紐約：城市規劃的典範

文/李鵬飛

紐約市是美國最大都市及第一大港，也是世界第五大都市，位於美國東海岸北部，紐約州東南部。紐約是世界最著名城市之一、是國際經濟、金融、藝術、傳媒之都、聯合國總部所在地。 紐約市有300多年的歷史，從最初的殖民地，到今天的世界大都會。紐約市區人口有760萬，郊區有4千萬人。全市共有76個民族，使用125種語言。全美第一部都市規劃法1916年在紐約市最先產生，全美最完整的城市規劃法1964年在紐約市制定。 　　

讓城市有秩序地成長 　　

紐約城市規劃的指導思想是如何讓城市有秩序地成長，其法律的基礎是希望規範可見及不可見的未來。如1990年就曾對所有的房屋規劃及城市體系進行了一次修改，當時主要是解決如何協調、保留現有的社區並使它們不要有過多的增長。 　　

城市發展與其它事物的發展相似，城市規劃也有一個從青少年到青年、中年的不同時期，每時期發展的步驟都不一樣。紐約的城市規劃是一個中年期的規劃，它的規劃法有一個很獨特的程序叫做Urban Land Use Review Procedure，英文縮寫成ULURP。 　　

紐約市城市規劃的宗旨

1、提升全體居民的居住環境質 　　

提升全體居民的居住環境是規劃裡面的第一個大目標，這個宗旨如果不保，其它的事情都成為本末倒置。任何規劃，最終就是讓居民認為，他們的居住環境質量在提高，而不是惡化。比如一個城市的發展方式為什麼要向周邊，為什麼不往東、往西或往南往北，或者，為什麼要建設一個廣場，或一個公園，新開發一片小區，成立一個新的市政中心，建立一個新的商務中心，其宗旨在什麼地方？總之，規劃第一個宗旨就是提升全體居民的居住環境質量，這在美國是第一重要的，稱為No.1 rule，法規第一條。 　　

2、城市必須有秩序、有條理地綜合發展 　　

城市的發展不可能很快速，也不可能毫無秩序，而且也不可能往單一的方向，城市規劃必須使城市有秩序、有條理地綜合發展。無論是在整個資金的運作上，在整個人員的安排上，以及在執法、執行、監督上都必須首先遵循這樣的一個條件。所以必須要考慮到我們的發展方向以及綜合發展的實質表現在什麼地方，必須有秩序、有條理。 　　

3、必須創造有鮮明特色的城市形象 　　

透過規劃的手法要能把城市的形象充分地表達出來，使城市形象在某個城市區域有獨特的個性，而不是當城市規划出來後，出現「千城一面」，令人索然寡味。 　　

4、城市必須保持穩定的城市用地價格與價值 　　

保持穩定的城市用地價格與價值也是目前為止一個非常重要的指導思想。土地是很寶貴的資源，土地與市政建設開發以及與建設的發展方向也有相對的關係。在城市規劃里，絕對不可以將新區的工業、商業、住宅隨便地擺放，或者，哪個領導的興緻上來了可隨便地對城市規划進行改動，這是因為土地的價格與價值有著絕對的關係。比如今天買這個小區，因面對某個公園，願意多付錢，但如果哪天這個公園突然消失了，前面冒出兩棟高樓，把視線擋住了，業主當然就不會投資購買。所以保持穩定的城市用地價格與整個城市規劃的宗旨有絕對的關係。 　　

城市規劃的實施過程

紐約市在規划上有個規則，就是必須給規劃的主審官員以相當的行政與法律地位，否則他們做出來的決定有可能馬上就會被其他人給推翻掉，而且將來隨著人事變動也難免被隨意修改。紐約城市規劃還非常公開，由社區-區-市三個級別同時進行。在紐約，審批規劃有時間性，凡是牽涉到任何市政府土地使用改變，或整個大型的舊區改變，如填海、填河，包括對被市政府強行徵收的房地產，或者是市政府準備向民間購買的大量土地，以及在重大建設上的選址都必須經過以下程序： 　　

首先到都市規劃局立項，都市計劃局收到立項申請後，進行初步審核，主要看內容是否符合提出申請的要求。都市規劃局必須看一下有沒有一個總體的環境質量分析報告，如果有違反，可以拒收。 　　

合格的項目，5天之內，要把申請的所有材料轉到社區委員會，美國的社區比中國的街辦稍微大一點。社區委員會將首先審查這個申請。 　　

在60天內，社區必須儘快通知社區居民，告訴他們現在有一個土地改變使用或者土地規劃的事情，接著主持公共聽證會，公聽會的結果必須及時通告都市規劃委員與區長，社區委員會也可以使這個申請自動通過，放棄審查的權力。 　　

項目申請的下一步是送到區長辦公室，由區長審核。此時不一定主持公聽會，區長可以馬上提出意見。如果申請的要求是跨區的，必須與其跨區委員會商量。區長必須在30天內把對這個申請的意見送到都市規劃委員會。都市規劃局委員會受理後即召開全市居民參加的市政公聽會。規劃局委員會可以通過公聽會批准，也可以在批準時加上附加條件。 　　

第三，如果申請在都市規劃委員會就被拒絕，該項目就「胎死腹中」了；如果通過了，規劃局委員把市政公聽會意見整理好後送到市議會。市議會有50天時間進行評審，如果通過，項目就被立項，成為法律；若有意見可以發回規劃局重審。（一般項目到此步驟，市議會99%都會通過，除非是一個政治上的角力問題。） 　　

為什麼最後的審核單位是市議會，而非規劃局呢？因為在紐約的政治體系下，市議會是民選官員，都市規劃局委員是指派的，是內閣官員，因此在強調民意的制度下，任何指派的官員必須服從民選官員。民選官員權力大於內閣官員。 　　

如市議會通過後，即送市長，市長在5天內簽署公文。市長也可以有否決權，若市長否決的話，市議會在3天內，可以通過2/3的票推翻他的否決權。 　　

經過此程序通過的項目，都具有法律基礎。 　　

這個規划具法律基礎的地位就是通過這樣的一個形式建立起來的，結果使大家都能接受、服從、與遵守。這就是紐約市的做法。 　　

紐約是一個地域範圍非常廣闊的大都巾，美國統計部門和學術界對紐約有好幾個地域範圍的界定，紐約市僅僅是紐約大都市區的核心部分，而曼哈頓更是核心區中的核心。 　

1.擁擠的中心區――曼哈頓 　　

曼哈頓是位於哈得孫河、東河和哈萊姆河環繞的―個島嶼，也是紐約市的一個區。面積80平方公里，人口148.8萬人，是紐約市5個區中面積最小、人口密度最高的一個。 　　

曼哈頓是紐約經濟活動的中心，是產業、人口、交通、文化高度集中的地區，它不但是紐約，也是整個美國的經濟心臟。目前，曼哈頓擁有240多萬個就業職位，佔全市各類經濟活動就業職位的2/3，其中金融、保險、房地產就業職位佔全市的比重高達90%，商業服務業的就業比重達85%。 　　

位於曼哈頓島61街以南的地區是紐約的CBD（中央商務區），面積約23平方公里。在這一狹小的區域內，擁有210萬個就業職位，佔全市的60%，提供的產值則佔全市的2/3。在CBD中的就業人口有一半是在辦公室內工作，其中又有45%的人員在全國性公司總部內工作。此外。CBD還集中了紐約大都市區76%的戲院，14%的在冊大學生。 　　

曼哈頓也是製造業集中的地區，製造業就業人數佔全市的60%，佔大都巾區的25%，服裝業的就業人數佔全市的70%。製造業高度集中於曼哈頓受多種因素的影響。非標準化產品的生產需要盡量接近中心區以充分利用各種信息資源，減少交易成本，而工廠的高層化極大地提高廠工業用地的密度，減輕了工廠被迫外遷的壓力。此外，工廠規模小，可以見縫插針，充分利用任何可以利用的空間。 　　

各種產業部門在向曼哈頓集聚的過程中，功能上的地域分異也越來越明顯，形成各種不同的功能區。例如，華爾街周圍的金融區，中城的辦公樓區、餞伯斯和休斯頓之間高樓工業區，西區的婦女時裝中心等等。其中，華爾街是各類金融機構的集中地，是紐約核心的核心，美國經濟的中樞。在華爾街及其周圍1平方公里的範圍內，設有近3000家大大小小的金融機構。美國幾家最著名的銀行如花旗銀行、化學銀行、摩根公司、大通曼哈頓銀行、紐約銀行家信託公司的總部均沒在這裡，美國和世界最大的證券機構――紐約證券交易所也設在這裡。外國銀行設在美國的分行或辦事處有半數以上集中在這裡。 　　

2.擴散的郊區 　　

在服務業不斷向曼哈頓集中的同時，紐約的人口和部分製造業也在不斷地向郊區擴散，使城市地域範圍迅速膨脹，出現大面積低密度的城市化郊區，形成與中心區截然相反的景觀與功能。 　　

紐約的郊區化始於19世紀末。第―次世界大戰以後，郊區擴散的速度開始加快。從1900年到1954年，大紐約的人口由550萬人增加到1500萬人，建成區由363平方公擴展到2850平方公里，人口增加了3倍，建成區增加了8倍。城市擴散的速度遠大於人口增長的速度。當時的郊區發展是以新城建設為主要方式。這些新建城鎮多建在通勤鐵路沿線和主要道路的交匯處，形成串珠狀的城鎮分布格局。戰後，隨著私人小汽車的普及，郊區擴散擺脫了對交通幹線的依賴，城市地域成面狀向外迅速擴展。50年代到80年代紐約的城市建成區以每年78平方公里的速度向外推進，而且密度越來越低。40年代，獨戶住宅的佔地面積―般為0.14英畝 （約合578平方米），少數大型獨戶住宅佔地約1至2英畝。60年代到80年代，大多數獨戶住宅的佔地面積為0.5至1英畝，富裕的獨戶住宅更達到5英畝或更多。 　　

戰後造成人口大量向郊區遷移的因素很多，政府的政策是其中之―。在艾森豪威爾總統執政期間，政府授權興建州際高速公路工程，旨在通過高速公路網向世界大戰後複員軍人提供住宅。戰後，由於大量複員軍人回國，急需大量住宅，考慮到住宅成本及用地空間，郊區成了最理想的選擇區位。郊區的稅收利區劃政策是另一因素。由於人口人量向郊區遷移，政府相應地制定出了優惠的稅收和區劃政策，因此吸引了更多的工業企業，而將一些有問題的老企業留在了市中心。居民收入的提高也是原因之一。戰後美國經濟的發展使個人收入普遍提高，加之政府實行房屋抵押貸款政策，鼓勵城市居民追求寬敞、舒適的郊區住宅。小汽車的普及，則使城市居民遷往郊區在技術上成為可能，因而成為推動城市擴散的重要動力。 　　

城市功能

紐約在當代世界政治經濟體系中具有重要影響，它發揮著以下三大功能： 　　

1、國際政治中心 　　

在世界著名的國際經濟中心城市中，紐約屬於為數不多的非首都城市，因而在相當長時期內它在國際政治事務中的影響不大。 　　

1946年聯合國將總部設置在紐約。 　　

隨著聯合國在國際政治中的影響日益顯著，機構不斷增多，紐約因此而受益匪淺。聯合國主要機構共有6個，其中5個在紐約，常設輔助機構12個，也有5個在紐約，這使紐約成為擁有聯合國主要機構數最多的城市，紐約的國際政治中心地位大大提高。 　　

2、國際經濟中心 　　

與倫敦一樣，紐約國際經濟中心的功能是綜合性的，影響則是全球性的。 　　

（1）國際金融中心。 　　

紐約與倫敦、東京並列為全球三大金融中心。雖然倫敦在外國金融機構數、外匯交易額兩方面居第一，東京曾在證券市場規模、銀行資產規模上取勝，但全球最重要的金融中心仍是紐約。其根本原因是美國為當今世界第一經濟大國，紐約證券交易所道?瓊斯30種工業股票價格平均指數的波動左右著東京、倫敦及其他證券市場，而美元的地位影響全球外匯市場。另外，由於美國是全球最大的對外投資國，這使紐約得以集中了全球投資總額業務的44%。 　　

紐約的金融職能早在城市發展的初期即已出現，至19世紀早期，已出現全國最大的銀行、證券交易所。紐約的金融業最初是圍繞港口和鐵路運輸業務興起的。到1836年，紐約成為全國主要的銀行中心。20世紀初，美國聯邦儲備系統將總部設於紐約，從而奠定了紐約作為全美「銀行之都」的地位。此後隨著美國的經濟發展，使紐約的大銀行執世界銀行業牛耳長達數十年。然而80年代以來發展中國家特別是拉美國家的債務危機，使美國―些大銀行受到嚴重打擊，加上1980年的銀行法和1982年的存款機構法產生了新的金融環境，許多新的金融組織和金融手段奪走了原先屬於銀行經營的業務，使美國銀行在國際銀業中的地位不斷下降，80年代後期以來美國大銀行不再列入世界前10大銀行的排名中。 　　但是，80年代美國金融改革對保持紐約國際金融中心的地位仍具有重要意義。如1981午開設了「國際銀行業便利」，建立離岸金融市場，使紐約的外匯交易量僅次於倫敦居世界第二位。1991年紐約股票交易所率先推行股市交易晝夜化，計劃分3-5個階段走向全天候營業，先在一定範圍內延長交易時間，到2000年達到全部或大部分股票實行24小時晝夜交易。可以預料，股市交易晝夜化將極大地擴大股市交易規模。 　　

（2）國際經濟控制和決策中心。 　　

在資本主義國家中，美國曆來以大公司數量眾多而著稱。1965年2月的《幸福》雜誌列舉的全球500家大公司中有128家總部設在紐約市，按紐約大都市區汁，則有161家，幾乎佔l/3。70年代後，日本大公司崛起，使500家大公司中的美國公司逐漸減少，設在紐約的500家大公司總部也逐漸減少，至1988年僅剩48家，在紐約大都市區範圍內減少至74家。但是，就美國大公司而言，同期撤出紐約大都市區的公司總部只有24家，這表明紐約仍然是美國大公司總部最集中的城市。與大公司總部逐漸撤離紐約的趨勢相反，大銀行仍然集聚在紐約。由於美國大公司、大銀行集中於紐約，使紐約成為國際經濟的控制和決策中心。 　　

決策管理機構的大量集聚，又吸引了與之有關的各種專業服務部門，如房地產、廣告、稅收、法律、設計、數據處理各類事務所。1990年，紐約大都市區的就業結構中，從事銀行保險業的有31.5萬人，房地產的有23.8萬人，各種商業服務業的有28.6萬人，後兩個部門的就業總人數大大超過了銀行保險業。 　　

（3）國際貿易和航運中心。 　　

紐約港曾是僅次於鹿特丹的世界第二大港，近年來貨物吞吐量有所下降，但仍是世界十大港口之一。加上紐約航空港的貨物運輸，紐約年進出口額達1000多億美元，它是重要的國際貿易中心城市。 　　

紐約是世界最大的航空樞紐，擁有3個航空港，即肯尼迪國際機場、紐瓦克國際機場、拉瓜迪亞機場。3個機場的年旅客進出人次均超過2000萬人次，1990年合計達7480萬人次。 　　

3、國際文化中心 　　

一般人認為紐約是國際金融中心，很少有人知道紐約也是國際文化中心。倫敦規劃諮詢委員會曾對世界著名城市的各項文化功能進行評分，結果紐約的平均分居第一位，超過了倫敦、巴黎等城市。評分的標準最高為10分，最低為1分。結果紐約在電視、戲劇，音樂、廣告4項中居第―位，在電影、設計、時裝3項中居第二位。平均為9分，高居榜首。在這次評分中，倫敦居第二位，東京則落在巴黎之後。其實，東京在設計中居第一位，在時裝、廣告中居第二位，但由於語言問題，在電視、電影、戲劇、音樂中的得分較低，使平均分較低。 　　

除上述三大功能外，紐約市也是美國重要的製造業中心，最盛時就業人口達100萬人以上。70年代以來，隨著產業結構的轉變，紐約市製造業就業人數不斷減少，至今只剩下30多萬人。然而紐約的製造業頗具特色，它以非標準化的半手工企業為主體，產品以非耐用品為特色。如款式易變的婦女時裝、頭飾、手提包、小皮件、裘皮製品，以及不斷更新的期刊雜誌、科學儀器等，這些產品在美國乃至世界上都具有較大市場。服裝工業依舊是製造業的主體部門，但其產品結構已發生了很大的變化。―些款式單一可以人批量生產的服裝生產不斷向勞動力低廉的地區轉移，而紐約側重牛產款式易變的流行服裝，或者把服裝的縫紉轉移到其他地區，紐約則保留服裝生產的管理、設計、銷售等重要環節，所以紐約仍是美國服裝工業的中心。

（本文載於《居家》，文章作者系李鵬飛）