中國政制的歷史演變與大勢

正確地理解中國歷史，有助於處在歷史大變局中的我們正確地認識自己，正確地決定自己該做什麼。文獻記載華夏—中國共同體之浮現，乃在堯舜時代，此為天下之構造期。此後，中國歷史上存在五種具有範式意義的治理秩序，依次是封建制，王權制，絕對主義皇權制也即秦制，士大夫與皇權共治體制，以及現代國家制度。這五種治理秩序前後相續，構成中國歷史變遷之基本線索。

一、天下之構造

在傳統文獻中，堯、舜、皋陶、禹、湯、周文王、武王、周公一向被敬仰為聖王。正是他們，以上天所賦予的高超的治理技藝與智慧，篳路藍縷，前赴後繼，在一千多年的實踐中，構造出一個穩定而宏大的華夏天下，為華夏文明奠定了深厚而結實的基石。

此當華夏治理之道及其所支撐的文明初生之時，中國治理之道與中國文明之基本基因，也即華夏治理之道的基本問題意識、天下構建之基本策略、治理之基本價值、制度等等，均於此際較少遮蔽而較為直接地顯露。這些，構成了華夏治理之道的「母題」或者說「原型」。未來所有追求優良秩序者，都在實現這個治理之道。因而，理解這個時代及其治理之道，對於理解此後中國歷史具有最為重要的意義。這個事業，一言以蔽之，就是構建「天下」，構建「華夏共同體」。聖王之「聖」，也就在於，他們為華夏共同體之凝聚、構造、擴展，做出了偉大的貢獻，而值得後人永遠敬仰。

這個華夏治理之道的初創時代始於帝堯。正是他，開始了「合和萬國」或者「協和萬邦」的事業。這是華夏文明的第一次躍升。而「合和」、「協和」這樣的治理之道，也就構成此後華夏共同體深化、擴展的基本策略，「和」則成為描述優良治理狀態的最尊崇的概念。

帝舜時代則是華夏文明史上第一個巔峰。帝舜以其「寬」的氣質，構建了華夏歷史上第一個天下治理架構，它的基本特點就是「共治」。由此，帝舜時代成為一個聖賢迭出的時代。中國治理之道的核心觀念在此刻均已形成。

其中特別值得重視的人物是聖人皋陶。皋陶是中國歷史上第一位思想家，或許也可以說，他是最具有原創性、最偉大的思想家。他對堯、舜初建天下的創造性實踐，進行了同樣具有創造性的反思、抽象，提出一系列基本的辭彙、概念，並將其結合成為一個連貫的理念體系。華夏此後四千多年治理思想的演進，基本不出他所提出的理念框架。

隨後，禹、湯分別建立了夏、商兩個家天下的王朝。這兩個王朝的治理各有其特色。

這裡特別值得注意的是天道信仰與優良治理之間的正相關關係。帝堯初建天下的基礎性工作就是構建——或者是重建——天道信仰，其信仰的對象是「天」，天的人格化存在形態是「上帝」或者「帝」。普遍主義的天道信仰乃是天下觀念的超越性保障，絕對的天道也是對君王的一種有效控制。一旦天道信仰衰敗，君王必然放縱慾望與意志，其治理活動必然趨向敗壞。而此時，人民就會訴諸天—上帝。古典時代，古典革命總是以天道信仰的重建作為開端。湯武革命如此，文王受命、武王革命同樣如此。

二、封建制

封建制是具有一定文明的人群具有構造大規模共同體的意識之時，最容易想得到的藍圖。它的治理架構異常簡單，而又非常奏效。因此，日爾曼人走向歐洲各地後建立了封建制，由此形成歐洲「中世紀」，進而演變出歐洲的現代文明。

可信的文獻記載所呈現的堯、舜時代，則毫無疑義是封建制。堯、舜、禹等華夏文明之聖王，就是透過封建制度初步構造了華夏之天下共同體。當然，這個時候的封建還是比較粗疏的。經過夏商兩代上千年的演進，最終，周人建立了「經典封建制」。

此一治理秩序形成的關鍵，正是周公制禮。解讀《尚書》所收周公頒發之誥命，可以發現長期以來被遮蔽的周公制禮之實質：面對陌生人治理之現實，周公將天下之聯結紐帶從「親親」轉向「尊尊」。就是說，在周王與諸侯的關係中，剝離開血緣因素，而將其大體上轉變成為契約性君臣關係。此後，這種關係向下滲透，貫穿於天下所有人。自然的兄弟、子侄關係，也被構建為禮法上的君臣關係。

所謂封建，就是兩個人透過書面契約建立君臣關係，封建的基本組織單元就是這樣的君臣共同體。這一訂約過程的一般性稱呼是「策名委質」，周王與諸侯建立關係則被稱為「策命」。

在此一君臣關係的性質是相當特別的：君臣是不平等的，雙方的「名」和「職」，也即權利—義務是不對等的，但是，雙方的權利—義務又是相互的。也即，即便是君，其對臣的權利，也要以自己對臣盡義務為前提。

封建的種種制度安排，均需基於君臣關係的這一性質予以把握。經典封建制之建立，恰恰是因為周公超越了血緣關係，而將君臣關係建立於書面化契約之上。古人所說的「周文」，首先當作如此理解。由這一性質的君臣關係，周代才發展出複雜的禮制體系，此為「周文」的衍生義。

當然，封建之君臣關係絕非戰國時代出現、在秦制中達到巔峰的命令——服從式君臣關係。一個君與他的若干臣構成一個休戚與共的共同體，共同體中每個人均透過這個共同體來界定自己。因而，封建時代的人們普遍具有強烈的共同體主義心智。人們也確實可以透過多種渠道參與共同體的公共生活，尤其是宗教生活。

君臣關係之契約性質，也就決定了封建的治理高度地依賴規則。這個規則體系就是禮。禮相當於歐洲封建時代的法（law）。封建共同體內部及共同體之間的關係，就是由禮法連接的。禮法界定和保障君臣的權利與義務。作為封建治理秩序之本的君臣關係就是依靠禮法來維繫的。對於那些權利受到侵害的人，禮法提供了救濟。這種救濟既可體現為「刑」，也可以體現為「兵」。在這樣的禮治秩序中，君臣之間固然是不平等的，雙方卻都是自由的。因為，在禮治秩序下，君臣同樣受禮法的支配，而這樣的禮法乃是習慣法，並非由君的意志隨心所欲地命令、制定。因此，封建時代，所有人都生活在禮法之下，包括周王，包括所有的君。每個人的權利—義務可能是不同的，權利—義務在君臣之間的配置也是不平等的，但是，禮法卻對所有人提供平等的保護。在這樣的禮治秩序中，人必然是自由的。

只有理解了這一點，我們才能夠理解這個時代所形成的「君子」之人格與心智特徵。也只有通過這一點，才可以對春秋後期至戰國時代的百家爭鳴現象，給出一個令人信服的解釋。

禮不僅是法律，也是生活方式——這個時候，也許還應當再加上「樂」。在經典論述中，樂具有其獨特的合和共同體的功能。但從本質上說，樂是禮的組成部分。總體上，禮樂意味著良好的生活與治理秩序。因此，禮樂代表了文明，它具有自我擴展的內在傾向。蠻、夷、戎、狄被華夏之禮樂所吸引，而經常自覺地實施「封建化」。從《春秋》三傳相關記載中可以清楚地觀察到春秋時代，楚、吳、越等國封建化的過程。封建化的過程就是華夏化的過程，伴隨著禮樂融入貴族、庶民的生活，這些邦國逐漸融入華夏共同體中。禮樂之用，大矣哉！

而禮治秩序是由天道信仰所保障的。人們之依禮而行，系以天道信仰為支持。周人生活在天道信仰中，上帝隨時監察著人間。周公據此將周人的心凝聚、收緊，而塑造出「敬」的精神狀態。周公之教的核心就是「敬」，周人以此應對一切：敬於德，也即修持德行；敬於身，也即節制慾望；敬於典常，也即尊重禮法。凡此種種，構成了封建的治理秩序的終極保證。

總之，經由周公制禮，周人構建了經典封建制，而讓中國古典文明走向其巔峰，華夏共同體的規模也因此而迅速擴展。因為，此一制度讓天下突破了狹窄的血親關係之束縛，而可以便利地把所有陌生人整合進共同體。華夏共同體之範圍因此而遠超於夏商時代。藉助於禮制的塑造，周人也發展出清明的理性精神與成熟的治理技藝。周人的信仰、價值、技藝、智慧構成了華夏文化傳統之主流與基底。可以說，經由周公制禮，經典封建制之建立，華夏文明實現了其第二次躍升。

三、孔子與儒家

在後世歷史中，周的封建傳統以其強韌的力量不斷地主張自己，而讓歷史變成理想的，正是聖人孔子。周公集堯、舜、禹、湯、文、武之道之大成，而締造上述經典的封建制。孔子則對此制度進行了記錄和反思，「祖述堯舜，憲章文武」，收集、整理、編定五經。由此，周的封建制被凝固，而成為可以閱讀、可以思考、可以辯難的理念。道成為可道的。

孔子之理念結構，向前後兩個方向同時展開。一方面，孔子迴向過去，他的核心主張是「從周」、「復禮」，周是古典文明之集大成者，孔子所說的「周」就是「禮」，「禮」則見之於五經。孔子的復禮也就是要求恢復封建之禮治下的自由。

另一方面，孔子面向未來，發展出「仁」的理念。在孔子那裡，「仁」的含義很多，但最基礎的含義是人們平等地相互對待。《中庸》之「仁者，人也」最簡潔地概括了這一基礎性含義。漢儒鄭玄注曰：「人也，讀如『相人偶』之人，以人意向存問之言。」用現代的話說：人們相互把對方當成人來對待，而且當成和自己相同的人來對待。這就是平等，人格之平等。

需要申明的是，在孔子思想中，仁與禮同等重要，缺一不可。周代的禮具有不平等的一面，孔子通過引入「仁」的概念，讓禮所保障的自由和尊嚴平等地覆蓋所有人（起碼具有這樣的潛能）。這樣，經由孔子，中國歷史上出現了人人當平等地享有自由和尊嚴的現代觀念。而如果沒有禮，仁也找不到其實現的制度。

仁、禮雙重理念結構本身就表明，孔子在中國歷史演進中居於承上啟下之樞紐位置。孔子回到過去的呼籲，其實代表了對於理想的追尋。這個理想在孔子之後的歷史上，志士仁人一直在尋求實現。這就構成了中國人歷史中最為重要的向上提撕的力量。

四、王權制

封建制崩潰之後，中古中國先後出現過三種大不相同的治理秩序：第一種是主要存在於東方各國的王權制，第二種為形成於西方、最終一統天下的秦制，第三種是士大夫與皇權共治體制。這三者，古人統稱之「郡縣」，以與「封建」相對。但同為「郡縣」，三種治理秩序間仍然有重大差異。

春秋中期，伴隨著天道信仰之敗壞，封建的禮治秩序開始鬆動。此即孔子所親身經歷的「禮崩樂壞」。繼早先的周王權威衰落之後，公室也即諸侯之權威也急劇衰落，出現了所謂「陪臣執國」的現象，也即強勢大夫控制邦國。他們的控制權不斷擴張，逐漸蕩平封建的階級。最終，正是他們中間具有最為強烈和明確之政治意識與嫻熟之政治技巧的人物，建立和擴張了權力。他們在戰國早中期紛紛稱「王」，王權制就此形成，「權力」（power）正式出現了。

王權制的出現，以天的權威之墜落為前提。因此，王權制時代是世俗化的時代，這個時代的主流倫理學是個體主義、物質主義。在當時流行的主要思想觀念體系中，墨家、道家、法家都以這三者作為設計治理架構、安頓人民生活的前提。只有儒家是例外。

天被驅逐之後，「王」也就順利地宣告自己成為實際控制的疆域內單一的、至高無上的統治者，此即「主權者」。從原則上說，國王直接統治所有人。因而，這個時候，不再存在等級制度，所有臣民在法律上實現了平等。由此而形成「國民」（nation）。並且，由此結合而形成了「主權國家」。

主權國家的根本原則是每個人平等地被國王治理，當然，國王實際上無法直接統治所有國民，因而，國王會僱用官僚，設立郡縣等行政管理體系來管理臣民，由此形成了官僚制與郡縣制。

五、秦制

繼王權制後，中國歷史上出現的第三種治理秩序是秦制，也即絕對主義皇權制。

對這一治理秩序，我們仍可進一步區分為經典狀態與非經典狀態。經典的絕對主義皇權制也即嚴格意義上的秦制，持續時間相當之短暫，只是在秦兼有六國之後的十幾年時間內。

受封建的禮治傳統影響，東方各國的王權專制是非常寬和的。可以用人們形容歐洲17、18世紀若干國家的辭彙來描述東方各國的王權制：開明專制。秦卻與此不同。

由於種種歷史機緣，它的文化和制度經歷了一個基於現代目的的「野蠻化」過程，從而，其治理秩序與東方各國分道揚鑣。由此，它利用東方各國最先形成的現代性國家的制度構件，建立了一種比東方各國專製程度高得多的體制。它把東方各國的幾乎所有治理特徵都極端化了：它極端的世俗化，它把刑律極端化而變成命令體系，它也把平等極端化。藉助於這些極端化措施，秦實施了最為徹底的「農戰」戰略。

這就是中國歷史上第一場「打天下」事件。這種得天下的過程，完全不同於三代的兩場革命。三代革命之關鍵在於天命之轉移，也即天下歸往，天命轉移在人間的呈現就是諸侯和人、民之承認。然而，秦卻是完全通過暴力，通過逐個消滅六國，而搶奪到天下的。此後，暴力的打天下，就成為統治權轉移、王朝更替的主要手段，這正是秦制之傳統。

秦人通過暴力征服建立的統治秩序，我們稱之為「絕對主義皇權制」。它是皇權制，因為秦始皇攻滅六國之後，經過慎重考慮而自稱「皇帝」，而不再滿足於「王」的稱號。它是「絕對主義」的，這是與漢武帝以後出現的受到約束的皇權相對而言的。

因為缺乏審慎的美德，為了建立絕對統制體系，秦統治者消滅社會乃至消滅一切文明。由此所建立的統治秩序表面上看起來十分強大，卻具有無法克服的內在缺陷。這個體制具有強大的資源動員能力，這是秦制的優勢。但這一優勢也誘導統治者不加節制地動員資源，從事皇帝心血來潮所確定的大型工程。最終，政府對資源的貪婪超出民眾的承受能力，從而引發人民之反抗。

劉氏革秦之命後，並沒有從根本上變革秦制，因而，就治理架構而言，大體上漢承秦制。不過，劉氏以東方人特有的、受封建遺風影響的寬和精神，藉助秦的制度架構進行統治。也就是說，漢初的治理秩序乃是一個放鬆了的秦制，非經典的絕對主義皇權制。由於這种放松，個體主義、物質主義獲得了最大程度的發揮，人們集中全副心身投入於權力和金錢的拼搏之中。漢初出現了中國歷史罕見的經濟繁榮。但隨後，天下陷入危機：皇權放縱意志，民眾放縱激情，共同體內形成了一種相互傷害的關係。由此而掀起了一場「復古更化」運動，這場運動的推動者就是儒家。

六、共治體制

秦不二世而亡，這一驚人的歷史事實促使秦漢之際的儒家賢哲們對秦制的缺陷進行了深入的分析、反思。隨著反思的深入，漢初儒者發動了一場「天道憲政主義」的思想與政治運動。

這場運動的起點在戰國時代，秉承孔子思想，孟子堅守天道信仰，孟子之後的鄒衍則透過一套繁複的理論構建，重申天道信仰。隨後，秦漢儒者尤其是伏生、董仲舒等儒者，完成了天道信仰之重建。在儒者的努力下，曾經被殺死的天復活了，重新照臨人間。

藉助於天的權威，儒生在教育、文化，進而在社會領域積累了力量，從而發動了一場天道憲政主義的「復古更化」事業。儒家致力於馴化絕對主義皇權，把絕對主義的皇權置於「天道」的控制之下。董仲舒非常簡練地描述了漢儒所嚮往的治理結構：「以人隨君，以君隨天」，「屈民而伸君，屈君而伸天」。

面對儒生這種咄咄逼人的態勢，皇權當然不願徹底退讓。雙方勢均力敵，形成妥協。漢承襲自秦的治理架構發生了相當重大的變化，而轉換成為皇權與士大夫共治之體制。這一共治體制的哲學表達是道統、學統高於政統，而在治理架構上，共治至少體現為三個互相關聯的面相：

第一，藉助於獨尊儒術的制度安排，接受過儒家教育的士人大規模進入政府，逐漸改變了秦制以文法吏為主體的政府形態，而建立起錢穆先生所說的「士人政府」。

第二，藉助於儒術的權威和士人在政府內的資源控制權，儒生共同體也在社會中開始樹立治理的權威。

第三，西漢中期以後，出現了刑與德也即禮俗共同治理的格局。

綜上所述，共治體制的基本框架確實是皇權制，其基本結構也確實是漢宣帝所說的「霸王道雜之」。皇權帶有強烈的非理性的、墮落的內在傾向。而對抗這種傾向的就是儒家之理想主義。共治體制與秦制最大的區別也就在於，它把一種理想主義植入自己的體內，也就是說，它安排了一種自我矯正機制。儒生是共治體制的靈魂，它為皇權制的治理架構中注入了理性的力量。正是儒生的進入，催生了共治體制。相對於秦制，這種體制具有明顯的憲政主義傾向。

理解這兩者的關係，尤其是其中具有理性精神的儒家的精神狀況和思想觀念，乃是理解漢武帝以來中國歷史的關鍵。儒學的兩漢之變，漢宋之變，宋明之變，乃至現代之變，都應當從思想與制度的互動關係中理解。至關重要的是，這種思想的變化，總會推動儒生共同體產生道德與政治自覺，起而矯正其弊端，從而推動社會治理之良性變化。漢以來中國歷史上所發生的一切重要「變法」事業，均發源於儒家士大夫之道德自覺與政治自覺。反之，一旦儒生喪失道德理想主義，或者皇權制過於僵化，儒家士大夫就無法發揮作用，社會治理狀況就會趨向惡化，一個王朝就會走向崩潰。

相比於秦制，士人與皇權共治的治理秩序具有相當強大的內在生命力。由於上述內在平衡機制，共治體制是一種具有內在穩定性的治理秩序。在此體制下，國民大體上是平等的，也享有一定程度的自由，或可稱之為禮俗之下的自由。社會通過較高程度的自主治理髮展出諸多法律和執行機制，相當有效地界定和保障人們在交易、合作網路中的權利、義務。由此，在和平時期，市場在傳統中國大體正常地運轉，社會、文化也能夠維持一定的繁榮。直到18世紀，這種繁榮還在引起法國人的羨慕。共治體制所引入的理性因素、所拓展的社會自主治理空間，也是中國文明能夠經歷種種外部衝擊與內部敗壞，而依然保持生命力的制度基礎。

當然，共治體制仍存在嚴重缺陷。在治理架構中，具有道德理想主義的儒家士大夫所代表的理性的力量，並沒有居於支配性位置。非理性的種種力量反而容易擴張其力量，從而不斷壓縮、損害理性的和自主的治理。由此，必然造成治理架構的敗壞，其結果就是人們熟悉的治亂循環。

不過，我們仍然需要補充說明，具有道德理想主義情懷的儒家士人一直在尋求解決共治體制敗壞的方案，這就為清末儒家士大夫接受現代國民國家之治理架構敞開了可能性。而中國歷史上的第五種治理秩序，也就在儒家士大夫的現代國家意識覺醒中，啟動了其構建過程。

七、現代國民國家

共治體制之後的第五種治理秩序，實際上還在形成當中，尤其是在大陸。這就是現代「國民國家」秩序。

19世紀中期，中國被迫與外部世界大規模接觸。面對危機，康有為、張之洞等敏銳的儒家士大夫於19世紀末接受了西方的「國民國家」（nation-state）概念，在此秩序意向驅動下，上百年來，國人都在致力於構建現代的國民國家。這就構成了中國的「現代史」時期。戊戌維新、清末新政與立憲、建立民國、抗戰建國，乃至台灣地區、大陸幾乎同時在1980年代啟動的改革開放，在在都指向建立現代國家這樣一個基本而至關重要的目標。

應該說，中國人迄今仍沒有完成這個目標，中國的現代史依然在進行當中。因而，建立現代國民國家的秩序意向仍然在尋求其自我實現。

對中國而言，構建現代國家的事業不是一個全新的事件。相反，這是一項始於兩千多年前的事業在現代的延續。

儒家士大夫也一直在尋找解決共治體制之內在缺陷的方案。與西方接觸後，他們立刻敏銳地發現，西方現代諸多制度可以解決一直困擾著儒家先輩的問題。正是基於這一認知，他們很自然地接受了西方的憲政理念。

這樣，對古今、中西的關係，筆者的立場不同於主流看法。幾乎所有現代中國歷史敘事都強調現代中國與古代中國之斷裂。筆者則認為，現代中國與傳統中國是一脈相承的，構建現代國民國家秩序的意向是從遙遠的古代中國一直延續下來的。此一構建現代國家的主體依然是儒家士大夫，在過去兩千多年中，他們一直在尋找制度變革之道。

關於現代史的主流意見也強調現代中國的種種變動之外源性，也即，乃是對西方刺激、挑戰的回應。筆者則認為，儒家士大夫構建現代國民國家的努力，乃是基於中國自身共治體制的諸多理念和制度，而予以擴展。西方傳來的關於現代國家的知識，只不過為他們實現自己的理想提供了更為合理的技術。古今是連續的，儘管其間發生了重大變化；而現代國民國家的構建乃是循著「中體西學，資相循誘」的模式展開的。

可以說，儒家士大夫始終不變的歷史主體性角色，乃是現代中國與古代中國保持連續性之根本。這一點也就決定了現代國家構建事業具有明確的中國自主性：作為清末立憲的主體，儒家士大夫的基本主張是把共治體制中紳士已經長期享有的非正規的社會治理權，通過地方自治、議會等現代制度，予以正式化，從而對共治體制進行完善和升級，使理性、德性在治理架構中壓倒不理性的皇權，從而居於主導性地位。

從上述歷史簡述中可以看出，五千年華夏—中國歷史，儒家乃是大本大源。因為，儒家所持守的「五經」，記錄著堯舜以降兩千年古典華夏文明的精神、價值、制度與智慧，基於這些，儒家發展出一套平實中正的治理大道，其具體制度構造的基本原理乃是具有精神自覺的士君子之多層次的共同治理。這種治理形態與形成於西方的現代治理模式形不同而神相似。中國之優良治理，自當以此為本，予以現代的「新生轉進」。

（作者系本刊高級研究員）