周平：「一帶一路」面臨的地緣政治風險及其管控 | 觀世界

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《探索與爭鳴》第二屆全國青年理論創新獎徵文

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「一帶一路」面臨的地緣政治風險及其管控

周平|教育部長江學者特聘教授，雲南大學特聘教授、博士生導師、政治學系主任

原載《探索與爭鳴》2016年第1期

「一帶一路」既是一個宏大的戰略構想，又是一個涉及面廣泛的社會歷史進程。因此，對「一帶一路」戰略，既可以從經濟的角度進行考察，也可以從國際關係、世界格局、文化傳播的角度進行考察，還可從地緣政治的角度進行考察。這樣的多角度考察，是全面認識和把握「一帶一路」內涵的基礎性工作。本文僅從地緣政治的角度，對「一帶一路」的地緣政治意義、面臨的地緣政治風險和如何妥善應對，談一些看法。

「一帶一路」蘊涵著地緣政治意義

關於「一帶一路」的性質和地位，中國政府作了這樣的表述：「『一帶一路』致力於亞歐非大陸及附近海洋的互聯互通，建立和加強沿線各國互聯互通夥伴關係，構建全方位、多層次、複合型的互聯互通網路，實現沿線各國多元、自主、平衡、可持續的發展」；「以政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通為主要內容」；「中國政府倡議，秉持和平合作、開放包容、互學互鑒、互利共贏的理念，全方位推進務實合作，打造政治互信、經濟融合、文化包容的利益共同體、命運共同體和責任共同體。」

這樣的表述和宣稱表明，「一帶一路」並不是地緣政治戰略。從現實的需要來看，人為、有意和過分地強調或渲染「一帶一路」的地緣政治意義，並不合適。但這並不意味著我們要有意地去排除或消除「一帶一路」的地緣政治意義——不在推進「一帶一路」戰略的過程中進行地緣政治的謀劃。這也不意味著，其他相關國家的戰略家和決策者們看不到或不看重「一帶一路」的地緣政治影響，進而不會成為圍繞「一帶一路」而進行地緣政治博弈的參與者和行動者。

就其本質而言，地緣政治乃國家間緣於地理條件或地理因素而進行的政治互動，以及由此形成的政治關係。西方地緣政治學認為，地理因素對國家政策具有重要影響，尤其表現在為獲得國家利益而控制海上交通線、據有戰略要地等方面。以政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通為主要內容的「一帶一路」，貫穿歐亞大陸，東連亞太經濟圈、西接歐洲經濟圈，涵蓋政治、經濟、外交、安全等諸多領域，涉及亞歐非65個國家（含中國）共44億人口。它的推行和逐漸取得成效，不可避免地會對地區乃至全球各國基於地理因素的政治關係產生深刻的影響，也將為中國帶來巨大的地緣政治利益。因此，「一帶一路」的地緣政治意義是不可否認的。

20世紀90年代以來，隨著全球化程度的大幅提升，全球的國家和地區之間的聯繫在深度和廣度方面都達到了相當高的程度，從而使得人類生活在全球範圍內展開和發展成為必然。處於全球化時代的國家，相互間的互動和競爭更加頻繁、更加廣泛、更加深入。在此基礎上，廣泛、高強度且愈演愈烈的國家間競爭，已經把整個世界變成了國家間的巨大的「競技場」。而這樣的結果和形勢，又不可避免地導致了各個國家緣於所處的地理環境或憑藉所掌握的地理資源，而形成和進行的政治互動趨向於激烈和複雜。全球範圍內的競爭者、行動者，都處於一個活躍、複雜和動蕩的地緣政治環境之中。國家互動和關係中的地緣政治意義前所未有地凸顯。

在這樣的形勢下，許多國家推出了自己的地緣政治戰略。美國在中國推出「一帶一路」之前提出的「新絲綢之路戰略」，就是其中的典型。時任美國國務卿的希拉里於2011 年7 月提出了「新絲綢之路戰略」，力圖在美國主導下依託阿富汗連接中亞和南亞的區位優勢，形成以阿富汗為中心的「中亞—阿富汗—南亞」交通運輸與經濟合作網路，促進這一區域的能源南下和商品北上。此後，美國將其中亞、南亞政策統一命名為「新絲綢之路戰略」，並積極向其盟友推介。該戰略的地緣政治意圖十分明顯，意在削弱俄羅斯等大國在中南亞的影響力，建立美國主導的中亞和南亞新秩序。

在這樣的一種複雜的地緣政治形勢下展開的「一帶一路」，自然蘊涵著深刻的地緣政治意義。中國的崛起，是今天我們在全球範圍內規劃自己國家發展的基本立足點，也是世界上主要國家的自身發展戰略和全球戰略考量的關切點。而中國在改革開放推動下的快速現代化，以及依憑快速現代化取得的成就而逐步崛起，都是全球化的表現和成果。中國在崛起的過程中，尤其是中國的GDP超越日本而居於世界第二位並使中國的崛起浮出水面以後，中國就進入了在世界各國尤其是主要大國構成的複雜的關係格局中謀發展的階段。而這就意味著，中國已經置身於或深陷於一個前所未有的複雜的地緣政治環境或地緣政治關係網之中，成為了地區和全球地緣政治的參與者。即便中國不主動地謀求地區或全球的地緣政治地位或地緣政治優勢，也不可避免地處於複雜的地緣政治羈絆之中。這是中國在全球化時代崛起必然面對的歷史宿命。

然而，置身於如此一個複雜的地緣政治環境中的中國，並沒有取得或佔有地緣政治的優勢，並不擁有太多的地緣政治資源。雖然從全球地緣板塊的角度來看，中國的確具有不錯的自身條件，但作為一個全球競爭的後來者，中國面對的是那些全球大國乃至地區大國在長期的互動和激烈的競爭中已經形成並穩定化的地緣政治格局。在這樣的地緣政治環境中，那些佔盡先機的國家早已謀取了優勢，往往佔據著有利的關鍵性地位。而中國所遇到和面對的，則多是困難、障礙和挑戰。可以說，中國在地緣政治方面遇到的困難和障礙遠遠大於機遇。從總體上看，「當前中國已經發展到一個特定歷史節點，在經濟利益已經遍布世界的同時，必須面對日漸趨緊的外部約束，因此亟須在國際上實現戰略突破」。對於迅速崛起的中國來說，地緣政治方面的障礙在所有障礙中又具有基礎性的意義，具有全局性的影響。

只有在如此一個複雜的地緣政治環境中實現破局，突破既有地緣政治環境的束縛，在化危為機的過程中有效改善中國的地緣政治環境，中國的崛起才能不斷向前推進並最終完成。或者換句話說，中國崛起的不斷推進，總是伴隨著所處的地緣政治障礙的破除和地緣政治環境條件的改善。

在這樣的條件下，本身就具有地緣政治意義的「一帶一路」戰略，也就被賦予或者必須承擔起改善中國地緣政治環境的使命。從這個意義上說，「一帶一路」也是中國重大的地緣政治戰略。因此，在推行「一帶一路」戰略的過程中，必須積極進行地緣政治謀劃，進而把地緣政治的謀劃滲透進圍繞「一帶一路」而進行的經濟、文化、外交的考量和行動中，以及一個個的重大項目中，以期達到在「一帶一路」不斷推進的同時，實現全球再平衡和改善中國的地緣政治環境之目標。我們完全可以抱有這樣的期待：隨著「一帶一路」的推行，中國的地緣政治環境將逐步向好。「一帶一路」成功之時，也是中國崛起完成之時，以及中國地緣政治環境根本改善之日。

「一帶一路」面臨的地緣政治挑戰和風險

在「一帶一路」戰略討諸實踐並不斷推進的過程中，其蘊涵著的地緣政治內涵或意義必然會逐漸地顯現出來。而且無庸諱言，中國提出並推進「一帶一路」，也期待它能夠給中國的發展帶來地緣政治的收益，從而有利於中國的發展和崛起。然而，「一帶一路」在巨大的地理空間範圍內持續推進的過程中，其所觸動和引起的地緣政治形勢變化以及最後的結果都具有突出的複雜性，並不一定會按照我們的願望去展開，甚至會出現一些始料不及的後果。其中的一些變化和影響對中國來說，將會是挑戰和風險。

的確，今天中國推出的「一帶一路」戰略，是在全球化時代這個特定背景下形成的。全球化時代國家和地區間日漸緊密的聯繫，為「一帶一路」的可能性和必要性提供了有力的支撐。「一帶一路」的推進和最終實現，也必然給方興未艾的全球化以強有力的推動。但是，日漸深化的全球化以及由此造成的全球化時代，乃是20世紀末以來改變人類面貌的最重大的力量。它把內部自主治理和外部獨立行為的國家日益緊密地聯繫在一起，不僅使國家的內部治理深受外部因素的影響，而且從根本上改變了國家間的相互關係。世界近代以來形成並被普遍遵循的國家主權原則，也受到了根本性的影響，從而使得國家主權的形態和行使方式都發生並將繼續發生重大的改變。而全球化導致的國家間的聯繫和依存關係的全面深化，以及國家間互動和競爭的深入和頻繁，也使得各個國家緣於或依憑地理的條件和因素而進行的互動更加頻繁並形成了新的形式。在此形勢下提出和推進的「一帶一路」，其引起或導致的地緣政治後果也必然十分的突出和嚴重，必將引起地區和全球地緣政治關係的調整，甚至導致地緣政治板塊的重構。因此，我們在設想或預期「一帶一路」給中國帶來地緣政治收益的同時，也要充分意識到其中潛藏著的地緣政治挑戰和風險。

第一，可能會激起相關國家主動參與地緣政治博弈，從而給「一帶一路」的實施造成地緣政治障礙。國家間的地緣政治關係並不是一成不變的。相反，它是一種變動著的存在。「一帶一路」的實施，會導致沿線國家的地緣政治地位發生改變，尤其是會凸顯某些國家的地緣政治價值——它們會成為「一帶一路」實施過程中的地緣政治關鍵點或關節點。在這樣的形勢下，相關國家就會基於國家利益的考慮而主動地參與到與中國的地緣政治博弈當中。或者，在其他地緣政治利益相關方的挑動下而被動地捲入到與中國的地緣政治博弈當中。如此一來，「一帶一路」的實施便會遭遇地緣政治的困擾或障礙，從而面臨複雜而嚴峻的形勢。緬甸2014 年7 月擱置中緬兩國鐵路項目，斯里蘭卡於2015 年3 月暫停科倫坡港口城項目，都與相關國家的地緣政治博弈直接相關。在「一帶一路」繼續推進的過程中，類似的問題可能還會更多，情況也會更加複雜。

第二，可能會將由於地緣關係而限於一隅的矛盾激活，從而陷於地區矛盾和動蕩的麻煩之中。「從地理上看，中國的海上絲綢之路和陸上絲綢之路與民族宗教矛盾複雜、熱點問題眾多的『世界動蕩之弧』有著較高的空間吻合性。」具體來說，「一帶一路」將會經過多個地緣政治破碎帶，這裡的一些地區和國家歷史上就存在由於種族和宗教關係而引起的矛盾和衝突，20世紀中期構建起民族國家以後又由於許多現實的原因，如民族主義、極端主義和恐怖主義的泛濫，發展的滯後和嚴重貧困，以及移植西方民主後的「水土不服」和新舊體制的衝突等，形成了十分複雜的矛盾和衝突的連鎖，武裝衝突頻繁發生。如中亞、南亞和西亞的一些國家，歷史上的矛盾糾葛、發展滯後的矛盾等，與以「東伊運」為首的「東突」恐怖勢力、宗教極端勢力等結合在一起而形成了矛盾和動蕩，中亞、中東的一些國家由於新舊體制的衝突而引起的政局動蕩和結構失衡，從中亞到地中海、從高加索到薩赫勒地區恐怖分子和極端分子的廣泛存在等。這些由於歷史和現實的諸多因素而導致的矛盾和衝突，又由於地理因素的阻隔而被封閉於一隅。「一帶一路」經過或鄰近這些地區的時候，可能會與這些地區的矛盾牽涉，甚至導致這些地區的矛盾激化，從而使自己陷入到「捅馬蜂窩」後的窘境之中。

第三，可能會引起地緣政治的相關方的反彈或反制，並進行針對性的地緣政治布局，從而對「一帶一路」形成牽制。姑且不論中國推出「一帶一路」戰略，是否蘊涵著地緣政治的針對性，但「一帶一路」與既定地緣政治格局中某些國家的利益和戰略之間的不兼容性，甚至一定程度的衝突卻不能排除，有的甚至是顯而易見的。如美國以遏制中國崛起為目的的「亞太再平衡」戰略以及由此形成的地緣政治關係，就明顯與「一帶一路」相抵觸。在這樣的條件下，「一帶一路」在給中國帶來地緣政治收益的同時，不可避免地會觸及在既定地緣政治格局中獲益方的利益，也必然會導致在既定地緣政治格局中獲益方的反制。相關國家會採取針對性的措施，制定壓制性的地緣政治戰略，美國在南海攪局和推動TPP、美日印構築軍事同盟等，都有針對中國謀取地緣政治形勢改變和新的地緣政治利益的指向性。這不僅會對「一帶一路」形成更大的地緣政治阻滯，而且致使中國面臨更大的地緣政治困難。

第四，可能會出現因地緣關係改變而形成的大量移民，對我國形成地緣性的人口輸入，給陸地邊疆的某些區域的穩定造成嚴重影響。「一帶一路」經過的東南亞、南亞、中亞、西亞的許多區域，經濟發展滯後，人民生活貧困程度高，而且人口的文化結構和宗教結構具有高複雜性和高敏感性，極端主義、分裂主義和恐怖主義組織眾多且活躍，充斥著內亂因素，武裝衝突不時發生，人口的遷徙和移動十分頻繁。「一帶一路」經過或鄰近這些區域之後，隨著交通和往來的日益便利以及我國口岸的開放，勢必帶來人員的頻繁流動，從而使得大量人口移入我國的可能性陡增，甚至會產生規模化的難民問題，其他國家的不安定因素甚至部分極端主義勢力也會隨之而來。此種由於地緣性關係改變而形成的人口湧入，又會在我國的邊疆地區形成新的聚積，從而逐漸改變邊疆的人口結構，引發邊疆地區更多和更加頻繁的民族、宗教和穩定問題。其中，單是中巴鐵路、中吉烏鐵路修通後某些族群的人口順道持續遷入新疆，都會導致十分複雜的後果，進而使邊疆穩定問題前所未有地凸顯出來。今天歐盟國家遭到的大量難民湧入的嚴重困擾，值得我們警惕。

第五，可能會對中國經過長期努力而形成的地緣政治格局形成衝擊，進而影響到國家地緣政治資源的增加。中國在對外開放不斷深入的過程中經過了多年的努力，在推動東盟、上海合作組織的建立和鞏固方面取得了很好的成效，從而有效增加了中國的地緣政治資源，在一定程度上改變了中國的地緣政治形勢。今天的「一帶一路」戰略，雖然努力與其相銜接並與其相得益彰，以期形成一種良性的互補效應，但也必須看到，這些戰略和過程畢竟是在不同環境中形成並追求著不同目標的，相互間的不一致或不吻合是客觀存在的。因此，「一帶一路」有可能對原有的戰略形成某種程度的解構，從而導致原有戰略的邊際效用遞減，甚至會形成地緣政治資源增量與存量的對沖，進而影響到中國地緣政治資源的增加。

「一帶一路」須有化解地緣政治風險的全面規劃

在「一帶一路」已經開始付諸實施的當下，凸顯「一帶一路」的地緣政治意義，分析「一帶一路」可能遇到的地緣政治風險，並非要對「一帶一路」戰略進行質疑，更不是要動搖「一帶一路」戰略的決心；而是要在釐清「一帶一路」戰略的地緣政治意義的基礎上，更加準確地界定和認識「一帶一路」戰略的內涵，在正視可能遇到的地緣政治風險的基礎上，妥善規劃「一帶一路」的實施方式和進程，有針對性地採取避險策略，以確保「一帶一路」戰略紮實、穩定和有效地推進，並取得最大的收益。

具體來說，既然「一帶一路」具有地緣政治的內涵，必然產生地緣政治的影響，而且可能會觸發地緣政治風險；那麼，因勢利導地推動「一帶一路」朝著有利於改善中國的地緣政治環境，並爭取獲得最大地緣政治收益的方向發展，同時對可能遇到的地緣政治風險進行未雨綢繆式的準備，制訂避免地緣政治風險的相應對策，就成為不可避免的選擇。從目前的形勢來看，形成有效管控地緣政治風險的能力，適時化解地緣政治風險，已經成為順利推進「一帶一路」戰略的必要條件。

首先，「一帶一路」戰略本身，就應該內在地包含著地緣政治方面的全面規劃，進而形成相應的地緣政治戰略，以確保「一帶一路」目標的實現。我們必須看到，不論是從「一帶一路」蘊涵著地緣政治的意義並可能會觸發地緣政治風險的判斷來看，還是從「一帶一路」實施後的地緣政治形勢的動向來看，中國在推動「一帶一路」實施的過程中，必然要成為由此引起的地緣政治博弈的參與者。在這樣的條件下，「一帶一路」要達成獲得地緣政治收益的目標，就必須進行地緣政治的謀劃。而構建「一帶一路」的地緣政治戰略又是一項複雜的工程，不僅要全面研判與「一帶一路」相關的地緣政治形勢，確立「一帶一路」戰略的地緣政治目標，明確「一帶一路」的戰略支點，推進與「一帶一路」相關的地緣政治戰略的實施，而且要使國家的全球戰略、外交戰略、軍事戰略與之銜接和配合，以保證其地緣政治目標的實現。

其次，在推進「一帶一路」的過程中，要在全面認識和客觀評價「一帶一路」可能遇到的地緣政治風險的基礎上，構建起必要的地緣政治風險預警和管控的機制，既要儘可能避免觸發地緣政治風險，也要探尋化解地緣政治風險的有效方式，降低地緣政治風險對「一帶一路」可能構成的影響。

一是要構建地緣政治風險的預警和管控機制，為「一帶一路」的穩妥推進創造條件。「一帶一路」是中國迄今為止所推出的最大規模的外向戰略，一方面，其涉及面之廣、持續時間之長、期待的收穫之豐，都是前所未有的；另一方面，其牽涉的地緣政治風險也是前所未有的。面對這樣的形勢，構建關於「一帶一路」戰略的地緣政治風險的預警和管控機制，應該是「一帶一路」戰略的題中應有之義。因此，在「一帶一路」戰略的組織和實施過程中，應該組織力量在全面研判「一帶一路」面臨的地緣政治形勢的基礎上，構建地緣政治風險的預警和管控機制，以確保「一帶一路」戰略的順利實施。

二是要通過主動和積極的外交戰略來化解地緣政治風險。在國家的各項部署圍繞和服務於「一帶一路」整體安排的條件下，外交戰略擔負著重要的責任，必須要積極適應和服務於「一帶一路」戰略。在這樣的條件下，外交戰略應在全面研判「一帶一路」的地緣政治風險的基礎上，通過領導人外交、政府外交、軍事外交、公共外交和民間外交等多種形式，積極主動地去化解「一帶一路」推進過程中可能遇到的地緣政治風險。

三是要在從國際國內兩個大局謀劃「一帶一路」戰略實施的過程中，凸顯地緣政治風險管控問題。「一帶一路」是一個宏大的國家戰略。為了保障「一帶一路」的穩步推進，必須從兩個大局結合的角度謀劃「一帶一路」戰略實施。但是，這方面的謀劃要在關注或聚焦於發展問題的同時，也要把地緣政治安全的問題納入其中，並在其中凸顯地緣政治安全的規劃，從而不僅使國內尤其是邊疆的治理支持境外地緣政治風險的化解，而且要在邊疆治理中增強對境外產生和輸入的地緣政治風險的應對能力。

四是要根據地緣政治風險管控的規劃和機制，協調地方政府參與「一帶一路」的行動，主動地去規避地緣政治風險。誠然，各個地方積极參与到「一帶一路」戰略中來，是「一帶一路」戰略全面推進並取得成效的關鍵。然而，地方政府在推動企業參與「一帶一路」過程中，往往追求自身經濟利益的最大化。如果各個地方廣泛參與「一帶一路」並各自行動的話，觸發地緣政治風險的機率將會大大增加。因此，中央在號召並推動地方參與「一帶一路」的過程中，必須將管控地緣政治風險的內容考慮進去，並根據地緣政治風險管控的要求，規約地方政府和企業的行為，積極和主動地去避免地緣政治風險。

五是要以必要的軍事部署來配合「一帶一路」地緣政治風險的化解。「一帶一路」戰略是非軍事性質的，不能從軍事的角度來看待「一帶一路」。但是，「一帶一路」是一個宏大的國家戰略，國家也已經顯示了推進「一帶一路」戰略的堅強意志和堅定決心。在此情況下，國家的軍事戰略配合併支持「一帶一路」就成為了必然的選擇。在此過程中，以必要的軍事部署來化解「一帶一路」的地緣政治風險，保護好中國越來越廣泛和越來越多樣化的海外利益，維護好中國的海外利益攸關區，就成為不可迴避的問題。既然如此，國家的軍事部署就必須形成對化解地緣政治風險行動的支持，並在積極謀劃的基礎上作出相應的安排。

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