修憲公投：下一個脫歐的會不會是義大利

義大利經濟停滯不前的原因有三點。一是不可持續的產業政策；二是錯位的財政政策；三是僵硬的銀行信貸體系。

12月5日，義大利將就倫齊政府提出的修憲方案舉行全民公投。倫齊政府提出的修憲內容主要是什麼？有無制度的合理性？為何在此時提出？民調顯示不支持者領先，若公投通不過，會對義大利和歐盟造成什麼影響？若倫齊政府辭職，義大利提前舉行大選，反建制的民粹主義政黨五星運動黨會上台嗎？若上台，會發動反歐元公投嗎？五星運動黨近年崛起的原因是什麼？為何債務危機過去7年了，義大利經濟仍舊陷入停滯狀態，銀行業陷入高壞賬率中，而青年失業率居高不下？就這些問題，南都評論記者專訪了中國社科院歐洲所國際關係研究室曹慧博士。

修憲的內容和目的

南都評論記者(以下簡稱「南都」)：倫齊政府提出的修憲內容是什麼？

曹慧：本次憲法公投，義大利選民將就一攬子問題進行一次性投票表決。內容主要包括兩點。一是廢棄現行的議會權力平衡的兩院制，削減參議院立法權力，將議員席位從315席減至100席，參議員不再經直接選舉產生，而是經過地區委員會選擇產生，由大城市的市長提名或是由總統委任。參議院從原來與眾議院平行的立法機構轉變為地方政府的代表機構。二是針對地方和中央政府之間重新進行權力分配的一攬子改革方案，收縮地方政府的自治權，擴大中央政府權力。

南都：從義大利的憲政和議會架構看，修憲本身有無合理性？

曹慧：有一定的合理性。義大利戰後的議會制設計存在問題。在大多數西方國家，參議院的議員不需要選舉產生，其功能僅局限在諮詢、顧問等方面，如英國上院。即使選舉產生的參議院也不具備彈劾政府的職能，如美國參議院。

義大利的議會制度是1946-1947年為體現「協商民主」原則而設計的。該國立法者希望通過多黨合作、協商共識的立法制度，為世界建立一個不同於兩黨制、多數決的民主模式，結果就設計了平衡的兩院制：參議院(315席位)和眾議院(630席位)權力均等，兩院同時舉行選舉，議員任期五年。兩院均有權對政府進行不信任投票。所有立法提案均需獲得兩院的通過。

而義大利政治文化高度異質，南北地區經濟差異較大，政黨格局呈碎片化，兩院制不僅無法發揮協商民主的優勢，反而成為導致義大利政局不穩、改革乏力、裙帶關係泛濫的催化劑。政黨過多、政府更迭頻繁，可以說是戰後義大利政治的常態。在1946年成立共和國之後的70年里，義大利已經歷了63屆政府，只有貝盧斯科尼在第四次執政時完成了任期。

五星運動黨為何崛起

南都：從現有民調看，不支持修憲者領先。若公投通不過，倫齊辭職，會對義大利造成什麼影響？

曹慧：公投若通不過，倫齊政府辭職，大選極有可能會提前。而若大選提前，在目前的政治氛圍下，義大利的民粹主義政黨「五星運動」黨可能會贏下大選，成為第一大黨，單獨執政。對歐盟來說，這比英國脫歐公投的影響更大。義大利是歐盟的發起國，也是歐洲一體化的推動者和受益者。若「五星運動」黨單獨執政，將對整個歐盟產生深遠影響。這意味著歐盟內部出現第一個民粹主義政黨上台執政，恐會引發連鎖反應。因為從明年開始，歐盟各國就會進入大選年，荷蘭、法國、德國等將相繼舉行大選。而這些國家的民粹主義政黨現今勢頭都很猛，像法國的國民陣線、德國的選擇黨等。這些民粹主義政黨成立時間都不太長，但在近年的全國和地方大選中，不斷衝擊傳統的主流政黨，「攻城拔寨」。

其實，義大利的大多數民眾並不支持脫離歐盟，但為何五星運動會在近年的義大利政壇屢獲成功？究其原因，可能有兩個，一是反倫齊及其領導的政府提出的改革和通縮方案；二是民眾對義大利近年來的經濟停滯、貪腐現象極度不滿，希望用選票表達對現有政治體制的抵制和抗議。

南都：現在市場普遍擔心的就是五星運動黨會上台執政。

曹慧：這種擔心確有道理。五星運動黨2007年才成立，沒有明確、系統的政治綱領，在政治光譜中，把它劃為「極左」或「極右」都不合適。從其提出的一些政策和理念看，既有「極右」的成分，也有「極左」的成分，但其本質上可以說是反建制的民粹主義政黨。在今年6月份的地方大選中，五星運動黨「攻陷」了倫齊領導的民主黨的傳統地盤：都靈和羅馬，均以過半數贏得市長選舉，且在羅馬贏得了60%以上的支持率，表現「驚艷」。

五星運動黨可以說是這次地方選舉的最大贏家。而貝盧斯科尼領導的中右翼政黨———義大利力量黨已經滑落了。在2013年的大選中，它已經成為義大利的第三大黨。五星運動黨在次年的歐洲議會選舉中，又以22%的得票率名列第二。它很善於投選民所好，因地制宜。像在都靈的選舉中，五星運動黨的阿彭迪諾的競選綱領就集中在降低青年人失業率、提高產業競爭力上，反對建都靈至里昂的高鐵項目，反對建大型醫院，部分城區改造工程等。同時，網路社交媒體，如推特、博客等，成為五星運動黨拉票的關鍵工具。與其他各黨不同的是，五星運動黨員註冊、組織活動的主要平台是該黨黨魁格里洛的推特和博客個人賬號。民眾通過線上、線下討論議題的方式，參與到以前無法或不願意介入的政治生活中。一方面，格里洛在其個人推特或博客上建立「m eet- up」板塊，吸引民眾討論時下問題。另一方面，通過設置線上議題討論，如難民、減稅、就業法改革等問題，五星運動黨的競選團隊可以隨時掌握民眾偏好，靈活調整競選對策，投其所好，迎合選民。

南都：市場的另一種擔心是修憲通不過，會影響義大利銀行業的改革。義大利的銀行業現在究竟有多糟？

曹慧：截止到今年6月份，義大利銀行的不良貸款已經達到3600億歐元，約是義大利G D P的1/5，不良率是18%。不良率如此高，規模如此大，一個結果就是一些銀行已經資不抵債，瀕臨破產。像義大利第三大銀行，也是歐洲最古老的銀行之一的錫耶納牧山銀行(Mo n te d e iP aschi di Siena)已經資不抵債。在這3600億歐元的不良貸款中，有2400億歐元的債權屬義大利普通民眾。因為壞賬，導致銀行業整體市值縮水1/3。

2013年壞賬集中爆發，之後整個義大利都在討論如何救助。歐盟給出的態度非常明確，就是不能以財政資金進行救助。如果那樣的話，就違反了歐盟出台的「國家援助指令」。也就是不能用納稅人的錢去救助銀行。但又不能見死不救，經過義大利政府和歐盟一年多的艱苦談判，達成的妥協是，政府出面提供擔保，允許義大利銀行將不良貸款打包，以市場價格出售。同時，政府出面組織由運作尚好的銀行出資成立特別基金，協作重組問題銀行，避免出現擠兌、崩盤之類的形勢惡化。出售不良資產或「債轉股」這類安排，對義大利銀行業來說有點遠水解不了近渴，關鍵是這些問題銀行的流動性已經很差，很難融資了。截止到目前，還沒有看到好的解決義大利銀行業危機的辦法。

經濟增長停滯的原因

南都：歐債危機爆發7年來，義大利去年才實現0.8%的經濟增長，而現在失業率還停留在12%左右。義大利經濟為何遲遲不能復甦？障礙是什麼？

曹慧：12%是義大利全國的宏觀失業率，其實義大利青年人的失業率現在高達40%，這還是在2014年義大利《就業法》改革之後，可見義大利經濟形勢有多糟糕。從歷史上看，義大利經濟經過了六十年代的騰飛，七八十年代加入歐盟之後的持續增長之後，就開始遭遇陣痛。但無論如何在90年代年均增長還能達到1 .9%，到了新世紀初，義大利經濟開始放緩。2006年經濟出現負增長。而自2008年金融危機和之後的歐債危機爆發以來，義大利經濟開始萎縮，至今總量回到了2000年的水平。也就是說，這16年來，義大利經濟沒有任何增長，停滯不前。目前的失業率也達到了70年代以來的新高，青年失業率甚至一度高達45%。而公共債務對G D P的佔比也高達132%，義大利在整個歐盟區的經濟競爭力可能目前僅好於希臘。

義大利經濟停滯不前的原因有三點。一是不可持續的產業政策；二是錯位的財政政策；三是僵硬的銀行信貸體系。

上面說過，從1946年建立共和國以來，義大利經歷了63屆政府，差不多一年換一屆。短命的政府造成義大利的經濟政策偏離長期規劃和執行軌道。同時，短命的政府也導致在選票邏輯下政黨為了上台，不斷許諾，導致財政赤字膨脹，寅吃卯糧。義大利公共債務與G D P的比重長期高出《馬斯特里赫特條約》規定的60%的上限。

同時，政府的頻繁更迭和僵硬的銀行信貸體系也抑制了義大利企業的競爭力。與歐盟平均49%的比例相比，義大利企業中中小企業的比重高達66%。中小企業佔比高一直是義大利經濟的一個特點，也曾被視為一種優勢。但現在看，中小企業的比較優勢和競爭力都是有限的，由於缺乏過硬的抵押品，銀行也很難為這些企業提供貸款，導致這些企業難以投入資金搞研發，不像德國的大型企業可以進行新產品和技術的研發。宏觀經濟一旦有風吹草動，這些企業往往就會關門倒閉。義大利央行的數據顯示，在2004年，義大利40%的企業在研發上沒有任何投入。在2013年全球競爭力指數排名上，義大利也僅位於144個國家中的44位，遠遠落後於其他歐盟國家。

南都：若五星運動黨上台，會不會像英國一樣，發動脫歐公投？

曹慧：如果五星運動黨上台，首先可能會兌現它的政治主張，對是否脫離歐元區進行全民公投，格里洛最近一直在強調這一點。但他又說，五星運動黨反對的是歐元，而不是歐盟。

若其上台發動反歐元的公投，首先是能不能在議會通過，其次是具不具備合法性。若本次修憲公投不過，倫齊政府解散，大選提前舉行，五星運動黨單獨上台執政，屆時，參眾兩院仍然享有對等的權力，若格里洛發動反歐元公投，也必須經過兩院的多數同意才行，難度比較大。

在合法性上，就歐元區資格進行公投值得懷疑。有義大利立法專家指出，該國憲法規定，任何國際協議不能以公投的方式來否決。而加入歐元區屬於國際協議，若進行公投，可能要先修憲。而從歐盟層面，去年希臘齊普拉斯提出就是否退出歐元區進行公投時，歐盟委員會發言人就明確表明，根據《里斯本條約》，歐盟成員國資格是不可取消的。

從義大利和歐盟層面的法律來看，義大利退出歐元區都沒有合法性，但法律是可以修訂的。若五星運動黨經過「努力」，真的開啟了反歐元的公投「開關」，接著法國的國民陣線、荷蘭的自由黨和德國的選擇黨都可能步其後塵，歐洲一體化將面臨巨大挑戰。歐債危機以來，歐盟面臨日益嚴峻的民主赤字問題，大多數成員國經濟復甦乏力。在救助方案的討價還價中，無論是援助國還是被援助國，都覺得「吃虧」，分離主義的聲音愈來愈高，加上難民湧入帶來的沉重負擔，歐盟內部正在遭遇前所未有的認同危機。這是現在歐盟各國民粹主義政黨和疑歐勢力快速增強的主要原因，也是歐洲一體化現在面臨的真正挑戰。