劉澎：落實19號文件精神，加快宗教法制建設

[來源：中國民族報|發布日期：2012-03-27]

　　19號文件，是在宗教工作領域內落實黨的十一屆三中全會確立的解放思想、實事求是的黨的基本路線，使我國宗教工作回到馬克思主義正確軌道上來的綱領性文件，是中國共產黨在建立具有中國特色社會主義社會的偉大實踐中，對馬克思主義宗教理論和實踐的創造性發展，是社會主義時期黨在宗教工作領域內建立的一塊具有歷史意義的豐碑。

　　19號文件印發30年來，黨帶領全國各族人民在改革開放、建設社會主義現代化強國的宏偉事業中，取得了舉世矚目的偉大成就，國內外的形勢也發生了巨大變化，但19號文件確立的以馬克思主義宗教觀為指導的宗教工作原則，至今仍然閃耀著光芒，具有強大的生命力。19號文件重申了黨的宗教信仰自由政策，強調黨的宗教政策是尊重和保護宗教信仰自由。為了落實黨的宗教信仰自由政策，19號文件從戰略的高度出發，首次提出了要將宗教事務納入法制軌道的重要理念，拉開了新時期宗教法制化進程的序幕，為構建具有中國特色的新型政教關係和正確處理宗教問題的模式奠定了基石。

　　19號文件印發之後，我國在宗教立法和宗教法制建設上取得了長足的進展。2004年，國務院發布《宗教事務條例》，這是迄今為止我國有關宗教問題的第一部綜合性行政法規。2005年，國家宗教事務局頒布《宗教活動場所設立審批和登記辦法》；此後的幾年裡，作為實施《宗教事務條例》的配套措施，國家宗教事務局相繼出台了《宗教教職人員備案辦法》、《宗教活動場所主要教職任職備案辦法》、《藏傳佛教活佛轉世管理辦法》、《宗教院校設立辦法》、《藏傳佛教寺廟管理辦法》、《宗教活動場所財務監督管理辦法（試行）》等一系列有關宗教管理的行政規章。國家管理宗教事務的模式逐漸開始了從政策主導、行政管理向法律調節、依法管理的轉變。

　　儘管我國的宗教立法取得了一定的成果，中央與地方各級政府在宗教法制建設方面進行了有益的探索和嘗試，但另一方面，從立法的層次與效果看，宗教領域的法制建設與其他領域相比，離黨中央提出的、憲法明確規定的「依法治國」的目標還存在著較大的差距。現有的宗教立法主要是由行政法規、部門規章、地方性法規和地方行政規章構成的，其缺點是立法位階低、難以真正從法律層面解決宗教方面的實際問題。在實際工作中，地方基層管理部門處理宗教方面的問題主要還是依靠行政手段，國家對宗教的管理在操作層面上還沒有進入依靠法律手段來調節關係、處理矛盾的階段；政府行政管理部門的一些人員把「依法管理」簡單地理解為是利用各種現有的行政法規、規章為自己通過行政手段進行宗教管理提供依據；宗教團體、宗教信仰者與政府管理部門對有關法規與規章的理解也不盡相同；還有一些人對待宗教問題不是從法制立場出發，而是故意誇大和渲染宗教領域裡的「敵情」，把宗教問題政治化；甚至有個別地方的管理人員為了自己管理方便，置19號文件精神於不顧，「在宗教問題上使用暴力，結果卻使宗教活動在秘密和分散的狀態下得到某些發展」。

　　凡此種種，表明我國的宗教法律體系還很不完善，存在著若干亟待解決的問題。這些問題中，首先需要解決的就是宗教基本法的缺失問題。由於沒有宗教基本法，長期以來我國宗教方面存在的主要矛盾難以從法律層面上得到有效的解決。趙朴老曾經說過：「依法治國，沒有國家最高權力機構通過的宗教法作基礎，單項行政法規和地方性法規再多，也不能形成有關宗教的法律體系。」宗教信仰自由屬於憲法規定的公民基本權利之一，在立法許可權上，屬於必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項。要實現宗教法制化，就必須通過國家立法機關制定《中華人民共和國宗教法》，將憲法的原則性規定具體化。只有做到了這一點，才能使憲法規範在實踐中得以付諸實施。目前的問題是，由國家立法機關制定的宗教基本法缺位，各級行政機關所制定的規範性法律文件卻層出不窮，這有悖於法律保留原則的基本要求。這種狀況如不改變，處理宗教問題的法律依據就只能體現在由行政法規、行政規章和地方性法規、規章構成的低位階的現行宗教法律文件。從法理上說，用下位法代替上位法處理涉及公民基本權利事項的做法，不符合《立法法》的規定。處理宗教問題主要應該依靠由國家立法機關通過的法律，行政機關可以根據法律制定行政法規或實施條例作為補充，但不可以以行政法規代替法律來規範公民的宗教信仰自由權利。因此，宗教基本法的缺失是我國現有宗教立法中最大、最嚴重的缺失。

　　由於我國目前尚沒有一部全國性的宗教基本法為各地政府的宗教事務管理提供統一的規範標準，各地的宗教立法在對待宗教方面的某些具體問題上，寬嚴鬆緊的尺度掌握差別很大、很不一致。同一宗教的同樣問題因地區的不同而受到不同的對待，法律的公平性與普適性因而大打折扣，影響了法律在人們心目中的權威性。

　　因此，我國需要提升宗教立法的層級，需要儘快由全國人大或人大常委會制定一部適用全國的宗教基本法，這是當前在宗教領域內堅持「依法治國」理念、體現19號文件提出的黨在新時期關於宗教問題的基本觀點與基本政策、加快宗教法制建設進程中最為迫切的問題。

　　最後需要指出的是，世界多數國家並沒有宗教法，因此有人說，既然多數國家沒有宗教法，中國為什麼要立宗教法？實際情況是，宗教在世界上多數國家被視為一種積極的社會力量，有著悠久的歷史傳統、廣泛的群眾基礎和重要的社會影響；一些國家還設有國教或得到國家支持的正統宗教，在這些國家裡，宗教受到政府和民眾的普遍尊重，有的甚至享有政治上的特權。在這些國家，不是有無宗教法的問題，而是在多大程度上，世俗政府能夠實現政教分離、不受宗教或神權政治影響的問題。即使在一些宗教影響較大的國家，國家也有許多處理宗教問題的法律規範，只不過這些國家的政教關係模式與我國很不相同，處理宗教問題的法律規範不是以「宗教法」的名義出現罷了。我國的國情、歷史、文化傳統、宗教影響、信教人數、社會制度與法律體系等都與國外的情況有很大差別，因此不能不加分析地與之簡單類比。

　　宗教立法涉及國家對社會公共事務的管理，應堅持科學立法、民主立法的原則，認真聽取包括宗教信仰者在內的社會各界的意見，調動社會各方的積極性，在人民群眾廣泛參與的基礎上，協調各方利益，達成立法共識。只有這樣，才能實現19號文件提出的黨的宗教信仰自由政策要達到的目標，真正「使宗教信仰問題成為公民個人自由選擇的問題」。