【決策參考】山東省推進新型城鎮化工作經驗借鑒——山東省住建廳城鎮化工作調研報告

江蘇省城鎮化中心一行赴山東省住房和城鄉建設廳調研，與山東省住建廳的城鎮化工作處、城鄉規劃處、村鎮處、城建處以及省建設發展研究院等相關處室和部門進行座談，就城鎮化推進工作和城鎮化發展報告編寫進行了交流。

一、山東省城鎮化發展特徵

一是進入城鎮化加速發展階段。2014年，山東省人口城鎮化率55.01%（江蘇省65.2%，全國54.77%）。全省有5個設區城市城鎮化率超過60%，9個超過50%，未來15-20年仍將保持城鎮化快速發展態勢。二是形成了以本地城鎮化為主的發展模式。不同於江蘇、浙江等人口輸入型省份，山東城鎮化發展呈現典型的本地城鎮化、縣域城鎮化特徵。全省1370萬（含983萬農民工）流動人口，本省流動佔比85%，本縣內流動佔比近50%。三是呈現以城市群為主、中小城市加速發展的趨勢。全省城鎮常住人口46.5%分布在設區市，30.1%在縣城（縣級市市區），23.4%在建制鎮。中小城市城鎮化發展速度快於大城市和小城鎮。

二、推進新型城鎮化工作經驗借鑒

1、創新新型城鎮化工作推進機制

一是成立「雙組長、雙主任」的城鎮化工作領導小組。2013年7月18日，省委省政府印發了關於調整山東省城鎮化工作領導小組的通知（魯委[2013]475號），明確將「山東省城市化工作領導小組」更名為「山東省城鎮化工作領導小組」。由省委書記、省長任雙組長；省委辦公廳、組織部，省政府辦公廳、發展改革委、住房城鄉建設廳等36個省直有關部門為成員單位；領導小組辦公室設在省住房城鄉建設廳，由省住建廳廳長和省發改委主任任雙主任。

二是設立城鎮化投資引導基金。根據《山東省人民政府關於運用政府引導基金促進股權投資加快發展的意見》（魯政發〔2014〕17號）和《山東省人民政府辦公廳關於印發山東省省級股權投資引導基金管理暫行辦法的通知》（魯政辦發〔2014〕44號）有關規定，設立山東省城鎮化投資引導基金。2015年，山東省政府設立了第一批6億元的省級城鎮化投資引導基金，重點投向中央和省確定的城鎮化示範縣市的項目建設，以及村鎮的污水處理和新型農村社區建設。設立城鎮化投資引導基金，將過去「撒芝麻式」的財政資金轉換為「杠杠效應」，通過省投運作，基金公司管理，預計將撬動上百億的投資。

三是積極推進新型城鎮化試點。在國家確定的建立農業轉移人口市民化成本分擔機制、建立多元化可持續的城鎮化投融資機制、改革完善農村宅基地制度、建立行政管理創新和行政成本降低的設市模式、綜合推進體制機制改革創新五項內容的基礎上，結合山東實際，增加了縣域城鎮化、城鄉一體化發展、農村新型社區納入城鎮化管理等三項試點內容。繼青島、威海、德州市和鄆城縣入選首批國家新型城鎮化綜合試點，又推薦章丘市、龍口市、鄒城市和臨沂市蘭山區義堂鎮申報第二批國家城鎮化綜合試點，並將萊蕪市、章丘市、膠州市李哥庄鎮等19個市、縣、鎮列為省級新型城鎮化綜合試點地區。省財政下撥專項資金1.8億元，按照區別對待、重點扶持的原則，對5個公共財政預算收入超過50億元的縣（市）不再列支試點補助，對國家試點（青島計劃單列市除外）給予每個市縣2000萬元試點補助，省級試點萊蕪市給予1800萬元補助，對省級試點章丘市等6個縣（市）每個給予1200萬元補助，對省級試點鎮給予500萬元補助。

四是完善考核機制。在各個部門年度統計指標基礎上，形成考核指標體系，並結合民意調查，進行考核。

2、小城鎮建設

2012年山東省政府出台了《關於開展「百鎮建設示範行動」加快推進小城鎮建設和發展的意見》（魯政發〔2012〕22號），按照因地制宜、突出重點、梯次發展的原則，在全省選擇100個鎮，開展「百鎮建設示範行動」；2013年，新增了第二批100個鎮為試點。主要措施如下：

一是強化規劃引領。以縣市域城鎮體系規劃和土地利用總體規劃為依據，重新修編或調整示範鎮總體規劃，使人口規模、建成區面積等指標與「百鎮建設示範行動」目標相吻合。並出台《山東省百鎮建設示範行動示範鎮規劃編製技術要點及審批管理辦法（試行）》，並由省住建廳組織專家逐一對示範鎮規划進行評審，並報省住房城鄉建設廳備案。對於規模偏小、發展受限的示範鎮，要按照調整後的規劃，適時調整行政區劃，為示範鎮拓展發展空間。示範鎮鎮域內的農村住房集中建設改造項目盡量在鎮區安排，適時撤銷相關行政村，建立城鎮社區。

二是土地和資金支持。（1）保障發展用地。從2012年起，「十二五」期間省里每年為100個示範鎮安排不少於5000畝的新增建設用地計劃指標，每個示範鎮約50畝，直接單列下達。（2）加強資金扶持。整合各級對於鄉鎮的城建、交通、水利、環保、民政、商貿、旅遊等各類補助資金，重點向示範鎮傾斜。從2012年起，省里每年安排10億元的示範鎮建設專項資金（2013年起，增加到每年20億元），每個示範鎮約1000萬元；市、縣也整合資金，集中投放，原則上按不低於省補助資金的規模進行配套，用於補助示範鎮城鄉規劃、基礎設施、社會事業、產業園區、公共服務平台等項目。

三是適度擴權。按照依法放權、高效便民、分類指導、權責一致的原則，賦予示範鎮縣級經濟類項目核准、備案權和工程建設、市政設施、市容交通等方面的管理權。規劃、城建、城管、環保、水利等行政許可事項，可由縣級部門在示範鎮設立分支機構或派出工作人員就地辦理；也可按照「統一簽訂委託協議、統一規範操作流程、統一組織業務培訓、統一授牌授印」的要求，依法委託示範鎮行使職權。非行政許可事項由縣級部門直接交辦給示範鎮行使。許可權下放後由示範鎮收取的行政性規費縣以下使用部分，由鎮安排使用。縣級審批許可權內投資項目，由示範鎮初審，報縣級投資主管部門審核後予以批准;需上報國家、省、市投資主管部門審批、核准或備案的項目，由示範鎮初審，報縣級投資主管部門審核後予以轉報。所有下放、委託給示範鎮的行政許可和審批事項，一律進入鎮便民服務中心，實行「一站式服務」。適度擴大財權，對地方小稅，原則上留給示範鎮；在示範鎮轄區內產生的土地出讓金凈收益、城鎮基礎設施配套費、社會撫養費等非稅收入，現屬市以下部分，除國家和省規定有明確用途外，重點用於示範鎮。

四是強化督促指導和考核，建立末位淘汰制。建立完善信息報送制度，及時掌握示範鎮建設進展情況。省小城鎮和農村住房建設領導小組辦公室會同20多個廳局，建立考核指標體系和評價制度，委託省社情民意調查中心進行了民意調查。對全省200個示範鎮，按財政係數、人口係數、考核係數分別佔40%、30%、30%的比例進行了排名，對於排名前20位的鎮，均給予800萬元的資金獎勵（青島除外）；對連續2年考評達不到要求的，則取消其示範鎮資格。將示範鎮建設及小城鎮發展工作情況，納入市、縣兩級黨政領導班子考核。

3、城市建設和管理

2014年6月，山東省出台《關於貫徹落實國發〔2013〕36號文件進一步加強城市基礎設施建設的實施意見》（魯政發〔2014〕13號），確定了全省城市建設方面的工作重點，包括城市交通設施、綜合管廊和地下空間利用、防澇與防洪設施、城市供水設施、供熱和燃氣設施、城市電網建設與更新改造、排水和污水處理設施、生活垃圾處理設施、公園綠地及城市生態建設等，要求各地通過落實重點主體責任、資金價格保障、質量安全監管、科學考核評價等舉措，推進城市基礎設施建設。

（1）城市地下管線建設管理

2015年5月，山東省制定下發了《山東省人民政府辦公廳關於貫徹落實國辦發[2014]27號文件加強城市地下管線建設管理的實施意見》（魯政辦發〔2015〕16號），指導全省地下管線規劃、建設和管理工作的實施。

一是開展地下管線綜合管理試點工作。德州市被列為全國首個住建部地下管線綜合管理試點城市，自2011年開始，投資1552萬元，普查地下管線4980公里，建設了「地下管線綜合管理系統」。除部級試點以外，開展省級試點工作，按照每公里管廊950萬、每年10個億財政補貼的標準，對試點城市的地下管線普查、建設和管理維護予以資金扶持。

二是加快地下管網建設預改造，督導各地編製地下管網綜合規劃，統籌地下管線的規劃建設，要求各市結合新型社區建設、舊城改造、道路改擴建，在重要地段和重點地區建設綜合管廊。

三是在全國率先開展普查及綜合管理信息系統建設，積極督導設區市在2015年底、縣城（縣級市市區）在2017年底完成地下管線普查工作。

四是創新性地建立綜合管廊建設情況通報制。省住建廳下發了《關於建立城市地下管線建設管理工作調度通報制度的通知》(魯建城函[2015]23號)，要求各地市每月上報地下管線工作的相關情況。

（2）城市排水防澇工作

2013年，山東省出台《關於貫徹落實國辦發〔2013〕23號文件做好城市排水防澇工作的通知》，積極開展海綿城市建設試點工作。濟南作為中央財政支持海綿城市建設試點城市，編製了海綿城市建設實施方案，實施示範區內河道生態綜合治理工程、泉水先觀後用工程、滲漏區恢復與補源工程、山體公園水源涵養工程、道路及綠地低影響開發建設改造和泉域補給區水土保持等一系列工程，科學規劃與實施城市水系統、園林綠地系統、道路交通系統、建築小區系統及能力建設（含監測評估）系統五大系統建設，努力構建山、泉、湖、河、城相融合的城市水循環系統，著力解決泉城泉水枯竭、洪澇多發、水源不足、水質污染等問題。除國家級試點之外，2015年起開展海綿城市省級試點工作，每年申請財政經費6個億，分三年在全省遴選3個設區市、4個縣級市開展海綿城市試點工作。

江蘇省城鎮化和城鄉規劃研究中心 撰稿