香港社聯參與社會服務的核心內容、生態環境及啟示

陳奇娟

陳奇娟，南京信息工程大學馬克思主義學院講師，博士（南京 210044）。

摘 要：根據對香港社聯這一個案——「點」的研究，和香港社會服務發展的優質社會生態環境——「面」的分析，本文認為香港發達的社會服務體系在很多方面值得內地借鑒。在考量香港經驗與內地自身特色的基礎上，內地的社會服務構建需要關注以下三個方面：一是社會服務供給的路徑選擇——政府與非政府組織的夥伴關係；二是社會服務供給的專業保障——社會工作的有效介入；三是社會服務供給的機制設計——服務使用者的積极參与。

關鍵詞：香港社聯 社會服務 政社關係 社會工作 機制設計

有兩大社會組織在香港社會服務發展中發揮著重要功能：一是香港社會工作人員協會，它是促進社會工作專業發展和推動社會服務專業發展的重要保障；二是類似行業組織的香港社會服務聯合會（HKCSS，The Hong Kong Council of Social Service，以下簡稱「社聯」），它為服務提供者搭建了一個平台，能夠共商如何優化社會服務政策、如何回應社會服務需要和提高社會服務素質等課題（岳經綸等，2011）。香港的非政府組織數量眾多，但是它們並不是相互獨立的，而是形成了一個整體，其中多數機構加入了社聯，以此整合各種服務資源，為公眾提供多元化服務。社聯是代表非政府社會服務界別的聯會組織，在整個非政府組織網路體系中，社聯扮演著協調者、指導者、評估者、研究者等多重角色，保障著香港社會服務的專業性、有效性與可持續發展。

一、社聯的組織架構及服務理念

香港社聯成立於1947年，並於1951年成為法定團體。截止到2013年年底，社聯有近410家機構會員，涵蓋3000多個服務單位①【注】香港社會服務聯會網站：http://www.hkcss.org.hk/download/folder/el/el_chi.htm，為社會公眾提供優質的社會服務。作為代表非政府社會服務機構

的聯會，社聯具備清晰的組織信念與專業能力，致力於推動香港社會服務的發展。

社聯的組織架構主要由管治委員會和職員團隊兩部分組成。前者負責社聯的方向、發展、監察等職能，並向公眾問責。後者負責日常運作，推動各項核心業務，實踐社聯的使命和願景。管治委員會共分為三層：執行委員會和四個常設委員會（分別負責服務發展、政策研究及倡議、業界發展、公眾參與及夥伴等核心業務），以及六個專責委員會（見下圖）。在職員團隊方面，行政總裁主管機構的日常運作，並向執行委員會負責。行政總裁下設四個核心業務部門：分管服務發展、政策研究及倡議、業界發展、公眾參與及夥伴等核心業務，每個核心業務部門均設有不同的單位，負責各項事務的運作。社聯全職員工總數超過150人，其中包括註冊社會工作者及其他領域的專業人員。

圖 社聯的組織架構圖

資料來源：香港社聯年報（2012-2013），香港社會服務聯會網站：http://www.hkcss.org.hk/download/folder/el/el_chi.htm

社聯與機構會員共同信守如下價值理念：堅持社會公平、正義；肯定每個個體擁有天賦權利；社會有責任確保公民享有基本的社會和經濟資源，發揮潛能；個人有義務履行對家庭和社會的責任，自力更生、實現自我。社聯與機構會員主要通過以下途徑，共同促進香港社會服務的發展：以兒童及青少年服務、長者服務、家庭及社區服務、康復服務為核心提供社會服務，其中社聯以間接服務方式為主，機構會員以直接服務方式為主；社聯指導、監察和評估機構會員的服務質量，同時通過多種方式增強機構會員的組織建設，以此保障社會服務的專業性和有效性；透過政策倡導的方式，社聯積极參与公共事務與改造社會環境，推動公正、和諧、關懷等社會價值的實現；積極建立與社會企業、服務使用者等主體的夥伴關係，促進公眾參與社會服務。

社聯的宗旨在於建立一個具有高度問責性、有效率、有成效、能夠滿足社會需要的社會服務界，並維護社會的長遠發展和市民的福祉。它主要通過四大核心業務來實現其參與社會服務的組織功能。

（一）推動服務發展

社聯本身很少直接向社會公眾提供服務，它在兒童及青少年服務、長者服務、家庭及社區服務

和康復服務方面展開工作，主要以間接服務方式為主。

在兒童及青少年服務方面。（1）籌組智庫，討論各項服務發展方向。包括：青年發展政策、特殊需要兒童及青少年社區支援、青年就業與社會流動、學前社會工作發展，等等。（2）就某個具體問題進行研究，並連接合適的資源，解決問題。如，針對青少年飲酒問題，社聯與香港大學合辦青少年輔導服務會議；針對青少年吸毒問題，社聯著重於提升機構會員對此課題的關注，凝聚意見，並將意見提交禁毒處考慮。（3）對服務實踐進行理論總結，從而促進服務發展。社聯於2012年曾出版《三百六十五夜——青少年深宵外展服務十周年集》①【注】香港社會服務聯會網站：http://www.hkcss.org.hk/download/folder/el/el_chi.htm，總結過去十年街頭流連青少年外展服務的實踐經驗與工作手法，有助於更好地為青少年提供優質服務。

在家庭及社區服務方面。（1）促進跨專業服務團隊的建構。比如，舉行跨境婚姻論壇，促進跨界彆強化對支援跨境家庭的服務；動員跨界合作，為離婚家庭提供離婚教育及管養責任的支援，包括探討共分親職及分享關於推行離婚教育的實務經驗。（2）就多項政策提出意見，包括家庭影響評估、綜合家庭服務模式探討、社區戒毒服務、施虐者服務，等等。（3）推行具體的服務項目。2012至2013年度，社聯通過推行「快樂家庭廚房」計劃②【注】同上，鼓勵機構採納以家庭為本的服務作業手法，提升家庭動力。

長者服務。（1）監察服務計劃的推行情況。如監察「長者社區照顧服務券試驗計劃」的推行情況,及服務質量和長者互利發展的影響。舉行多個工作組，了解推行服務券的可行模式和自負盈虧服務的推行經驗，以及就長期護理人手不足情況進行檢視。（2）推展服務計劃，與專家小組及其他相關機構和人員保持聯繫，並將專業意見提交政府。在2012～2013年度中，超過25000位長者參與社聯的「長者友善社區計劃」，有500位腦退化症（老年痴呆症）照顧者在「腦伴同行計劃」中得到支持服務③【注】同上。（3）溝通信息。作為督導小組成員，參與國際會議和活動，將香港的經驗和成就與國際夥伴進行交流；透過各種服務項目，向公眾、政府及政策制定者反映服務使用者及照顧者的意見。

康復服務。（1）倡導。舉行研討會，歸納服務機構、家庭、服務使用者以及專業團體對實行各項相關政策的意見，並向政府部門反映。如就「社區治療令」、最低工資制度下「殘疾人士生產能力評估機制」進行研究，向政府提出改善意見。（2）督導。監察會員機構開展服務項目的情況。如監察各服務機構在「殘疾人士地區支援中心」的服務效率和運作情況，並提出改善意見。（3）連接資源。與相關專業機構合作，實現殘疾人士社會資源的最大化。（4）社會行政。比如，關注智障人士高齡化，就服務提供、員工培訓，以致長遠規劃等議題制定清單，分析數據及將建議交予政府部門考慮。

（二）政策倡導

在專業價值觀中，社會工作始終關注著違反人類尊嚴及非正義的現象。社會工作者與其他社會成員，共同致力於改變和消除社會結構或規範對人的歧視或貶低人的價值的負面影響，並對社會中的弱勢群體特別加以關注。因此，社會工作者承擔著「倡導者」的角色，通過改進社會制度、社會規範來保護和促進權利。倡導的宏觀層次，即對宏觀社會政策目標的倡導，通過協商、衝突等策略論證弱勢群體的需要與要求的合理性，對現存制度和政策提出批評和改進意見，尋求社會政策的改變、重新分配權利和資源（王思斌，2004），即政策倡導。

社聯透過政策倡導的方式，積极參与公共事務與改造社會環境。（1）提出社會議題。社聯通過

借鑒國外經驗，曾提出「低收入補貼制度」，協助需供養兒童的在職貧困家庭，並將建議交予扶貧委員會。社聯還持續倡議長者收入保障，比較本地及其他發達國家的退休金改革方案。（2）審視社會議題。邀請跨學科專家、服務提供者與服務使用者會面，就社會政策進行討論，包括衛生、教育、民政事務以及勞工福利等各方面。社聯收集各方意見及建議，並提交給政府有關部門。比如，就有關就業及社會保障的政策檢討作出回應，包括最低工資、整合綜合就業服務計劃、退休保障、露宿者的住房需要以及傷殘津貼等。

（三）非政府組織建設

香港形成了一套較為成熟的社會服務供給制度，社會服務提供以「官辦民營」為主流模式。在這種模式中，政府的主要職責是確定整體服務規劃、提供社會服務所需的經濟資源、監察社會服務質量和水平，非政府組織的主要職責是提供具體的社會服務，簡言之就是「政府購買服務」模式。眾多的非政府服務機構是社會服務的主要載體，也是優質的社會服務可持續發展的重要組織保障。因此，非政府機構本身的建設，就顯得至關重要。

社聯的核心業務之一便是促進會員機構的組織建設，從而使這些機構能夠提供更優質、更有效的社會服務。在2012～2013年度中，依據非政府機構培訓需求調查結果，社聯舉辦了超過130個培訓項目並提供6個證書課程及46個短期課程，還有專門為小型機構量身定做的課程，內容包括人力資源管理、項目管理、籌款、調解員專業培訓等；與不同機構、教育及專業團體等合作舉辦專題研討會，為服務機構發展注入新思維，把握人力資源、公共關係及社會服務等值得關注的議題；社聯訂定了「機構健康指數」，鞏固業界進行「機構健康檢查」的經驗，並且成立顧問服務工作小組，探討適合業界實行的理念和改善機構表現的措施；委託香港人力資源管理委員會進行「非政府機構薪酬調查」，共有94間社聯機構會員參與調查，覆蓋超過32000名人員，約佔業界六成多人力資源；組織服務機構參與國際及內地交流活動，搭建平台，推動香港、內地及國際業界的交流與合作；為非政府機構提供優質資訊科技服務①【注】香港社會服務聯會網站：http://www.hkcss.org.hk/download/folder/el/el_chi.htm。

（四）公眾參與及夥伴

投入社會服務，被視為現代企業的一種社會責任(Corporative Social Responsibility)。學者們認為企業的社會責任有兩條基本原理：一是慈善原理，即企業應當主動幫助社會上任何貧困的團體；二是管家原理，即企業應該像一個公共受託人一樣行事，應當考慮受企業決策、政策影響的所有人的利益（詹姆斯.E.波斯特，2005）。

香港企業承擔社會責任的推廣首先就是由社聯發起的：對香港企業社會責任進行先導研究；通過訪談、專題研討會及工作坊與企業界保持對話，探討與企業社會責任有關的課題；孕育不同的社區夥伴合作計劃，協助企業與社會服務機構凝聚不同專業及社會資本，針對性地處理各種社會議題，協助企業實踐社會責任；就各個社會議題，與家族基金、個人基金、社區基金，以及企業及個別捐獻者舉行圓桌會議及研討會；為社會企業支持的服務計劃（包括青年發展、食物援助等），進行社會影響評估；推行「商界展關懷」和「同心展關懷」、「好好企業」概念店等計劃，促進社會服務界、企業界和社會公眾的有效互動；發展「社聯頻道」及社交媒體，出版「社情」季刊，透過媒體向公眾發布社聯和服務機構對眾多社會議題的意見及相關研究結果，讓公眾了解社聯及社會福利的動向、以及公眾關注的社會議題。

社聯能夠有效參與社會服務、扮演重要角色，得益於香港優質的社會生態環境。對社會服務發展和社聯發展而言，香港社會生態環境的「優質性」主要體現在以下幾個方面。第一，香港獨特的社會服務文化(福利文化)為社聯的發展提供了文化土壤。社會服務文化中有兩個構成部分，即社會服務的價值觀(social services culture values)和社會服務制度(social services institutions)。前者是精神，後者是方法和實踐。一個合適的社會服務價值觀和制度是社聯正常運作的外部環境和重要保障，同時也為香港社聯及其機構會員提供了巨大的發展空間。第二，香港的非政府組織與政府機構的工作層層緊扣，不可分割，形成自主、合作的夥伴關係。例如，前者在社會服務界推行「整筆撥款制度」和「服務表現監察制度」，向非政府機構購買服務並進行科學嚴格的監督；後者以合約的形式獲取政府資源、提供相應服務。2012～2013年度香港社聯年報數據顯示，政府及公益金的經常性撥款占社聯收入的三分之一。第三，服務的專業化。香港社會工作的發展已有五十多年的歷史，先進的服務理念加上完善的服務方法、技巧與模式，保證了社會服務的專業性與職業性。專業的社會工作者是社聯員工團隊中不可或缺的一部分，在理論指導和務操作中都發揮了重要作用。

在以上分析的基礎上，我們必須思考的一個問題是：香港社聯以及香港社會服務經驗能夠給我們內地帶來哪些有價值的思路？本文認為至少可以從以下三個具體方面去探討內地社會服務的發展。

（一）社會服務提供的路徑選擇：政府與非政府組織的夥伴關係

西方很多國家在20世紀末進行的制度改革中，推行社會服務供給主體多元化模式，即認為應該最大限度地動員社會資源去提供社會服務，以此彌補政府在這方面的「失靈現象」。與此相同，香港公眾對多樣化的社會服務需求呈上升趨勢，社會服務供給主體單一性（政府）格局顯然難以適應，政府購買非政府組織（NGO）的社會服務——社會服務供給主體多元化格局便逐漸成型。在這種多元化格局中，政府與NGO在互動中形成平等互惠、共同參與和責任分擔的關係（陳振明，2011）。香港政府承擔著政策制定、服務監察等重要的責任，而NGO承擔著香港百分之六十的個人社會服務，在香港社會服務系統里，兩者缺一不可。當然，政府與NGO夥伴關係之所以能夠作為香港社會服務的路徑選擇，是基於香港的的NGO普遍發育已經比較成熟。它們資源豐富、架構完善、公信度高、影響力廣，它們在運作過程中所積累的經驗、專業人才、社會聲譽，以及領導和管理資源等，為社會服務的發展奠定了良好的基礎，能夠成為社會服務的重要力量（岳經綸等，2011）。

改革開放以來，隨著體制內「自由流動資源」和「自由活動空間」的釋放（孫立平，2004），加上「全球社團革命」浪潮的推動，「中國社團革命」也隨之興起，有著非營利性、非政治性和自由性等特徵的NGO大量湧現，並填補了社會主義國家在轉向市場經濟時留下的空白（莫頓，2006）。它們在社會倡導、幫扶弱勢群體、創造社會資本等方面做了大量工作，更重要的是，它們日益成為社會服務供給（social service provision）的重要力量。簡言之，這些組織在中國內地社會服務發展和市民社會的發育過程中扮演著日益重要的角色。截止2013年9月，內地共有社會組織511300個，其中社會團體27.4萬個，民辦非企業單位23.4萬個，基金會3300個①【注】數據來源：民政部社會服務統計季報2013年3季度。。

與此同時，由於政府對社會力量的嚴格管制一直存在，一個符合NGO獨立組織和行動的整體

法律框架還未能形成，當前中國內地NGO處於「前公民社會」階段，組織相對脆弱和不穩定，他們缺乏足夠的資源輸入和循環，況且，當前的法律框架以及NGO的社會資本仍然不足以支撐它們與國家和市場的平等談判（朱建剛，2004），他們與政府的互動關係並非「水平」的、良性的狀況。一方面，政府無法憑單一的主導力量提供服務，另一方面社會服務的「專家能手」——NGO的功能基於上述原因尚未完全發揮出來。基於此，政府應該為NGO提供合理的制度、充分的資源以及獨立發展的自由空間，注重與NGO建立夥伴式關係，儘力去釋放他們在社會服務方面的巨大能量，同時整合社會力量，共同構建全方位、多層次的社會服務提供體系。

（二）社會服務提供的專業保障：社會工作的有效介入

香港社會服務的發展一直以來有兩個重要特徵：一個是非政府組織在社會服務發展中扮演著重要角色；另一個則社會工作是社會服務專業性的靈魂。正是因為社會工作的有效介入，使得社會服務具備專業特質。

Midgley(1995)認為社會發展視角下的社會服務應該包含三個層面：社會問題被控制的程度，需要得到滿足的程度，以及上升機會的提供程度。同時他認為提升社會服務的方式有三種：社會慈善、社會工作和社會行政。有學者認為，Midgley的社會發展視角是實質上一個宏觀層面的社會工作模式，這也是對社會工作歷史使命的重申（何雪松，2007）。社會工作不但具備一套完整的知識體系（包括專業的理念、方法、模式、策略與技巧），指導著實務工作者能夠提供專業的社會服務；同時它還具備一套完整的價值體系，使實務工作者在具體實踐中始終體現和追求人文精神，從而使社會工作實踐不但是一種科學實踐，亦是一種道德實踐。正因為如此，作為專門從事社會服務的職業性活動，社會工作能夠成為政府的一種制度安排，其專業地位與專業功能皆會得到提升。

就目前而言，內地社會工作由於起步較晚，專業發展環境有待優化，實務訓練不足，崗位有待開發，這些因素都在某種程度上制約了社會服務的專業性供給。因此，政府對社會工作的制度保障，學校對社會工作的專業教育（包括系統的理論學習與充分的實務訓練），社會工作服務機構本身的專業發展與實踐權的獲得（服務機構要尋找一切可能的社會工作介入層面），以及社會對社會工作的認可，這幾個方面的有機結合，才是推動內地社會工作發展的有效路徑。我們必須承認並重視：社會工作同樣是內地社會服務專業化、職業化的靈魂。

（三）社會服務供給的機制設計：服務使用者的積极參与

社會服務供給主體多元化的背景之下，「用者參與」被公認為是社會服務管理的良好措施，這與社會服務的生產機制有密切關係。後現代主義視角否定社會服務提供者是預知解決問題方案的專家，而是認為專家就是服務使用者本身。服務使用者被確認是促成實質改變的主要動力(Castelloe，2002)，他們在服務計劃和實施過程中的參與亦因而得到更大的肯定和關注。

Braye(2000)把社會服務使用者可以參與的事項範圍分為五個主要方面：規劃個人照顧計劃；制定服務發展的戰略計劃；發展使用者導向服務，作為對主流服務不完善狀況的回應；參與關於社會服務提供的研究；協助培訓福利工作者，擔任社會服務顧問的角色。例如，香港社會福利署從2000年開始引入了「服務表現監督系統」，實踐了福利服務使用者參與服務計劃和管理的訴求。作為監管策略的一部分，「服務表現監督系統」正式把社會服務使用者納入了服務評估機制。使用者在服務計劃和管理上的參與在監督機制里成為服務質量的一種反映，同時也制約著經費的延續。從此，使用者承擔了完善服務規劃和監督組織表現的新角色，亦提升了香港福利組織在服務計劃和管理上的透明度。

Glasby(2007)認為，在社會服務的討論中，不應該只著眼於社會服務的內部，而應該同時把眼光放到社會服務的外部去。原因在於社會服務的目的是為了提升服務使用者的福祉，而福祉的一些重要方面並不僅僅依靠社會服務內部的某些改革就能實現的。社會服務要有效施行，服務使用者必須是積極的，其貢獻和參與是不可或缺的（Alford，2000）。因此，內地社會服務供給的機制設計，在這方面可以參考香港經驗，充分重視服務使用者的積极參与。當然，作為服務提供者的政府或社會服務機構，需要具有必要的溝通、協調和動員能力，有效協調服務提供者與使用者之間的溝通過程與活動，能夠有效提高服務使用者的參與度（陳振明，2011）。

社會服務是由政府部門、社區組織或社會機構為滿足公民尤其是社會弱勢群體的特定的社會需求而建立的非現金形式的一種社會福利品（岳經綸，2011）。社會服務作為社會政策體系的重要組成部分，在拓展公共服務範疇，加快服務型政府建設，完善社會治理體系，充分開發和利用社會資本、推動公民社會的發展，完善我國的社會保障制度，滿足人民需要和增進人民福祉等方面發揮極大的作用。

鑒於香港成熟完善的社會生態環境，香港的社會服務體系較為發達，有著更健全的服務體制，先進的服務理念、專業的服務方法與技巧，這些方面對於我國內地完善社會服務機制有著較高的借鑒作用。根據對香港社聯這一個案——「點」的研究，和香港社會服務發展的生態環境——「面」的分析，再結合內地自身的特色，本文認為內地在社會服務構建中需要關注以下三個方面：一是社會服務供給的路徑選擇——政府與非政府組織的夥伴關係；二是社會服務供給的專業保障——社會工作的有效介入；三是社會服務供給的機制設計——服務使用者的積极參与。

[參考文獻]

[1]陳振明，2011，《公共服務導論》，北京：北京大學出版社。

[2]何雪松，2007，《社會工作理論》，上海：上海人民出版社。

[3]黃智雄、高鑒國，2010，《社會福利研究》第二輯，北京：中國社會出版社。

[4][澳]凱瑟琳·莫頓、王萱，2006，《中國非政府組興起及其對國內改革的意義》，《馬克思主義與現實》第2期。

[5]黎熙元，2014，《香港社會服務供給多元化路徑：政府與社會組織的夥伴關係》，《廣東社會科學》第4期。

[6]孫立平，1993，《「自由流動資源」與「自由活動空間」——論改革過程中中國社會結構的變遷》，《探索》第1期。

[7]王思斌，2004，《社會工作導論》，北京：高等教育出版社。

[8]岳經綸、劉洪、黃錦文，2011，《社會服務：從經濟保障到服務保障》，北京：中國社會出版社。

[9][美]詹姆斯.E.波斯特著，2005，《企業與社會：公司戰略、公共政策與倫理（第十版）》，張志強等譯，北京：中國人民大學出版社。

[10]Braye,Suzy,Preston-Shoot,Michael,2009,Practising Social Work Law,London:Palgrave Macmillan.

[11]Midely,James,1995,Social Development:the Development Perspective in Social Welfare,London:Sage.

編輯/楊恪鑒

[中圖分類號] C916

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-4828(2015)01-0091-07

DOI：10.3969/j.issn.1672-4828.2015.01.009

基金項目：江蘇省教育科學「十二五」規劃課題「江蘇省高校全納教育支持系統的實證研究」（項目號：C-c/2013/01/037）。

推薦閱讀：