美國選舉制度漏洞百出

1789年1月7日，美國舉辦了第一屆總統大選。美國人投票支持選舉人，一個月後喬治·華盛頓當選美國第一任總統。時至今日，美國總統選舉制度經歷了二百餘年的變化，然而相比美國開國之父華盛頓來說，之後的美國總統越來越難當了。事實上，順利挺進第二任期的奧氏已算得上是焦頭爛額，政府關門與債務上限危機尚未消散，全民醫改計劃在落實上又困境重重，而移民改革、控槍等承諾也遲遲無法兌現……縱向比較，似乎歷屆美國總統都經歷了極為艱困的時期，肯尼迪的遇刺、尼克松的「水門事件」、卡特的「伊朗門」、里根遇刺案、柯林頓的彈劾危機、小布希的反恐戰爭、奧巴馬的「斯諾登事件」……美國總統難道真的越來越難當嗎？回答這個問題，顯然要從總統制度本身找原因。選舉制度漏洞百出美國總統不好當的首要原因在於當總統的人，即產生美國總統的制度出了問題。雖然美國立國兩百多年，但總統選舉制度得以徹底完善還是上世紀60年代的事情。即便如此，這些「新」制度很快就顯露出很多的漏洞與弊病。按照現行的制度安排，任何候選人都需要通過政黨提名這一關，即黨內初選。這就意味著他們需要滿足黨內支持者的政治好惡。其結果就是，兩黨都可能推選出本黨的極端派人士。大選中，選民無從選擇，只得讓一個勉強還能接受的候選人上台。換言之，1960年代才成型的初選制度本身雖然保證了候選人恪守本黨立場，但卻削弱了其回應民意的責任。回顧歷史，從1964年共和黨的巴里·戈德華特到2008年民主黨的奧巴馬，都屬於這類情況。近年來，無論是小布希還是奧巴馬，上台後都推行了本黨立場鮮明的政策，加深了政治極化。獲得初選提名後，兩黨總統候選人就進入了短兵相接的大選階段。出於對獨裁和暴民政治的雙重警惕，美國在奠基時代便設計了間接選舉產生總統的方式，最終演變成了如今的選舉人團制度。在選舉人團制度下，不但50個州沒有得到平等的權重，而且「勝者全得」原則允許讓得到民意相對較多者徹底代表所有民意。算上2000年最為著名的佛羅里達州驗票風波，美國歷史上已出現了四次在沒有獲得多數選民支持的情況下當選總統的情形。即便是2008年奧巴馬在選舉人團票上以365對173戰勝麥凱恩時，他們的選民票其實也只是52.9%比45.7%。這就意味著，選舉人團制度雖然可以較為高效地產生總統，但卻掩蓋了民意上的巨大分歧。民意對政治的冷漠基於這樣的「遊戲規則」，美國普通民眾對政治也開始越來越冷漠，最近30年的總統選舉投票率少有突破60%者。2000年美國大選的投票率僅為50.7%，這意味著幾乎有一半美國選民沒有表達意願。而奧巴馬的「魔力」也沒有提升投票率，2008年和2012年分別為57.1%和57.5%。如此低的民意表達度，直接導致了總統制度民意根基的脆弱性。正是由於選民對選舉政治的漠然，在漫長的選戰中，那些能夠博得媒體曝光度的「明星候選人」更易為人所知，進而也就有了更大的勝算。不過，他們往往政治經驗不足，相比之下某些具有豐富經驗的圈內資深人士卻因為人氣不足而無法「染指」白宮。這種怪象直接導致了美國總統欠缺理政經驗，甚至拖累國家層次決策的窘況。從這個意義上看，參照近年來美國聯邦政府的所作所為，2008年麥凱恩競選廣告中將奧巴馬形容成「作秀的明星」也不算過分。概言之，缺少民意參與的選舉就是「製造明星、製造總統」的鬧劇。此外，由於美國初選制度曠日持久，所謂「隱形初選」往往在大選年前兩年就拉開帷幕。初選階段，任何候選人想佔得先機勢必需要大量財力支持，能捐出巨額款項的財團精英因此顯得特別重要，候選人對這些財團甚至到了言聽計從的地步。於是，大金主們通過競選控制了政府政策議程，民意則又一次被拋到了腦後。比如，2012年大選兩黨候選人的募款總數已超過了20億美元，而奧巴馬上任和連任後將眾多捐款人派出駐外則是金錢駕馭政治的最好例證。府會鬥爭與極化政治相互緊繃基於如此選舉制度和民意環境產生的總統，要麼民意基礎脆弱，要麼資質能力薄弱，要麼被利益集團駕馭，如何能很好地完成總統職責？更為嚴重的是，長久以來總統所面對的執政環境越來越惡化。這裡所謂的困境，主要是指總統黨與國會多數黨分立的情形。這一制度安排，雖然被冠以「分權制衡」，但在現實政治中卻極大地牽絆了總統的執政空間。在過去半個世紀的多數情況下，華府長期處於「分立府會」，總統所推進的任何政策，都會招致佔據國會多數的另一黨的徹底反對，其結果就是總統在內外事務上與國會纏鬥，無力兌現政策承諾。例如，正是由於府會鬥爭的推手，柯林頓時代的「拉鏈門」最終發酵為對總統的彈劾審判；小布希時期則經歷了民主黨國會耗時良久的關於反恐戰爭的爭辯；奧巴馬目前的舉步維艱也皆因國會共和黨特別是茶黨勢力的阻撓所致。府會難達共識的深層原因主要在於美國政治和社會的極化傾向嚴峻。美國政治的極化發端於1960年代民主黨「偉大社會」等一系列大政府項目所導致的政黨重組。在最初的重組中，以政府角色受限程度為界，南方民主黨人倒向了共和黨，而新英格蘭、中西部等區域也回歸到民主黨陣營。1980年代，里根繼承了所謂的「新保守主義」衣缽、將共和黨帶回白宮，進而導致了西部保守勢力與南方共和黨的合流。而2008年奧巴馬當選後推動的一系列大政府政策，加深了兩極化的矛盾，撕裂了社會與民意。特別是醫療改革計劃，這是一個全面觸及國家、社會、個人三個層次的複合議題，導致了巨大爭議，進而激起了共和黨的強烈反彈，將本輪極化趨勢推向頂點。如今，華府已再無共識可言，總統的難做可見一斑。縱觀美國總統制的邏輯，美國總統制在選舉和治理意義上的困境將是一個常在的結構性問題，不可能在短期內得到徹底解決。特別是在美國總統的第二任期內，制度安排與政治過程的雙重束縛往往更加顯著。這也是為什麼在2008年麥凱恩衝刺白宮時考慮過承諾「只做一屆」以展現實幹的決心。在過去的一個世紀以來，美國總統政治可謂跌宕起伏，從20世紀初被國會主導，到二戰和新政時代的總統權力崛起，再到「水門事件」後總統權勢下滑，又到里根時代所謂的「帝王式總統」……在潮起潮落百年之後，總統制雖然最終佔據了華府遊戲圈的上風，成為了美國核心決策的真正主導者，但總統的權勢卻也在日趨極化的政治生態中被再度限制。這種限制並不是來源於另一個政治分支的制衡，而是來自製度與現實的不可調和，這也解釋了美國近年的相對衰落。（作者單位：中國社會科學院美國研究所)（《環球視野》摘自2014年4月16日《中國社會科學報》）
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