政商學社 | 官商結合，一種宿命？

06-11

寫在前面的話：由中國社會科學院經濟所林盼撰寫的傳統中國官商關係研究綜述的系列文章，在本文發布之後即告一段落。感謝各位學界同仁的支持鼓勵，歡迎拍磚。敬請期待政商學社下個月的督學、上海大學的紀鶯鶯帶來的更精彩的文章！

傳統中國的官商之間，緣何會形成如此緊密的結合關係？如果說西漢實行鹽鐵官營等政策，尚有抗擊匈奴和治理災荒這樣的短期目的，體現出政策制定的「應激化」特性，那麼在之後的兩千餘年時間，為何官商結合卻沒有因為戰略目標的達成而中止，反而愈發緊密，進而形成一種利益共同體？換言之，為何「官商結合」的制度安排一旦形成，就有「剛性化」的特徵？其背後必然有推動二者逐步走近、乃至互相交融的深層次因素。對此，學界現有的分析並不充分，一般只以「官商結合」作為研究起點略加陳述，其目的僅在於為自己的研究尋找切入點，將其看作一個「不證自明」的前提。這實質上是一種「偷懶」的做法，沒有討論更為深層次的問題。這種缺失的狀況，有必要在未來的研究過程加以反思與彌補。

既有關於官商結合的分析，大致從以下三個方面初步展開。首先，政府及官員為何有能力成為官商關係中的主導？王亞南（2010：47、111）認為，「中國專職的官僚的政治自始就動員了或利用了各種社會文化的因素以擴大其影響，故官僚政治的支配的、貫徹的作用，就逐漸把它自己造成一種思想上、生活上的天羅地網，使全體生息在這種政治局面下的官吏與人民，支配者與被支配者都不知不覺地把這種政治形態看為最自然最合理的政治形態……官僚政治給予了做官的人，準備做官的人，乃至從官場退出的人，以種種社會經濟的實利，或種種雖無明文確定，但卻十分實在的特權」。這種「官本位」的觀點是學界的主流認識。

馬德斌（2009）認為，「由於官僚們有行政、稅收、司法三位一體的地位，給整個中國社會創造了一個官本位的誘因機制」，權力的干預一旦能夠輕易地阻礙商人群體的財富積累，商人必然會乞靈於官員身份對財產的保護作用。或者與官方緊密合作，「接近官方權利無疑是會起到有效作用的。而商人發展的方向最終也必然通過與權利結合，通過掌握特權、追求特權走上獨佔的道路而終結……商人同這種勢要官僚、軍人建立某種關係，是最大的發財致富之捷徑」（寺田隆信，1986：112、215）。或者將宗族中有能力者送入仕途，要麼讓自己的後代應試為官，要麼自己捐納為官，要麼與其他官員聯姻，這些做法都是為了規避可能到來的政治風險，「事實上幾乎當鹽商家庭達到小康時，年輕的成員就被鼓勵從事學術方面，最終是從政，結果使得商人家庭的商人成分越來越淡」（何炳棣，1992；藤井宏，1985；WangGungwu，1990；張宇燕、高程，2005）。何炳棣（2013：49-57）的結論是：「錢財本身不是權力的根本來源，它必須轉化為官員身分，才能讓人充分感到錢財的力量」。除非有外力介入，如清末外國商人藉助特權進入，削弱政治權力對商業資本的絕對優勢，使得官商之間從單方面的絕對強勢逐步轉為勢均力敵，否則，這種官商互動模式仍然會持續發展下去。

其次，政府為何有意願介入商業活動，形成官商緊密結合的格局？鄧宏圖（2003）從提高行政效率的角度進行解釋。行政效率是指中央政府征取賦稅或汲取社會經濟資源的能力，以及將這種能力轉化為實際財富的行政運行效能。行政效率還被賦予極強的「政治功能」，即某種制度安排與相應的行政運行要保證國家安全，或者說保證帝國統治的延續性和穩固性。既然政府的有效運轉在很大程度上取決於稅賦能否滿足國家的每日之需。行政效率在很大程度上就是「稅賦征取效率」，在既有的資源約束、權力約束、信息結構以及監督成本的分布的給定條件下，「官商合一」的制度安排將使帝國政府能夠以最少成本提高其行政效率。劉明宇、芮明傑（2014）也認為，傳統中國的政府有強烈的經濟動機和政治動機。官營壟斷可以節約政府與商人談判的交易成本，也可以節約徵稅成本。正是因為在政治、經濟上「官營壟斷」對封建王朝有利，在行政上可行，它才會成為「傳統」，為後世統治者效法。

此外，還有一些學者也或多或少地提到，傳統中國的政治權力熱衷於介入商業資本的運營管理，其目的在於維持政治與社會穩定，具有規避政治風險的訴求。高敏（1982：174-177）、馬大英（1983：126）、鄧宏圖（2003）、湯顯勤（2010：13-14）等均提到，漢武帝推行鹽鐵官營、算緡告緡等政策，重要動機是之前的吳楚七國之亂，大量出現商人以權謀私、試圖以金錢換取諸侯王支持的現象，表明商業勢力已經構成政治離心力，因此通過官商合作的方式管控商業資本和商人行為，鞏固政權。林文勛（2003）認為，具有政治背景的邊商，在邊疆地區與少數民族的商貿過程中，起到了宣揚皇威、促進交流的作用，邊商的存在是明清時期邊疆政局穩定的重要因素。王志東、燕紅忠（2010）則指出，國家為了維護社會穩定和降低交易成本，傾向於將商人納入國家政治的範疇。各級官吏則需要利用商人的財力進行活動，抵消政治風險所帶來的經濟損失，因此也願意與商人緊密合作，正是基於雙方的共同利益，官商雙方最終形成了一種特殊的「合約」鎖定關係。

其三，縱觀歷代的各種資料，官商之間的互動過程充斥著「非正式」的特點，如政府三令五申禁止官員經商，但「官商合流」的狀況仍屢禁不止；習慣性地採用不成文的規約裁決商事糾紛，而不去制定和實施普遍適用的正式條文（範金民，2007：12；郝煜，2016）；官商之間的交往大量充斥著行賄受賄、私相授受、特事特辦等「黑箱操作」，正式的溝通磋商渠道則遲遲無法建立。這些狀況的出現，其主要原因是什麼？

從組織層面加以討論，可以看到官員通過非正式渠道參與商業活動，是維護治理有效性和體制權威性雙重目標的產物。既有研究表明，「中央和地方許多行政事務的經常性開支都被排除在經制所規定的支出範圍之外。這些未列入財政支出的部分在實際開支中，只能謀求財政外的其他途徑來解決」（何平，1998：109）。梁方仲（1980：425-427）曾計算出清代不同年份各省「起運」，即上解戶部或解運他省的地丁錢糧佔總數的80%左右，僅有極小的一部分得以「存留」，供本省軍費、驛傳體系和地方開支。「既然中央政府不能提供下屬政府的正常行政費用，那麼就不得不允許或默許地方政府、下屬官員另闢蹊徑尋找財源以謀生計和維持日常行政運轉，以便彌補不完全財政的空缺」（周雪光，2014）。陳鋒（2013：287-293）。發現，鹽商報效、捐輸的具體用途，主要是軍需、用兵、屯田、賑濟、備公等。可見，「非正規制度的存在使公共經濟管理變得零散和混亂，但另一方面，它的非正規和靈活性，又維持了公共行政的運作」，使得「清政府取得的成就，遠遠超出了正式稅收和財政制度的包容力」（王業鍵，2008：63；曾小萍，2005：43），這種「非正式資金體制」，「起到了稅收替代的作用，彌補了由於低稅收政策和徵稅效率不足帶來的財政匱乏」（郭艷茹，2008：73）。

同時，為了達成治理有效性，官員往往藉助於「官本位」的優勢，在官商關係的構建過程中佔據主導地位，表現出體制的權威性。施堅雅（2000：392-396）曾提出「非正式管理」（informalmanagement）的概念，他發現，在職官員與地方縉紳、商人之間，經常存在非法的互相默許、「心領神會」的行為，其目的是通過這些方式使縉紳和商人成為官府的非正式代理人，但又不至於增強他們的權力，而釀成對官僚統治的威脅。將官商關係的主要內容置於非正式的渠道，儘可能不進行細緻的確權工作，使得商人停留在「不完全產權」的弱勢地位，在這種情況下，官員能夠以較低的成本來「掠奪」商人的經營所得。一旦在官商關係方面劃定明確的權力邊界，商人即有可能通過對正式條文的解讀和利用，在與政治權力的博弈過程中取得議價權，政府通過對商人的剝削（如要求商人進行捐納報效）填補虧空的計劃也就很難繼續維持下去，「制度的正式化會束縛皇權的任意專斷」（周雪光，2014）。而採用各種不成文的做法處理官商關係，則能夠保證官員所享有的自由裁量權。規則越含糊不清，官員越有居中操縱的空間，而商人卻很難找到受到不公正待遇的證據（艾克曼，2000：3-17）。正如黃仁宇（2001：264）所見，明朝政府在處理鹽商事務時，從來沒有宣布過任何一項普遍性政策，鹽務機構也沒有公布過任何指導性方針，具體適用的方法，是以當時的需要和情況為基礎，由各個官員單獨制定。

另一方面，官員以個人的名義參與商業經營，「明目張胆」地違反禁令而受到默許。這種情況的出現，或許可以從委託—代理的角度進行解釋。在傳統國家內部，皇帝與大臣、上下級官員之間，都構成了委託—代理關係（鄧宏圖，2003）。由於委託人無法完全控制與代理人之間的博弈，也無法避免私下契約的出現，雙方的信息不對稱局面，使得代理人有足夠的空間為己牟取私利。這種行為固然會對組織及委託人帶來一定的負面效應。然而，由於委託人和代理人的目標並不一致，代理人追求個人利益與組織實現集體價值最大化的目標一旦不相吻合，必然會導致代理人缺乏做好本職工作的動力，同樣對組織的發展不利。既然「官吏既無法賴其薪俸過活，也無法靠薪俸支付其義務內的行政開銷」，那麼，對代理人利用商業活動中飽私囊、侵佔商人權益的行為置若罔聞的做法，成為了一種公開的「潛規則」，官吏「從徵收來的規費與租稅中，支付行政經費，並將餘額保留給自己。至少照道理而言，這可不是官方所承認的權利，但事實無疑便是如此」（韋伯，2010：98-99），「只要他們不陷入極端的地步，這些行為決不會被認為是『不誠實』的」（費維愷，1990：31-32）。

簡言之，容忍官員商業經營過程中的「以權謀私」，是作為委託人的皇帝及上級官員做出的一種利益選擇，以租金分享的方式來激勵代理人履行職責，培養對組織的忠誠度，以彌補監督不足帶來的各種問題。同時，容忍代理人的「適度腐敗」，還可以將代理人牢牢地綁定在組織內部，構成一種「綁架效應」，委託人隨時可以藉此口實，懲處不聽話的官員。查瑞普、哈姆（2003）指出，腐敗「不僅是加強忠誠的胡蘿蔔，而且是加強忠誠的大棒」。

官商之間通過非正式、不成文的方式進行互動，官府、官員積极參与商業活動，皆是在既有的制度框架之下所做出的理性選擇。正如魏斐德（2017：47-48）所言，「官員與商業利益的密切關係，就是官僚資本主義的核心。這個局外人眼中或許充斥著任意徵稅和隨意賄賂的腐敗系統，其實是受不成文的規則和經濟現狀制約的，實際上運作良好、規則微妙的非正式官—商機制」。

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*本系列回顧的全文將刊登於《中國政治學年度評論2017》，由上海格致出版社出版。