行政訴訟檢察制度有了新發展

2014年11月1日，全國人大常委會審議通過了《關於修改<中華人民共和國行政訴訟法>的決定》，自2015年5月1日起施行。此次修改中，行政訴訟檢察監督方面吸收了民事訴訟法的修改成果，在監督範圍、方式、程序、手段等方面作了進一步完善，對於加強行政訴訟檢察監督、保證法院依法公正審理行政案件、促進行政機關依法行政具有十分重大的意義。

擴大監督範圍

1989年行政訴訟法雖在總則中規定了「人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督」，但分則第64條僅規定:「人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權按照審判監督程序提出抗訴。」這導致總則規定的檢察機關訴訟監督權力的廣泛性和分則規定的具體監督方式的狹窄性之間存在矛盾，使行政訴訟檢察監督實際運行主要局限於再審抗訴領域，即針對法院已經審理終結，並已發生法律效力的行政案件的判決、裁定進行監督。

修改後的行政訴訟法擴大了檢察監督的範圍，在第93條第1款和第2款規定了檢察機關對生效判決、裁定和調解書的監督，這屬於對行政審判結果的監督。第3款規定了檢察機關對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為的監督，這屬於對行政審判過程和行為的監督，包括檢察機關對法院不依法受理行政案件的監督。根據修改後的行政訴訟法第101條和民事訴訟法關於檢察監督的規定，在行政訴訟中，檢察機關還有權對行政案件的執行進行監督。可以看出，修改後的行政訴訟法將單一的對行政案件生效裁判的監督擴展到對包括行政案件受理、審理、裁判、執行在內的行政訴訟全過程的監督，尤其是對法院不依法受理行政案件和法院執行活動的監督，有助於幫助法院排除行政干預，解決當前行政訴訟面臨的「立案難、執行難」問題。

增加監督方式

雖然抗訴具有啟動程序的強制性，在監督的剛性方面具有優勢，但「上抗下」的抗訴模式，導致監督周期較長，不利於及時對當事人的合法權益進行保護。同時，訴訟中的多數程序違法不宜通過再審方式來糾正，因而不宜作為抗訴事由，檢察機關無法通過抗訴的方式進行監督。

為彌補抗訴這一監督方式的不足，有效發揮對訴訟過程的監督作用，檢察機關創造了通過檢察建議實施監督的模式。此次行政訴訟法修改，對通過檢察建議的方式進行監督予以確認。根據監督對象的不同，檢察建議主要包括兩種:一是再審檢察建議，適用於對生效判決、裁定和調解書的監督;二是檢察建議，適用於對審判程序中審判人員違法行為以及對法院執行活動的監督。檢察建議作為抗訴方式的重要補充，有效地實現了「同級監督」，有利於節約司法資源和提高監督效率，也有利於充分發揮基層司法機關的作用。

完善監督程序

1989年行政訴訟法關於檢察機關抗訴的規定較為原則，有關抗訴的級別、抗訴審查期限、抗訴裁定的期限、抗訴案件的審理等均沒有作出規定。修改後的行政訴訟法借鑒民事訴訟法的相關規定，進一步完善了檢察機關對行政案件提出抗訴的程序，主要包括三個方面:一是抗訴的級別。對生效判決、裁定、調解書的抗訴實行「上級抗」，地方各級檢察院對同級法院的生效判決、裁定、調解書具有法定情形應當抗訴的，只能提請上級檢察院提出抗訴。二是抗訴申請的審查期限。規定檢察機關應當在三個月內對抗訴申請進行審查，並作出是否提出抗訴的決定。三是明確法院對抗訴的裁定期限和審理法院。抗訴具有啟動再審的強制性效力，但1989年行政訴訟法沒有規定法院對抗訴的裁定期限，也沒有明確抗訴案件的審理法院。這導致一些抗訴案件存在久拖不裁的情況，或者法院將抗訴案件交由作出原生效裁判的下級法院再審，使裁判錯誤難以糾正，影響抗訴的效果。修改後的行政訴訟法明確規定，接受抗訴的法院應當自收到抗訴書之日起三十日內作出再審的裁定。同時，確立了抗訴案件應當以接受抗訴的法院再審為原則，以交下一級法院再審為例外，並規定已經下一級法院再審的案件不得再交該下一級法院再審。

明確監督手段

調查核實和調閱卷宗是檢察機關有效履行法律監督職責所必需的手段和措施。依修改後的行政訴訟法規定，檢察機關因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況。此外，檢察機關對生效判決、裁定、調解書的監督是事後監督，要全面了解訴訟中的相關情況，必須進行閱卷。雖然此次行政訴訟法沒有對檢察機關調閱卷宗作出規定，但是2010年6月最高人民法院辦公廳、最高人民檢察院辦公廳聯合下發的《關於調閱訴訟卷宗有關問題的通知》明確規定:「人民檢察院在辦理法官涉嫌犯罪案件、抗訴案件、申訴案件過程中，可以調閱人民法院的卷宗。」在行政訴訟檢察監督中，上述規定仍然適用，檢察機關可以依據該規定向法院調閱卷宗。

(作者單位:最高人民檢察院法律政策研究室)

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