燕繼榮：民主之困局與出路

　　摘　要:民主是一種世界性進程和世界潮流,民主政府已被視為可接受的合法政權形式。但民主必須是憲政的,即必須通過憲法和法律對社會政治行為和政府活動實施有效控制以保障公民權利的民主,才是合理的。民主化是政治發展的重要內容,民主化包含雙重任務———控制政府與規制民意。中國政府一直在努力進行政治改革,按照憲政民主的要求以自己特殊的方式推進著民主化的進程,取得了舉世公認的成績,並積累了寶貴經驗。面對民主化需要繼續解決的一些問題,中國政府應積極推進政府創新來拓展有效的政治發展空間,尋求和培育新的制度生長點,逐漸建構一種能夠應對民意挑戰的政治體系,這樣才能化解來自民主化等方面的壓力,走出民主的困局。

　　關鍵詞:民主;憲政;中國的政治改革

　　隨著20世紀八九十年代民主化「第三次浪潮」的到來,民主化已成為政治發展研究的核心議題和重要內容。民主既是普遍的,即它具有的某些核心內容可以適用於全球;同時它又是特殊的,即所有國家和地區都以各自的方式實踐著民主[ 1 ]。民主是社會發展過程中民眾的必然要求,民主化是全球化背景下民眾與當局博弈的過程和結果。所以,正確的態度是順應民主化發展的世界潮流,通過積極進行政府創新( government inno2vation)來拓展有效的政治發展空間,尋求和培育新的制度生長點,逐步建構一種能夠應對民意挑戰的政治體系,這樣才能化解民主化等方面的壓力,走出民主的困局。

　　一、民主是一種世界性進程

　　一般認為,民主制度起始於古希臘時期,被理解為「人民統治」,用中國人的話語來表達就是「人民當家做主」。

　　希臘人在兩種不同意義上使用「demos」:通常它指整個公民團體,即全體希臘人。在民主城邦里,公民大會正式決議開頭一句話就是「Thedemos has decided」(人民決定) 。「demos」在這裡就指公民集體。但有時它也指普通民眾( thecommon peop le)或者窮人[ 2 ]。在平民看來,民主政治的特點在於其全民性,而反對民主政治的貴族則強調其窮人或平民掌權的一面。由於普通民眾從貴族手中奪取了政府的控制權,所以,在古希臘,貴族出身的哲學家和歷史學家如柏拉圖和亞里士多德等人都把民主視為「暴民政治」或「愚民政治」。不管怎樣,古希臘時期民主的含義是清晰的,即民主僅僅指一種最高權力屬於政治共同體全體成員的城邦政體形式。

　　兩千多年前, 民主產生時並沒有像今天這樣享有盛譽。希臘以來的政治思想家往往攻擊純粹民主制的弊病:民眾的無理性、無節制,黨派的紛爭,多數暴政,政治上的不穩定和草率決定,決策的低效率等等。他們主張的是一種將君主制、貴族制、民主制三者混合起來的「混合政體」。因此,在政治實踐中,共和制的傳統(體現不同利益階層的機構和制度互相制約平衡的制度安排)反而源遠流長。民主雖然在古希臘就有輝煌的實踐,但在後來的歷史發展進程中,作為一種單純的政體形式,始終沒有成為主打模式。在古希臘民主實踐之後,君主制和貴族制一直是政治發展的主要方式。十六七世紀,反對政治專制( tyranny)和絕對國家( the absolutist state)的鬥爭使民主的觀念得以復活。18世紀,隨著社會政治結構的變遷和有關主權、合法性和公民等觀念的哲學變革,傳統的「神權政治」和「王權政治」走向衰落,民主思想得到了再一次的明確表達。19世紀,由於市場經濟的發展、教育的普及、社會等級觀念的淡化以及公民選舉權的擴大,民主得到了真正開發的機會,從而在歐美髮達國家實現了從理論向制度的轉化。「自18 世紀以來,民主政治已成為評價政府體制的一個主要標準而不只限於一種政體形式。在這期間,民主政治理論和實踐集中在擴大公民權利的方面」[3 ]。

　　到20世紀初西方國家爭取普選權的鬥爭的勝利,以及隨後殖民地民族國家獨立的興起,民主政治的理論和實踐轉向建設民主國家的問題。由於新興的發展中國家在現代化的過程中都面臨著政治的現代化問題,因而實現政治的民主化便成為現代化的題中應有之義。於是,在20世紀,民主化則成為一種世界性的進程。

　　但是,民主語意的引申和擴大引發了民主問題上的種種爭論。人們為理論和現實中眾多的民主模式提供了不同的分類標準,比如,直接參与的民主、代議制民主、絕對民主、有限民主、人民民主、精英民主、政治民主、經濟民主、社會民主等。有人根據上述不同分類把民主概括為八種:即雅典民主制、保護型民主制、發展型民主制、直接民主制、競爭性精英民主制、多元民主制、合法民主制、參與民主制。這八種民主範式大體又可被歸為兩大類型: 即直接的或參與的民主( direct orparticipatory democracy)和自由的或代議的民主( liberal or rep resentative democracy) [ 4 ] ,這兩大類型的民主是最具差異性的兩個版本。正如有學者所描述的那樣:這兩種民主模式是兩種原料,「這兩種原料之間比例不同的調和,再加上其他政體因素和文化傳統的『佐料』,便構成了一道道『風味不同』的民主『菜肴』。民主又像是沒有本位的『貨幣』(施米特的形容) ,在世界的政治市場上到處流通,而每個國家都有對『民主』這種政治貨幣的發行權,且不受『幣值』、『額度』和『版型』的限制,這樣,民主的『花樣之多』就可想而知了」[5 ]。

　　一些人還將各種政治的、經濟的、社會的、文化的價值和要求都附著在原本僅僅是政治概念的民主之上。另外,由於各民族文化傳統的不同以及各國國情和發展水平的差異等原因,民主概念也被無限引申,造成了民主概念的多重理解(既有反映不同黨派利益和意識形態的民主,也有體現各種民族特色和反映各種文化特點的民主) [ 6 ]。通過回顧民主的世界性進程,可見民主的最基本含義只是一種方法和制度。正如美國政治學家和經濟學家熊彼特所指出的,「民主方法是為了達到政治決定的一種制度上的安排,在這種安排中,某些人通過競爭人們的選票而得到作出決定的權力」。 根據自由的民主理論,民主由「對民眾的保護」( demo - p rotection)意即保護人民免於獨裁暴政和「民眾的權力」( demo - power)意即實行民眾的統治兩部分構成[ 7 ]。從這個角度看,它是超文化的、「可移植的」。民主作為一種「政府的形式」,它所關注的並不是由誰來統治的問題,而是「行使權力的形式」。因此,它只有程度和方式上的不同,而沒有「姓社」還是「姓資」的差別。

　　其次,民主作為一種世界性潮流,已經成為民眾普遍接受的有關政府構成方式的唯一合理的解釋。除非能夠說服民眾放棄這樣的觀念,否則,不可能找到遏制和抗拒的辦法。美國學者S. 亨廷頓對於「第三波」民主化不同模式和策略及其後果的研究也說明,民主作為一種世界性的潮流是不可遏制和抗拒的。所以,對民主只能加以引導,規制民主行動,使民主的政策適合時間和地點,並根據環境和人事做出修正[ 8 ]。

　　二、民主必須是憲政的

　　論及民主,我想闡明的第二個觀點是:民主被再造和推廣,首先是用來應對合法性危機( legiti2macy crisis)的;民主實踐告訴我們,在眾多的民主版本中,民主必須是憲政的才算是合理的。如果一個共同體中只有一個公認的權威,那麼民主的方法和制度不會被發明出來並在實踐中得到推廣;如果一個共同體中的所有成員都信奉「勝者為王,敗者為寇」的邏輯並能夠服從這樣的秩序,那麼民主的方法和制度也不會被發明出來並在實踐中得到推廣;同樣,如果一個共同體中的成員都是堅信「你死我活」哲學的決不妥協的好戰分子,那麼民主的方法和制度也不會被發明出來並在實踐中得到推廣。民主作為一種方法和制度安排得以應用推廣,完全是因為這個共同體中權威的合法性受到質疑,即面臨所謂的「合法性危機」,而人們又不希望通過戰爭的方式來克服這種危機。因此,民主完全是理性選擇的結果。眾所周知,在民主被再造和開發以前,為政權提供合法性依據的主要來自形形色色的「天命論」和「君權神授論」之類的意識形態觀念。這種意識形態理論既為王朝的建立提供了合法性說法,但也為推翻一個王朝提供了合法性依據。因為「天命論」觀念本身也包含著「革命無罪,造反有理」的思想。君主可以打著「授命於天」的旗號實施所謂「正統」的統治,而「亂黨」或「暴民」也可以扛著「替天行道」、「受命改制」的大旗而推翻王朝的統治。中國歷史發展之所以沒能走出王朝循環更替的怪圈,原因恐怕就在於它始終沒有形成關於政治合法性的新的理論。

　　隨著人本主義觀念的興起,各種「天命論」和「君權神授論」失去了市場,因而也就失去了作為合法性基礎的作用。取代「天命論」和「君權神授論」的是新的「社會契約論」和民主憲政的理論。政治權力來自社會契約,政治統治的合法性基礎來自被統治者的「同意」( consent) 。社會成員定期選舉統治者,誰贏得選舉誰就可以合法地成為「統治者」。政治規則被歸結為一種簡單的交易關係:納稅人出錢養活政府,政府則為納稅人提供公共服務和公共產品。「消費者是上帝」,誰能提供更好的公共服務,誰就有資格組建政府。在此基礎上,人們又把「主權」和「治權」分開,主權屬於人民,治權委託給政府。可見,定期選舉領導人的憲政程序代替了不可預測的「改朝換代」,從而為現代社會帶來一種政治穩定與政治創新的動態平衡。 可見,民主以其制度創新,成為「以暴易暴」的政治自然循環過程的終結者( terminator) ,被認為是通向政治文明的必由之路。

　　但是,民主必須是憲政的才是合理的。最近幾年,中國學術界熱衷於探討民主與憲政的關係。這種討論在廓清共和( republic) 、民主( democra2cy)與憲政( constitution)三個概念基本含義的基礎上,認為民主與憲政之間存在差異:民主涉及的是權力的歸屬,憲政涉及的是對權力的限制,二者的根本差異在於「有限政府」的概念;憲政是專制的天敵,民主則未必[ 9 ] ;現代市場秩序的政治架構必定是共和、民主、憲政三位一體的混合政體。這種討論可以進一步引申的結論是,民主的缺陷只有通過憲政才能得到醫治,民主必須是憲政的,才能避免墮落為「民主的專制」的可能。

　　這裡所謂憲政民主( constitutional democracy)就是以憲政主義為根本的民主制度[ 10 ]。而憲政或憲政主義( constitutionalism) ,簡言之,就是通過憲法和法律確立與維持對社會政治行為和政府活動實施有效控制以保障公民權利的原則。憲政往往與「法治」( rule of law)及分權制衡( checks andbalances)相聯繫,通過法律賦予每個公民不可剝奪的權利,同時,又對「人民主權」原則給以必要的約束。因此,憲政民主主要關涉政府和公民之間的關係,即權力與權利的關係:一方面,憲政民主要求對政府權力進行法律限制,以免政府濫用權力,侵害公民權利;另一方面,憲政民主要求通過法律和制度安排來規範公民行為,防止一部分公民以「民主」的名義和方式對另一部分公民實施「暴政」。同時,憲政民主必須保證公共管理的有效性和社會生活的有序性。如果說作為公共權力和公共秩序象徵的政府的出現是人類擺脫自然無序狀態而進入社會有序狀態的第一次飛躍,那麼,憲政民主的發明和應用就是政治文明發展的又一次重大飛躍。可以說,政治文明特別是近代以來政治文明的發展與演進,主要是以憲政民主制度的建設和完善為標誌的。因而憲政民主被看成是衡量現代政治文明程度的重要標準。

　　三、民主化的雙重任務:控制政府和規制民意

　　有了以上對於民主的理論分析和把握,我們可以試著來回顧和審視中國的經驗。在開始這一工作之前,我認為有必要簡要說明我對民主化的理解。

　　控制國家與規制民意,這是政治思想和政治實踐史上的兩大主題,也可以說是現代民主歷程中的兩個伴侶。 在君主和家族統治的時代,因為國家為一個君主或家族所掌控,所以,人們集中智慧來控制國家。此時,控制國家被理解為限制王權和君權,保障個人自由。後來,隨著君主和家族統治的衰亡,人民成為國家的「主人」,國家成為人民的公意機關,國家機構———政府掌控在人民選舉產生的代表手中,因此,控制國家體現為限制公權,實行有限政府和責任政府。但同時,由於人民的作用在「人民主權」的理念下大有無限擴張的趨勢,因而在制度上如何限制民主、規制民意,又成為一個新的議題。所以,今天的憲政民主制度既可以看做民主意識不斷強化的結果,也可以看做對民主的限制不斷完善的產物。據此,我們完全可以這樣來表述:民主化實際上包含兩個方面的工作,即控制政府和規制民意。我的上述觀點可以從美國立國者那裡得到支持。讀過《聯邦黨人文集》的人都知道,美國聯邦黨人想建立的是一個自由的強國家(有效政府) ,這也是今天許多人的政治目標。他們堅持認為,政府的組建應當以自由為原則,但他們也知道,「濫用自由與濫用權力一樣,都可能危及自由」;「在組織一個人統治人的政府時,最大困難在於必須首先使政府能管理被統治者,然後再使政府管理自身」[11 ]。由此我們可以看出,他們希望建立的政府既是有效的,也是有限的:有效政府即「使政府能管理被統治者」,有限政府即「使政府管理自身」。換句話說,美國聯邦黨人的立國訴求有兩個:一是賦予政府以足夠的權力,控制(管理)人民;二是通過對政府的外在的和內在的雙重約束,控制(管理)政府(或國家) 。採取共和政體(代議制政體)和地方分權的聯邦制,賦予總統以較大的行政權力,設置國會兩院制,實行法官終身制等等,主要是為了防止「暴民政治」,對社會實施有效管理;實行民主選舉,實施以野心對抗野心的分權制度,制定權利法案,規定司法獨立等等,無非是為了控制政府,防止「暴政政治」。

　　近代以來,中國人對於「人民民主」有一種近似狂熱的感情和衝動,把「人民當家做主」奉為政治理想,因此,一直傾向於把民主視為目的,歷來把擴大民主和大眾參與視為政治實踐的目標,而很少能夠接受限制民意的公開主張。我們曾經以民主為訴求,把弘揚和擴大民主以便實現「人民當家做主」作為中國政治發展的核心目標。民主制度和方法是解決合法性危機的最終方案,也是控制國家和政府、限制公權力的一種有效手段,因此,貫徹和落實「人民主權」原則當然是政治發展的重要目標。但是,「人民主權」的至高無上以及人民行使主權的方式必須得到嚴格的法律和制度安排的約束。換句話說,哪些屬於「主權」管轄的範疇? 人民如何行使「主權」? 如何確定「民意」?這些問題必須要有明確的法律規定和制度約束。

　　基於上述分析,筆者認為,通過國家制度的理性化改造來更加合理地限制政府權力、規範政府行為是憲政民主建設(民主化)的重要內容;通過制度化建設來規制民意,約束公民行為,疏通民意表達渠道,發展協商民主( deliberative democracy)從而使「人民主權」得到有效控制,這也是憲政民主建設(民主化)的重要內容。

　　中國作為一個後發展國家,具有發展中國家的基本特點。中國政府面臨許多挑戰,其中之一就是民主化的挑戰。要應對這種挑戰,就需要確立長遠的國家發展戰略。具體來說,我們面臨的首要任務是: ( 1)就政治發展的目標和路徑達成基本的社會共識; (2)在既有的社會結構條件下,尋找現實政治的發展空間。本人的觀點是:通過發展協商民主機制,儘可能達成廣泛的政治共識;通過推動政府創新來拓展有效的政治發展空間,尋找和培育憲政民主制度的生長點。

　　四、中國的經驗:以政府創新來因應挑戰

　　改革開放以來,中國政府一直面臨多重挑戰,這些挑戰主要來自三個方面: (1)民主化的要求;(2)社會發展的要求; (3)國際趨勢的要求。這些問題和挑戰互相交織,相互影響。中國政府一直按照自己的思維和發展邏輯來推行政治經濟社會體制的漸進改革,這些改革基本上圍繞規範社會行為(社會治理)和規範政府行為(政府治理)這兩個方向而展開。

　　筆者認為,社會的「善治」包括良好的「政治」和良好的「治政」。前者側重於「治民」(即社會治理) ,後者側重於「治官」(即政府治理) 。二十多年來中國的改革實際上是沿著這兩個方向展開的。在「治民」方面,中國走的是放鬆管制、還權於民的路子,努力探索一條活化社會的治理模式。在「治官」方面,中國走的是規範政府管理、限制公權的路子,努力探索一種適應現代化發展的政府模式,希望打造一個文明管理的公共政府。

　　20世紀80年代,中國政府改革的主要任務和成就在於實現整個社會發展的撥亂反正,特別是在國家發展方向上,實現了重大轉折。此時,中國改革的主要舉措被一般概括為下放權力,開放搞活。從政治學的角度講,就是還權(權利)於民,放鬆管制,最大限度地使社會和個人獲得自由發展的空間。應當承認,這些改革舉措都是在經濟市場化的目標下實現的,而且,這條線路的改革還在繼續。沿著這條線路,我們看到了90年代開始的村民自治和「草根民主」試驗,也看到了城市居委會的改革和社區建設運動。

　　如果說80年代的改革主要是政府放權,也就是政府「割讓領地」,改變管轄方式,以便給社會自主和個人自由發展騰出更多的空間,那麼, 90年代中國政府則開始針對自身進行改革。先後推出了人事制度改革———實施了公務員制度,行政機構改革———從機構精簡和裁員到職能轉變等。這應該說是旨在打造現代政府的積極努力。今天,這條線路的改革也還在繼續。沿著這條線路,我們也可以看到後來的政府行政審批制度改革、司法制度改革、行政問責制的逐步推行和公示制度及聽政制度的實施等等。

　　應當承認,在中國政府面臨的所有挑戰中,民主化的挑戰是最根本的。中國政府也一直在努力進行政治改革,通過自己特殊的方式化解來自這方面的壓力,推進著民主化的進程。這些努力包括: (1) 用「自由」來釋放民主之壓力,即放鬆政府管制,給個人以更大的發展空間,通過利益實現渠道的多樣化來分解公民訴求的壓力; ( 2)用良好的經濟績效來緩解民眾需求的壓力,即謀求經濟的持續高速發展,改善民生,提高人民生活質量,鞏固合法性基礎; (3) 用基層民主試驗來啟動民主化的步驟,即通過社會基層單位的自治和自主運動以及民主試驗,疏導民意和壓力,舒緩來自社會底層可能造成既有體制的緊張; ( 4) 用制度和政策創新來確立民意的回應機制,即通過微觀領域的制度變革和政策創新(如完善人民代表制、問責制、公示制度、聽政制度、協商民主等) ,克服既有體制的結構性障礙,彌補其民意回應機制的不足。

　　不同於第三次民主化浪潮中大多數政黨的做法,中國的執政黨很少公開明確大張旗鼓地宣示自己要推行什麼民主改革,它所主導的改革所追求的目標不過是要實現治理模式的轉型改造,而這項改革總體上沿著保障「私權」和限制「公權」這兩個方向展開。應當肯定,這成就了中國的經濟繁榮和社會變革,也完全符合憲政民主的發展方向。

　　眾所周知,改革開放以來,中國政府體制的變化是多方面的,諸如廢除了領導職務的終身制,開啟了任期制;放鬆了管制,擴大了個人自由和社會自主的範圍,即從農村到城市,市場化改革改變了中國原有的「單位」制度,釋放了社會自主和個人自由的空間;在黨政關係方面,從一開始追求黨政分開,到目前貫徹執政組閣方式,通過共產黨領導方式的變革,試圖減少政黨對於政府管理過程的干涉,保證政府依法行政;在立法體制上,加強人大的地位,完善人大制度,充分發揮其立法作用;在中央與地方關係上,擴大地方的自主許可權;鼓勵農村「村民自治」和城市的居委會和社區組織的發展,發揮非政府組織的作用,等等。

　　當然,變化還有很多方面,這些變化都是積極的。但是,這些變化的每一個方面都依然存在一些問題,這些問題可以歸結為以下幾個主要方面:1. 權力結構問題:黨政關係、中央與地方關係還需要調整。

　　2. 責任政治問題:雖然廢除了終身制,但基於選舉和組織政府的責任政治還遠未真正建立起來。

　　3. 民意體系問題:人大的立法權得到了較大的體現,但人民代表的質詢權、監督權、罷免權還沒有完全發揮應有的效力;民眾的利益表達機制也需要健全和完善。

　　4. 社會管制問題:雖然擴大了社會自主和個人自由的範圍,但政府壟斷和管制對於社會生活的影響還依然比較嚴重。比方說,戶口管制最近一直受到批評;電力、電信、石油、航空、金融、媒介以及其他影響百姓日常生活的行業的非市場或不完全市場化的管理模式,不僅制約著行業的發展,而且也製造了社會的不公。

　　5. 社會自治問題:一方面,自治組織在社會管理中的作用得到了肯定,人們希望「第三部門」能夠加入到政府管理中,以減輕政府的負擔,提高政府管理績效;但另一方面,自治組織的「政治化」又可能對政府權威構成挑戰和威脅。

　　解決這些問題是中國今後進一步改革的任務,也是政治學研究的重要課題。目前,人們就中國今後的改革方向表達了不同的看法,但完善人民代表大會制度、建設服務型政府、推行黨內民主、加強公民社會建設被認為是深化改革的基本路徑。

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