明代的巡撫制度(2)

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三

景泰以後，隨著巡撫的全面地方化和制度化，巡撫成為居三司之上的地方最高軍政長官，巡撫衙門成為省級權力機構，三司實際上已下降為部門性機構。由於巡撫是由臨時性差遣演變為永久性機構的，因此，人們對巡撫的地位有一個認識過程。這一認識過程客觀上又反映了巡撫制度的演變過程，只是認識上的變化總比實際上的變化要慢半拍。

正統十一年，巡撫直隸監察御史李奎請遣巡撫官賑濟永平、灤州饑民，並於浙江、江西、湖廣等地復置巡撫。英宗認為，巡撫因事而設，苟非其人，適增繁擾，否決了李奎的建議[1]。景泰六年，刑部尚書俞士悅以福建遠隔京師，邊臨大海，「草寇竊發」，請遣重臣巡撫。吏部尚書王直則認為，捕盜之責在三司，毋需巡撫。景帝也認為：「非有大事，不許輕遣廷臣。」[2]可見，巡撫在正統、景泰時尚被視為臨時性差遣。

弘治時何孟春則指出：「今之巡撫，即魏之慰撫大使，隋之宣撫大使，唐之存撫、安撫使也。宋亦時有命之。而今為重。邊方領（制）置之權，腹里兼轉運之職，手持敕紙，便宜行事，三司屬其管轄，數郡系以慘舒。」[3]肯定了巡撫在地方事務中的崇高地位和重要作用，但對巡撫作為地方行政制度的估計卻略顯不足。

至嘉靖，吏部尚書桂萼明確指出：「足食足民大計，全賴巡撫、兵備官整理。」[4]世宗則認為：「用當此任者，須要好官，以保吾民。」[5]最高統治集團已公開將巡撫視作地方保民守土官了。

巡撫的職責範圍，主要有三個方面：撫循地方、考察屬吏、提督軍務，即治民、治吏、治軍。

撫循地方，是巡撫的基本職責。上文所引宣德八年給各處巡撫的敕諭，已有較明確的規定。嘉靖十一年重申：「凡徭役、里甲、錢糧、驛傳、倉稟、城池、堡隘、兵馬、軍餉，及審編大戶糧長、民壯快手等項地方之事，俱聽巡撫處置。」[6]自然，一切與此有關及由此派生出來的招撫流民、勸課農桑、勘報災情、督籌稅糧，賦役的均平與捐免，民變的化解與鎮壓，以及水利的興修、礦場的開閉等等，皆責之巡撫。

考察屬吏，是巡撫的又一基本職責。宣德七年八月，命各處巡撫侍郎會巡按御史共同考察三司及郡守官[7]。弘治元年，左都御史馬文升、兵部尚書餘子俊奏准，命巡撫、巡按歲核鎮守總兵、中官及分巡、守備等官政績，行保舉、論劾[8]。其著名者如天順六年，巡撫山西僉都御史李侃考察屬吏，一次奏罷布政使王永、李正芳以下一百六十餘人[9]。但是，與撫循地方專責巡撫不同，考察屬吏則是由巡撫會巡按共同進行。

明代正式以文臣參預軍務，始於永樂四年七月。時討安南，以朱能為征夷將軍總兵官，兵部尚書劉儁參贊軍務[10]。此後，凡軍興，例以文臣贊軍務。而軍事行為又必然牽涉到軍餉的籌集供給和地方的治安等問題，故宣德以後文臣參贊軍務者多兼巡撫，或以原有巡撫和鎮守提督參贊軍務。如宣德十年三月，陳鎰、羅亨信分鎮陝西、甘肅，兼「提督所屬衛所官軍土軍操練」[11]；又如景泰二年二月，敕巡撫永平等處右僉都御史鄒來學提督順天、永平軍務[12]。隨著社會矛盾的激化，巡撫的軍事職能也逐漸加強。舉凡軍伍的整飭、將校的任免、軍隊的布防、軍餉的供給，皆由巡撫主持或參預決策。嘉靖初，在楊廷和、張璁等人的主持下，各地鎮守中官陸續撤回，鎮守總兵的地位也日漸下降，巡撫成了各地駐軍實際上的首腦。無論是北方的御「寇」，還是東南御「倭」，抑或內地平「賊」，巡撫皆負指揮之責，總兵以下，悉聽指麾。明中葉以後各地發生的兵變，巡撫也首負其咎。但是，直至明亡，巡撫與提督軍務也並未完全合一。萬曆十五年重修《大明會典》時，各地定製巡撫凡二十五員，其中二十四員具有軍事職能，內地兼提督軍務銜，邊鎮有總兵處兼贊理軍務銜，惟廣西巡撫未兼銜提督，因而也不參預軍務[13]。《會典》兵部一章，列入了所有二十四員兼理軍務的巡撫，也獨不及廣西[14]。巡撫須兼銜提督，方能參預軍務的原則，亦為清朝所繼承。

在具備上述共同職責的同時，各地巡撫往往又有各自的特別使命。蘇松江南，是明朝財賦所出之地，故應天巡撫有「總理糧儲」之責。徐、滁、蘇北，處運河中段，地鄰江南，為南北漕運之樞紐，故鳳陽巡撫有「總督漕運」之任。河南、山東在黃河下游，二巡撫皆「兼管河道」[15]。內地庶政紛繁，巡撫以察吏安民為主；邊境軍務叢脞，巡撫則主整軍御「寇」。

撫循地方、考察屬吏、提督軍務，分別是明初布政司、按察司、都指揮司的職掌，巡撫制度的形成及三司職權的向巡撫集中，無疑改變了三司並立的省級權力機構，說明了明代省級體制的重新組合。值得注意的是，在三司職權向巡撫集中的同時，對巡撫的各種制約力量也逐步形成，它來自以下幾個層次。

一是平級制約力量。各省專設巡撫之前，邊境重鎮和內地一些省份已設有鎮守總兵。據《明太宗實錄》，在成祖即位後的不到兩年時間裡，山東、雲南、浙直、遼東、寧夏、廣西、貴州、甘肅、大同、江西、廣東、陝西等十三省、鎮先後設鎮守總兵。宣德、正統間，一面向各地派遣巡撫和鎮守文臣，一面又漸次派駐鎮守中官。因而在部分地區形成了總兵、中官、文臣三鎮守並立的新三角關係[16]。為此，天順以後文臣出鎮，皆改稱巡撫。巡撫往往受制於總兵、中官，並在天順、正德時兩度遭致打擊。嘉靖以後，總兵地位下降，鎮守中官撤回，但在制度上，總兵和巡撫仍是平級關係，邊鎮又時時復設中官鎮守，總兵、中官、巡撫的敕諭也各不相同，各有所司[17]。因此，在邊境地區，總兵和中官仍然是對巡撫的牽制力量。

二是自下而上的制約力量。儘管三司已隸屬巡撫，但在名義上卻仍然是法定的省級機構，對巡撫保持著相對的獨立性。萬曆十五年重修《大明會典》，將巡撫列入都察院，而將三司分別列為地方最高機構。這種處理，雖然主要是為了表示遵循明太祖所定的「祖制」，但在客觀上又使巡撫頤使三司有名不正、言不順之嫌。宣德四年、嘉靖十一年、萬曆二年，明政府還三次以法令形式要求巡撫「不許輒差都、布、按三司及軍衛、府州縣正官、掌印官」[18]。三司職員有不職者，巡撫不得自行處理，而只能「奏罷」。萬曆元年十月，又規定凡考察屬吏，任期三年之內的布政使、按察使升京堂者，「聽南京科道論劾，外省撫、按不得一概參論」[19]。巡撫有違法行為，三司長官亦得向中央參奏。這樣，一方面是巡撫統馭三司，另一方面，三司也對巡撫實行牽制。

三是來自中央各部門自上而下的制約。巡撫的任命須經廷推，內地巡撫的廷推由吏部會戶部主持進行，邊方則由吏部會兵部主持。巡撫的考課、黜陟、改調，操於吏部考功、文選二司。京察確定去留後，又得聽科道糾劾、拾遺。地方重大事務未及完報者，亦由科道查參[20]。縱觀有明一代巡撫，幾乎沒有不被科道論劾者。巡撫屬內的農桑賦役事務，得接受戶部的指導，所管軍務，得聽命於兵部。巡撫對地方重大問題的處置，在正式上疏前一般還得用揭貼請示內閣[21]。

四，尤其值得注意的是各省巡按御史對巡撫的制約。明代御史的分道巡按，始於洪武十年。此後，巡按御史逐漸成為中央對地方的主要監察力量和都察院在各地的派出機構。正德時胡世寧就指出：「天下親民者，郡縣守令也；總督郡縣者，藩臬二司也；巡察二司守令者，巡按御史也。」[22]景泰四年以後，巡撫均戴都御史銜，確定了對巡按的統屬關係。但是，巡按御史在履行職責時仍保持獨立性，巡撫不得干預。王鏊《守溪筆記》有這樣一段記載：

（景泰間，李秉）公以都御史巡撫宣府，張鵬以御史巡按。有武臣私役士卒，公將劾之。故事，（巡撫）都御史不理訟獄，公以囑鵬，親詣之。鵬不可，曰：「鵬非公問刑官也。」強之再三，必不可。公乃自為奏劾之。事下御史，鵬曰：「今日乃可理耳。」[23]

可見，巡按並不是對巡撫，而是直接對中央都察院負責。嘉靖十一年重定撫、按職掌時更明確規定：「其文科武舉，處決重辟，審錄冤刑，參拔吏典，紀驗功賞，系御史獨專者，巡撫亦不得干預。」[24]但巡撫所行之政，巡按卻可查核糾劾。成化十八年五月，命巡按御史每年將鎮守總兵和巡撫都御史的政績奏上聽勘[25]。嘉靖十一年重申：「地方之事，俱聽巡撫處置。都、布、按三司將處置緣由，備呈巡按知會。巡按御史出巡，據其已行之事，考查得失，糾正奸弊。」[26]在巡撫和總兵、中官及三司、郡縣官發生互訐時，也由巡按御史勘核上聞。

這樣，巡撫一方面總攬一省之軍政，被視為「封疆大吏」，另一方面，又必須作為地方長吏接受巡按代表中央所進行的糾舉督察。另外，嘉靖以後在諸邊陸續設置的總督，不定期差遣的巡視官，以及形形色色的公差御史等，也都在一定程度上對巡撫起著牽制乃至控制作用。因此，儘管明代巡撫集三司之權為一體，卻不可能成為獨立的政治力量，更無法象唐代節度使及晚清督撫那樣，發展成為與中央對抗或齟齬的地方勢力，而只能是緊密地依附於中央政權。

[1]《明英宗實錄》卷一三九，正統十一年三月丙戌。

[2]《明英宗實錄》卷二五五，景泰六年閏六月丁卯。

[3]何孟春《陳萬言以俾修省疏》，《明經世文編》卷一二七。

[4]《明世宗實錄》卷八三，嘉靖六年十二月乙丑。

[5]張璁《論館選巡撫兵備守令》，《明經世文編》卷一七七。

[6]《明會典》卷二一一《都察院·撫按通例》。

[7]《明宣宗實錄》卷九四，宣德七年八月庚子。

[8]《明孝宗實錄》卷一0，弘治元年閏正月己巳；卷二一，弘治元年十二月丁巳。

[9]《明史》卷一五九《李侃傳》。

[10]《明太宗實錄》卷五六，永樂四年七月辛卯。

[11]《明英宗實錄》卷三，宣德十年三月辛巳。

[12]《明英宗實錄》卷二00，景泰二年正月丙午。

[13]《明會典》卷二0九《都察院·督撫建置》。

[14]《明會典》卷一二八，《兵部，督撫兵備》。

[15]《明會典》卷二0九《都察院·督撫建置》。

[16]參見《明代的鎮守中官制度》。

[17]《明武宗實錄》卷一七五，正德十四年六月癸亥。

[18]《明會典》卷二一一《都察院·撫按通例》。

[19]《嘉靖新例》卷一《吏例》。

[20]《明史》卷七一《選舉志三》。

[21]《明神宗實錄》卷一四七，萬曆十二年三月己亥。

[22]胡世寧《守令定例疏》，《明經世文編》卷一三六。

[23]王鏊《守溪筆記》。

[24]《明會典》卷二一一《都察院·撫按通例》。

[25]《明憲宗實錄》卷二二七，成化十八年五月庚寅。

[26]《明會典》卷二一一《都察院·撫按通例》。

四

從巡撫的設置到它的全面地方化和制度化，成為地方最高權力機構，整個過程是在不自覺和被動中進行並完成的。明政府一開始就力圖維繫原有的三司並立體制，堅持巡撫臨時性差遣的原則。成化以前一些地區巡撫的置而復罷、罷而復置說明了這一點。但是，客觀形勢的發展則不斷衝擊並最終改變了明朝最高統治集團的主觀願望。明代巡撫的地方化和制度化，主要受著以下幾個因素的推動。

首先，是宣德、正統時開始激化的社會矛盾和在各地興起的人民反抗鬥爭。巡撫正是應強化對地方統治的需要而產生的。

明初社會經濟的恢復和發展，以及明政府推行的維護自然經濟的政策，帶來了兩個副產品——人口增長和土地兼并。其後果在宣德、正統時開始暴露出來，流民問題逐漸嚴重，各地農民的反抗時有發生，政府的賦役來源也受到影響。河南、江西、浙江、山西、和南直隸等地巡撫，正是在這一形勢下設置的。明政府的初衷，是指望有廷臣處理，上述問題可很快解決，巡撫就可以事畢復命，不再復遣了。但是，巡撫儘管可以憑藉朝廷重臣的身份在災情嚴重地區開倉賑民、招撫流亡，以解燃眉之急；也可以督促地方有司平定民眾的鬥爭，以恢復正常的統治秩序；還可以持敕懲治某些橫行鄉里的鄉紳豪戶，祛除民害。但它只能緩和一時一地的階級矛盾，卻無法從根本上解決社會矛盾的激化。而自景泰、天順，尤其是成化以後，農民的流亡和鬧事乃至起義已不再是個別的地區性問題，而是普遍的全局性問題，因此，巡撫不僅不能「事畢復命」，一些已被撤回的巡撫也紛紛恢復，並加速了地方化和制度化。如正統十四年在福建爆發的鄧茂七起義，就同時導致了江西、浙江二巡撫的恢復和福建巡撫的設置[1]。

社會矛盾的激化對巡撫軍事職能的強化更具有決定性的作用。王世貞代書的《重建（鄖陽）提督軍務行台記》充分說明了這一點：

（鄖陽）名為提督撫治，而不恆受符節，不得從軍興法以便宜從事。雖亦用考功計吏，顧三方之撫臣實共之，而其黠桀者陽受束而陰撓（之），以左支右吾，甚或借軀椎埋。奸鑄亡命之徒一探丸，而繁丑糜至蚋附。距弘治於今未百年，而叛者十三。一殺卒，二殺令，三殺尉，而禍未已竟也。則豈其先臣之咸勿事事，毋亦縣官之所以委任之者未盡歟？臣不勝過計，竊以當武宗朝，贛實據江閩嶺海要害，數困賊，而都御史（王）守仁以提督軍務請，詔許之一切便宜從事，守仁用是得募卒搜伍，繕甲庀訾。……臣不佞，不敢望守仁。請鄖一切得比贛。[2]

明政府同意了這一要求，將撫治鄖陽的璽書更改為提督軍務兼撫治，給令旗令牌，得便宜行事。內地巡撫的提督軍務，多類此。

其次，是在社會矛盾激化的形勢下，三司並立的體制暴露出事權不一、運轉不靈的弊端，也不能適應統治集團內部新的力量對比關係。巡撫又是應解決地方政治體制的不合理性、適應統治集團內部關係變化的需要而產生的。

明初，為解決行省體制過重、權力過於集中和文、武兩大集團權力分配的問題，在各省設置都衛（後改都司）以統馭衛所，形成了行省——府縣，都衛（都司）——衛所兩大平行系統，並在此基礎上確立了都、布、按三司並立的省級政治體制。三司並立，有利於保持省級機構間的平衡，有利於中央的集權和地方的分權。從理論上說，又各有所司，事有所歸。但社會的發展，統治集團內部各種政治勢力之間的力量對比，平衡總是相對的，而不平衡則是絕對的。宣德、正統以後，三司並立的體制無法適應文官集團勢力的擴充和軍人集團地位的下降這一新的力量對比關係，三司的平衡必然被打破。日趨激化的社會矛盾，又使三司條條分割、運轉不靈、相互牽制、事權不一的弊端暴露無遺。朱國楨對此有較為深刻的揭示：

二祖蕩滌之後，威震殊俗，可謂盛矣。而中土數十餘年休養生息之民，顧時時見告。此豈經制未明、芽邱易作，以至潢池之弄？想當時兵權尚屬都司，布、按藐為武吏，若不相干，有司觀望，不肯儘力。都司亦未必得人，所遣衛所之兵，素無紀律，不用命。而新設巡撫，行移體統間尚多彼此齟齬。故窺伺者易動，結聚者難除。[3]

三司的職權，也正是在這種情況下逐步向巡撫集中的。既然三司職權的集中已成必然，那麼，為什麼不提高三司中的一環，例如布政使的地位，卻在各省另置巡撫？這就更反映出明代最高統治集團堅持中央集權、地方分權原則的願望；即使不得已而使地方權力集中，也最好是臨時性的。但客觀形勢並不以這種主觀願望為轉移。

其三，是吏治的敗壞以及由此而造成的辦事效率的低下和軍備的廢弛。巡撫又是應提高統治效率、整肅軍備的需要而產生的。

吏治的敗壞是在中央和地方同時存在的，但地方往往表現得更加突出。夏時在正統時為江西按察僉事，極言「今之守令，冒牧民之美名，乏循良之善政，往往貪泉一酌而邪念頓生」[4]。英宗則指責都司衛所官「占種膏腴，私役軍士」，「倚恃勢強，欺虐良善」[5]。吏治的敗壞，還表現為官吏的尸位素餐、辦事不力、相互扯皮、推諉塞責，以及軍隊的士氣低落、軍紀渙散、兵甲不繕、軍備廢弛，從而導致對內統治和對外防禦能力的下降。巡撫的考察屬吏、提督軍務，均與此有關。自秦漢確立君主專制的中央集權制度以後，對於吏治的腐敗，只能通過兩種途徑來解決。一是農民起義和農民戰爭的蕩滌，二是統治集團內部自上而下的整肅。通過派遣廷臣管理地方事務和對原有機構進行某些改革來整飭吏治、革除積弊，已成為歷代雖然不自覺卻又經常性的措施，也確能取得一時實效。從一定意義來說，巡撫制度的形成正屬後者。

[1]《明英宗實錄》卷一七七，正統十四年四月庚申。

[2]王世貞《重建（鄖陽）提督軍務行台記》，《明經世文編》卷三三四。

[3]談遷《國榷》卷二三。

[4]《明英宗實錄》卷四0，正統三年三月乙巳。

[5]《明英宗實錄》卷一0八，正統八年九月戊寅。

五

在明代巡撫的設置及其地方化和制度化的過程中，可以看到兩股相反的作用力：一是秦漢開始形成，唐宋得到加強，明初進一步強化的中央集權、地方分權的原則和傳統；二是在社會矛盾激化形勢下地方集權的緊迫需要。

如果說漢代的州、唐代的道、宋代的路、元代的省，是我國歷史上省級制度形成的幾個階段，那麼，從行省到三司，再由三司到巡撫，客觀上則是省級權力機構的調整和完善過程。繼權力集中的行省和權力分散的三司這兩個極端化的體制之後，在地方分權的原則和集中的需要這一矛盾的制約下，明中葉形成了介於行省和三司之間的新的省級政治體制——權力相對集中的巡撫，並為清朝所承襲。行省、三司作為省級權力機構的時間，均不到一百年，而巡撫則前後共達四百餘年。如果現實性可以說明合理性，那麼，巡撫的合理性在於：權力相對集中，便於提高統治效率；只給關防、不給印信，保留差遣的形式，並建立各個層次的制衡力量，便於中央進行控制；對下屬只有考察、保薦權而無任免權，巡撫不得在原籍任職，不易形成地方割據勢力。清朝繼承了以上明代巡撫的幾乎所有特點，並進行了若干調整，使之在制度上更為完備，效率上進一步提高。

從明代巡撫的地方化和制度化來看，與漢之刺史——州牧，唐之採訪處置使——節度使，宋之制置、轉運使，乃至元之行省丞相、平章，頗有相同之處，即均由中央的派出官員轉化為地方長吏，由臨時差遣轉化為正式機構。這已為許多學者所注意。但歷史上如此多的相似與反覆，主要原因並非一些學者所認為的那樣，是君主個人的集權慾望，而是在相同的社會生產關係和中央集權條件下，各個時期所出現的相似的社會問題和社會要求。值得指出的是，以北宋為分界線，漢唐的刺史、採訪處置使開始均為監察官性質，然後由監察轉為行政；在成為行政機構後，仍保留著監察職能，從而最終導致失控。而宋以後的制置、轉運使，行省丞相、平章，以及巡撫，主要職責卻不在監察；在成為地方行政長官的同時，監察機關也出現了：宋有提刑司，元有肅政廉訪司，明有巡按御史。特別需要提出的是，無論是制置、轉運使，還是巡撫，均沒有完全意義上的軍事指揮權和財政控制權，這兩大權力總是由中央牢牢控制。由於上述原因，它們都不易發展到與中央分庭抗禮的地步。這既說明中央對地方的控制更為嚴密，也說明我國古代省級制度的趨於成熟。