四種形態」等。　　另一方面，要借鑒吸收古今中外監察制度的有益經驗。我國作為最早建立監察制度的國家之一，自秦朝就形成了監察御史制度，代表國家行使監察權。唐朝以後，監察官都由皇帝直接任命，元明清時期，中央最高監察機關都是由皇帝直接領導。從漢代的「監御史九條」「刺史六條」到清代的「欽定台規」「都察院則例」「十察法」等，監察法規十分完善。監察範圍覆蓋財政、軍事、人事管理、司法、教育以及民風民情等諸方面。　　我國現代監督制度體系形成於土地革命時期，在借鑒蘇聯黨和政府建設經驗的基礎上，逐步形成了在共產黨領導下的中華蘇維埃共和國監督制度體系。1949年9月27日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過《中華人民共和國中央人民政府組織法》，其中規定在政務院之下，各部委之上之外設立人民監察委員會，其職能是負責監察政府機關和政府公務人員是否履行其職責，人民監察委員會在中央直屬各機關、各大型國營企業、人民團體及新聞機構設置監察通訊員，在各級地方政府設置各級人民監察委員會。　　域外監察制度表明，無論採取議會監察專員制，還是在行政系統內設監察機關，均通過立法保障監察權獨立行使，明確監察對象的廣覆蓋。如1810年瑞典的《監察專員法》規定監察的對象包括法官、檢察官、公立學校老師、公立醫院醫生、護士及委託從事公務的人員。監察手段也比較多樣，如埃及的行政監督署擁有公開或秘密調查、調檔、偵查、搜查、逮捕、建議、越級報告等權力，瑞士賦予監察機關拘捕權、搜查權直至公訴權。　　從多數國家行之有效的做法看，有幾點經驗可資借鑒：一是通過立法保障監察機關行使監察權的獨立性和權威性；二是對國家權力運行實施全面監察，監察對象和監察範圍十分廣泛；三是賦予與監察機關地位和作用相匹配的多元、有效的監察手段。 修改《行政監察法》的建議　　將《行政監察法》更名為《國家監察法》，改革國家監察體制。中央設立國家監察委員會，負責對中央所有國家機關和公務人員進行監察監督，向全國人民代表大會報告工作，國家監察委員會主任由國家主席提名，由全國人民代表大會選舉產生。縣級以上設置地方各級監察委員會，向各級人民代表大會負責。各級地方監察機關負責人由上級監察機關提名，同級人民代表大會任命。整合現有監督機構和監督力量，將檢察機關的反貪局機構和審計機關併入國家監察機關，根據職能範圍，分別設立綜合監察部門、預防腐敗部門、審計部門等，分別負責國家機關及其公務人員的監察、預防腐敗和財務監督等職責。縣級以上各級國家監察機關根據工作需要，經上級國家監察機關批准，可以向人大常委會機關、政府所屬部門、人民法院和人民檢察院派出監察機構和監察人員。監察機關派出的監察機構和監察人員，對監察機關負責並報告工作。明確對法律、法規授權具有公共事務管理職能的組織和國家機關依法委託從事公務管理活動的組織實行派駐監察。　　繼續實行中國共產黨紀律檢查機關與國家監察機關合署辦公，在黨的統一領導下實行「雙向負責，各司其職、有分有合」體制，既要充分發揮紀委的黨內監督作用，又保證國家監察機關依法獨立行使職權。改革紀檢監察領導體制，國家監察機關實行垂直領導體制，監察機關負責人的提名、考察和任命以上級國家監察機關為主，所需行政及辦案經費由各級財政保障，統一核定和撥付。　　擴大監察對象，實現監察全覆蓋。現行《行政監察法》規定的監察對象是各級政府及部門公務員及其任命的其他人員，這一範圍與《公務員法》的調整範圍並不一致。《公務員法》第2條規定：「本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編製、由國家財政負擔工資福利的工作人員。」為此，應當將監察對象擴大到中國共產黨各級機關、各級人大及人大常委會機關、各級國家行政機關、各級政協機關、各級審判機關、各級檢察機關、民主黨派機關、部分社會團體機關的工作人員，實現監察對象全覆蓋。　　擴大監察範圍，明確監察職責。國家監察機關不僅要對國家機關及其工作人員違法違紀行為進行監督，也要對制定政策、作出決策的合法性進行監督，不僅要對監察對象進行實體監督，也要實施程序監督。監察範圍及職能應當是：檢查國家機關在遵守和執行法律、法規、規章和人民政府的決定、命令中的問題；檢查人民政府制定規範性文件和重大決策中的問題；受理對監察對象違反紀律行為的控告、檢舉；調查處理監察對象違反紀律的行為；受理監察對象不服主管機關給予處分決定的申訴，以及法律、行政法規規定的其他由監察機關受理的申訴。　　賦予監察機關更加有效的監督方式。巡視制度能夠減少監督者與被監督者之間的利益衝突，與當地紀檢監察機關相比更具權威性和獨立性，利於提高監督效能，實踐證明是一項行之有效的監督制度，應當將監察巡視制度作為一種法定監督方式予以規定，實行巡視人員、巡視對象、巡視單位的流動制，一次巡視一次授權；規定廉政風險防控措施，實現反腐敗關口前移，增強監察實效。打破主要以檢查、調查、處理等事後監督為主的監督方式格局，綜合、靈活運用事前、事中監督，加強文件廉潔性、合法性審查，重點工作環節現場監督等方式；授予監察機關採取強制措施和強制執行的權力，可以對涉案財產和賬戶實施查封、凍結、扣押等措施；根據《聯合國反腐敗公約》的有關規定，賦予監察機關必要的刑事偵查權，專用於立案調查腐敗案件；實行監察對象個人重大事項報告制度，包括財產收入、出國出境情況、配偶子女的從業情況及其他的需要報告的事項，同時要向社會公開。　　增強監察法的可操作性。明確不同級別和類別監察機關（包括派出機構）的職責範圍，理順相互關係；完善檢查、調查、提出監察建議、監察決定及其複查複核等各工作環節的程序規定；建立一支專門化的紀檢監察法治工作隊伍，通過建立資格准入制度，加大培訓力度，持證上崗，健全獎勵激勵機制，促進監察工作的專業化、職業化建設。　　修改和制定配套法律法規，健全國家反腐敗法律體系。逐步形成覆蓋國家機關和公務人員的國家監察法律體系。建議制定預防腐敗法、問責法、政務公開法，修訂《審計法》《檢察院組織法》等法律，形成效力層次清晰、職權分明、銜接一致、有效管用的國家監察法律制度體系。