預演算法修正案草案獲通過 地方債開閘但仍有限制

據人民日報消息，十二屆全國人大常委會第十次會議剛剛表決通過了修改預演算法的決定。修改後的預演算法對地方政府債務管理作出明確規定。地方政府發行債券，舉債規模必須由國務院報請全國人大或全國人大常委會批准。

這是預演算法修正案草案的第四次審議。

多位財經法律專家認為，與現行預演算法相比有很大進步，從立法理念上實現了由管理法向控權法的轉型。對於構建法治政府、建立現代財政制度將發揮重要作用。

財稅法學家、中國政法大學財稅法研究中心主任施正文認為，預演算法的立法目標應該是建立規範和制衡政府收支行為的法治型預算，而不是強化政府管理權力的管理型預算。

2004年起預演算法修訂工作開始後，預演算法修正草案的一審稿和二審稿中，立法宗旨一字沒動，仍保留了原來的規定。直到三審後才有所改變。

預演算法四審稿對立法目的表述是，「為了規範政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規範、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展。」

規範政府收支行為

隨著立法宗旨的變化， 規範政府收支行為，是四審稿中的重要內容。

「小金庫」問題長期存在，雖經過多輪清理仍然存在於一些黨政機關之中。在預演算法修正草案審議中，與會人員認為，政府收支是否全部納入預算管理，是堵住「小金庫」等支出漏洞的關鍵。

為此，四審稿中強調全口徑預算，所謂「全口徑」，就是預算管理的範圍不僅包括預算內資金，還包括諸多預算外資金，也就是說把中央政府和地方政府所有收支基本納入到預算中來。

這既包括了一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經濟預算、社會保障預算四本預算都做出了規定。

劉劍文教授認為，全口徑預算從制度層面杜絕了「小金庫」的來源。

三公消費將被規範

在法律界，現行《預演算法》存在的漏洞被認為是造成各級政府預算編製粗糙的一個重要因素，現在各級政府的預算編製往往只有一個框架性的總數，公眾看不懂，更無法監督。例如，在一些政府部門的資金中，只列出「基礎建設經費」「科技經費」等大而籠統的科目，涉及到具體的使用情況，公眾很難知曉。國務院自2009年開始推動三公經費、預算公開。但是「三公消費」很多都是糊塗賬，籠統的數據很容易引起公眾不滿。

為此，四審稿中對預算公開進行了細化。政府支出應按經濟分類，其中基本支出編到「款」，項目支出編到「項」；而決算編製中，所有政府支出都按功能分類編到最詳細的「款」。這樣的細化可以從技術上避免糊塗賬的產生，清晰展示財政流向，為公眾監督提供基本依據。

劉劍文教授認為，隨著預演算法的修改，三公經費的公開範圍、幅度將越來越大，三公消費將會被規範。

地方債開閘 但仍存限制

中央政府與地方政府之間的權力劃分，也是預演算法修改中的重要問題。

財政轉移支付是指國家的各級政府之間，在既定的職責、支出責任和稅收劃分框架下財政資金的無償轉移。

現行預演算法第28條規定，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編製，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。

施正文教授認為，現在預演算法沒有不準發地方債，但是權力不屬於地方，而是由國務院決定。

比如發債的額度，由國務院制定，這一規定將使地方政府完全聽命於中央。

四審稿修改為，「地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編製，除本法另有規定外，不列赤字。」

同時規定「經國務院批准的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措」。

四審稿在有限放開地方發債的同時，更強化監管和風險防控。全國人大常委會分組審議預演算法修正案草案時，一些與會人員評價，為地方債設置防風險值得肯定，但仍有進一步嚴格規範管理的空間。

辜勝阻委員建議應立法規定債務上限，舉債政府應編製公開的資產負債表向人大報告，從而進一步使負債規範化和陽光化。

華爾街見聞網站此前提到，東方證券首席經濟學家邵宇在英國《金融時報》撰文認為，《預演算法》是當下中國經濟體制和政治體制改革的核心交匯點，關涉經濟發展方式轉變和運行效率、關涉民生改善、關涉中央和地方政府關係調整梳理。

《預演算法》準確地說就是政府支出法，是約束政府花錢的規矩。《預演算法》不僅是上級政府管理下級政府的工具，更是人民對政府支出的約束。它是約束和監督政府行政行為的制度規則，更是構建和塑造現代國家治理體系和能力的法律依據。

可以預見，包括《預演算法》案在內的系列公共財政法案的修改通過，將昭示著中國公共財政改革的大步邁進，它會有效的揚棄GDP錦標賽，使得政府真正看得見、可以監督、可以問責，並轉向為服務型、民生型和發揮更好作用的政府。推進民主理財，全面規範、公開透明的預算管理制度將標誌著中國經濟和政治改革在關鍵環節上的雙重啟動。它提供的全過程監督必將使得工程腐敗、建設腐敗受到的強力抑制。

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