省管縣是否是一場遊戲

06-11

試點多年的「省管縣」財政改革開始提速。財政部近日要求，近期部分農業大縣將全部納入改革範圍。到2012年底前，力爭在全國除民族自治地區外，推行這一改革。目前的「省管縣」改革主要是在財政方面，即在政府間收支劃分、轉移支付、資金往來、預決算、年終結算等方面，省財政與市、縣財政直接聯繫，開展相關業務。這意味著，縣財政受地級市牽制的現狀將成為歷史，縣將和市一級獲得更多的「平等」。

市管縣的三大弊端

「省管縣」，這項觸及中國大多數地區經濟發展、財政體制、行政管理體制等諸多內容的改革措施日益引起人們關注。

直管大大推動地方經濟發展，當前突出矛盾是「缺少與時俱進的人事制度改革」，多數幹部的上升通道變窄，遇到「天花板」，影響工作積極性。「市管縣」並無明確法律依據雖然在當下的政治生活中，縣歸市領導，但是這樣的做法並沒有多少法律上的依據。從1954年憲法到1982年憲法，我國一直沿用的是省、縣、鄉三級行政管理體制，憲法和相關法律中並沒有地級市這個概念。憲法第三十條規定：省、自治區分為「自治州、縣、自治縣、市」；直轄市和較大的市分為「區、縣」。自治州分「縣、自治縣、市」。也就是說，「市」與「縣」並非目前實際上的上下級關係。而且，無論是橫向比較當今國際通行的情況還是縱觀古代中國，實行的都是三級行政體制。事實上，新中國成立一直到上世紀80年代，中國也都一直是中央、省、縣三級行政機構，但從80年代之後逐漸演變成為中央、省、市、縣、鄉（鎮）五級。市管縣造成漏斗效應在當下中國的行政體制中，有一個常見的矛盾：在絕大多數的省份，縣一級財政能力非常有限，但是它卻承擔了絕大部分的事權。市一級政府所轄各縣不享有事權，但是各縣的財政收入卻要向其繳納。同時，當省級財政向縣級財政進行轉移支付時，市級財政就成為一個純粹的省縣之間的中繼站。由於利益因素的考量，這個中繼站往往會截留或者延誤相關款項的發放。為此，還形成了中國特色的「財政漏斗」現象。財政漏斗特指由於一些地級市本身城區的經濟體量較小，靠自身財力不足以每年拿出幾個億的資金維持地級市運轉，只能靠行政手段對下「抽血」、對上截留。在市管縣體制下，市政府所在地的市區便成為飽受偏愛的「長子」，政府資金和政策都強烈對其傾斜，而那些較偏僻落後的縣卻只能任中心城市劫貧濟富。在很多地級市爭建「百萬人口大城市」，「花園城市」，「聯合國最佳人居城市」的同時，其所轄的縣卻成為國家級貧困縣，這正是這種市管縣體制的惡果。市管縣弊端：富縣收編，窮縣放逐在市管縣的體制下，還會出現一個常見的現象，那就是市一級機構對轄下的經濟發達地區非常感興趣，往往有將其變為區一級人民政府的衝動。因為一旦由縣變成為區，那麼市一級政府就有了更多的財政權。在市管縣的體制下，富庶地區往往很容易被市一級政府收編為市區，但是市一級財政對於經濟欠發達的縣卻沒有更多的財政支持。浙江省台州市黃岩區的行政變更為，這一變化提供了最好的腳註。黃岩區原本是黃岩縣，1989年升格為縣級市。但是1994年，黃岩市最為富裕的路橋鎮被分割出來，成為台州市的路橋區，黃岩市也撤市設區。如果往更早追溯，作為台州市人民政府駐地的椒江區也是從黃岩區獨立出來。而黃岩的撤市設區，最終還引發了一場台州市和黃岩區歷經8年的財政權糾紛，其核心就是，黃岩區和台州市都想擁有更多的財政權。

省管縣只收財權還不夠現有的條件下，當縣級政府的財政婆婆由市變為省時，這當然是一個進步，有利於實現縣一級政府財權和事權的匹配。但是在當下中國，僅僅談財權和事權的匹配並不能夠解決問題，還需要看到隱藏在事權和財權背後的更為重要的權力，那就是幹部人事權。如果縣級政府的幹部人事權還是由市一級政府掌控，那麼明處的財政權還會受到暗處的人事權的牽制，同時還會造成縣市之間的矛盾，無法落實縣一級的事權。

當前中國行政區劃中，省管縣和市管縣的差異。財權事權分立的矛盾仍待解決當省級政府將原本屬於市級政府的財權收歸其所有，但是這並沒有減少縣級政府的事權，也沒有增加省級政府的事權。因此，省管縣的最大受益者就是省級政府，而未必是輿論所想像的縣級政府。而對於市級政府來說，雖然失去了截留財政的機會，但是由於其行政級別上的優勢，它還可以以城市化為借口，通過撤縣設區的方式將富裕的縣級機構變成市轄區，同時，它還可以以財政歸省管為理由，名正言順的減少原本它對經濟不發達縣的財政支持。這次的省管縣改革，會不會重蹈八十年代的市管縣體制增加了市級機構財權的覆轍，省級財政佔了市級和縣級的便宜？歷史的經驗，值得我們謹記。擴權強縣，監督必須配套「權力導致腐敗，絕對權力絕對導致腐敗」，這是政治學中顛簸不破的真理。在沒有政治分權的前提下，強縣擴權往往會導致縣級領導的權力過大，增加縣級領導的權力尋租現象，從而導致縣級政府的腐敗增加。海南省作為中國最為徹底的「省管縣」模式，縣級領導往往比其他身份擁有具有更多的權力，因此腐敗現象也比其它省份嚴重。2005年海南省臨高縣原縣委書記吳光華、2006年屯昌縣原縣委書記徐清學、2007年文昌市原市委書記謝明中均因腐敗案而落馬。在目前的體制下，如果僅僅是增加了縣級一級政府的財權和事權，但是沒有在監督制度上作相應的改進，難保這些縣級領導不會將這些巨大的權力作為謀取私利的工具。

行政放權才是解決之道

隨著改革的深入發展，「市地管縣」這個中間環節已經不適應現實的需要。縣級政府在中國政治格局中佔據著重要的地位。縣級政府是連接中國政治、經濟和社會宏觀政策與微觀操作的橋樑，在這裡縣政府的治理能力直接影響了一個地區的老百姓的生活水準，中央政府和省政府的一些職能也是通過縣級政府間接完成的，比如扶貧等轉移支付。但是近三十年的中國改革中，各級政府不斷的將事權下放到更低一級的政府，「即將部分應有上級財政負擔的支出全部或部分下放給地方政府」（陳錫文語），這與地方政府的財政收入極不相襯，主要體現在縣鄉（鎮）兩級政府。當我們在「市管縣」和「省管縣」之間糾纏於制度的優劣時，實際上已經默認了這樣一個前提：那就是作為縣一級政府，它總是需要有機構在上面管著，而且層級越高，那麼它的正當性就越強。事實上，這樣的邏輯也經不起推敲。沒有經驗和數據證明，行政級別越高，權力的行使者就會更加審慎的對待權力。改善縣治不是一蹴而就的事，現在的財政體制改革僅僅是拉開了序幕，「省管縣」的真正目標，是在憲法和法律的框架內釐定省、市、縣之間在財政、公共事務和人事等方面的許可權。如果以「市管縣」的思路來對待「省管縣」，可能會讓我們迷失改革的方向而難以在縣政有實質上改進，畢竟，省管縣改革的遠期目標是加強縣政自治權，改善縣治，而縣政自治的基本要義就是該縣的事務要由所在縣人民自主決定，只有通過人民自主決定與自己相關的事務，才是善治之道。調查你覺得本期專題如何？很好，期待下一期專題還可以，以後仍會關注很差，編輯需繼續努力【投票結果】往期回顧更多

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編輯：劉頌傑　鄭褚　沈宇哲　宋瀟　張哲