論非政府組織促進倫理精神的三個維度

作為一種後工業化進程中興起的新型組織，非政府組織具有重要的作用。張康之教授在其《論倫理精神》一書中指出，非政府組織的誕生有其重要的歷史意義，「非政府組織是『新市民社會』的基本構成部分，它在實踐上對政府壟斷社會治理的局面形成了挑戰，而且切實地在政府之外構成了一支社會治理力量。在某種意義上，非政府組織的出現催生了新型的社會治理模式，即催生了一種不同於工業社會治理模式的後工業社會治理模式」。也就是說，以非政府組織為代表的「新市民社會」的興起實際上預示著管理型社會治理模式的衰落和服務型社會治理模式的興起，非政府組織實際上起到一種對新型社會治理模式的催生作用。顯然，張康之教授是從人類社會治理髮展演變的宏觀視角對非政府組織興起的作用進行的分析判斷和歷史考察，這無疑具有極其深刻的社會洞察力。作為一種全新的組織類型，非政府組織在多個方面促進了服務型政府的生成。其中，在催生服務型政府產生的過程中，非政府組織對服務型政府的核心價值——倫理精神的生成，也起到了重要的推動作用。正是由於非政府組織的興起，從而使服務型政府的核心價值——倫理和道德價值得以確立和弘揚。也就是說，非政府組織的重要作用不但體現在宏觀上催生新的社會治理模式——服務型社會治理模式方面，而且能在社會治理的價值層面促進倫理精神的生成，從而使倫理價值成為社會治理的核心價值。概括來說，非政府組織促進倫理精神的生成主要表現在三個方面：一是非政府組織促進了公共政策富有合理性和公共性，從而使公共政策具有倫理屬性；二是非政府組織促進政府從管理走向服務；三是非政府組織能夠促進行政人員倫理精神和服務理念的生成。

一、非政府組織促進公共政策的合理性和公共性

在管理型社會治理模式下，由於政府的政策制定模式缺乏合理性和公共性，因而在此種模式下，政府所制定的政策也就缺乏合理性和公共性。張康之教授在考察政策問題的建構主體的發展演變時指出，在不同的社會治理體系中，政策問題的建構主體是在不斷變化的，政策問題的建構主體經歷了從「特權階層」到「市民代表」再到「政策問題建構權擴大」等歷史演進過程；雖然政策問題建構主體在不斷地擴大，但是，在政策問題的建構過程中，始終存在著控制與被控制的問題，政策問題建構權始終被統治階層所壟斷；在統治型社會治理模式中，政策問題建構權被特權階層所壟斷，在管理型社會治理模式中，政策問題建構權則被位於中心地帶的主體所佔據（張康之、向玉瓊，2013a）。這段論述真實地刻畫了政策問題建構主體存在的問題。實際上，這種情況不僅在政策問題建構主體中存在，在整個政策制定乃至公共政策過程中都存在這樣的問題。也就是說，在管理型社會治理模式中，公共政策實際上反映處於中心地帶主體的利益，而無法反映那些邊緣地帶群體的利益，公共政策是缺乏合理性和公共性的。

在管理型社會治理模式下，處於中心地帶的政府對公共政策具有實質性的影響，它在一定程度上導致公共政策無法體現處於邊緣地帶群體的利益，從而使公共政策喪失合理性，無法體現公共利益。在管理型社會治理模式中，政府實際上是最權威的政策制定機構，幾乎壟斷著公共政策的實際制定權。張康之教授曾經對公共政策建構權的變動進行了考察，他指出，政策問題建構權存在著從政治部門向行政部門轉移這一客觀事實，行政部門在政策問題建構權中具有不同於政治部門的優勢，而且，隨著社會治理的演進，行政部門的政策制定權的政治性質也得到了確認（張康之、向玉瓊，2013b）。雖然根據政治行政二分原則和三權分立理論，政策問題的建構權屬於政治部門，但是政府由於其在政策過程中的特殊地位，導致其能夠在政策過程中佔據中心地位，而政治部門在強勢的政府面前，越來越喪失了政策制定的主動權，市民社會則在公共政策的制定中，則越來越邊緣化。同時，在管理型社會治理模式下，政策制定模式是一種威爾遜—韋伯式的政策制定模式，這一政策制定模式最大的特點是，它是一種等級結構式的模式。在管理行政中，政府採取的是官僚制組織形式，而官僚制是一個嚴格的等級控制體系。由於在這種政策制定模式中政府幾乎壟斷著公共政策的制定權，所以公共政策的具體制定許可權是按照官僚體制的等級來劃分的。也就是說，在這種嚴格的等級式的政策制定模式中，市民社會的意見很難能夠在公共政策中得到反映。這就使得公共政策的合理性和公共性都難以得到體現。簡言之，在管理型社會治理模式中，公共政策制定主體實際上呈現一種中心—邊緣結構。這種政策制定模式所導致的最終結果是公共政策缺乏合理性和合法性。

必須指出的是，在公共政策的制定中，利益集團也會成為一個重要的主體。利益集團在參與政策制定的過程中，能夠在一定程度上改善政策制定的合理性和科學性。但是，政策存在著被利益集團綁架的風險，利益集團能夠在一定程度上損害公共政策的合理性和公共性。有學者曾經指出，所謂利益集團就是這樣一群人，他們能夠自覺地聯合起來以更好地強化自身的力量，從而能夠更好地實現自身的利益，在與自身相關的問題上採取共同的行動從而達到自身的目的（李壽祺，1988：3）。邁克爾·豪利特認為，利益集團具有很強的信息綜合能力，因而它能對公共政策產生較大的影響；因為政策制定需要較多的信息，而利益集團在相關議題上往往擁有較多的信息，所以，政治人物乃至政府往往會轉而求助利益集團獲取相關信息，且以此來完善相關政策或反擊政治對手（邁克爾·豪利特，2006：99）。利益集團作為一個追求自身利益的組織，在公共政策的制定中，能夠利用自身的影響力來影響公共政策的制定。利益集團影響公共政策制定的途徑和措施包括遊說、政治捐款、抗議示威等多種途徑。在現代民主政治中，利益集團由於其強大的影響力往往能夠影響到公共政策的制定，從而能夠使公共政策更加有利於本集團的利益，使本來應該以公共利益為目標的公共政策偏離了公共利益的目標，使公共政策喪失了合理性和公共性。

顯然，由政府和利益集團所主導的政策制定導致政策無法全面反映社會公眾的利益，從而使政策缺乏合理性、合法性和公共性。但隨著非政府組織的興起以及非政府組織的利益表達功能的增強，政府以及利益集團壟斷政策制定的局面被逐漸打破，非政府組織日益成為一個重要的政策制定主體。非政府組織參與政策制定能較好地促進公共政策的合法性、合理性和公共性。一般而言，非政府組織在以下幾個方面促進了公共政策的合理性、合法性和公共性。

首先，非政府組織的參與拓寬了政策制定的利益表達渠道，使公共政策更能夠反映公共利益。在管理行政時期，由於政策制定權被利益集團等中心地帶的主體所控制，導致政策制定往往會偏向政府機構或相關利益集團的利益，即使在政策執行過程中會存在公民參與的情況，但是，原子化的個人在強大的官僚機構和利益集團面前是無法發揮作用的，個人的訴求最終只會被控制或忽視。隨著以非政府組織為代表的新市民社會的興起，市民社會的利益表達變得清晰和強大起來。非政府組織是一種社會自治組織，非政府組織在一定程度上能夠代表市民社會的聲音。通過非政府組織，市民社會能夠把自身的利益訴求向政府準確表達出來，從而使政策制定更準確、全面地反映市民社會的利益訴求。與原子化的個人相比，非政府組織具有較強的利益綜合能力和利益表達能力，所以，相比於公民個人參與，非政府組織參與政策制定具有更多的話語權和較強的表達能力。非政府組織參與政策制定既是非政府組織的主動行為，也是社會治理的需要，因為非政府組織是市民社會自發組織起來的，是市民社會自我治理的組織，是市民社會為了維護自身利益的需要而建立起來的組織。從這個意義上說，非政府組織具有主動參與政策制定的需要，非政府組織參與政策制定也是社會治理的需要。在人類社會從工業社會向後工業社會轉型之際，政府面臨的最大挑戰是社會治理能力不足的問題，而一個充分發展和高度組織化的市民社會，對改進社會治理具有非常重要的作用。更為重要的是，非政府組織參與公共政策的制定，使市民社會的利益訴求得到充分的表達，使公共政策能夠充分反映公共利益，從而使公共政策更具有公共性。

其次，非政府組織能夠促進公共政策更具有倫理屬性。管理行政是一種控制導向的治理模式。在這種社會治理模式下，社會治理的一切行為都是以獲得一種管理秩序為主要目標。所以，在這種社會治理模式之下，政府制定公共政策更多的是出於效率考量或者說經濟考量，而社會生活的其他價值則予以忽視。也就是說，在管理型社會治理模式下，政府在政策制定時往往會更加重視經濟價值和效率價值，而對人類社會的其他重要價值予以忽視。例如，政府制定的某些經濟發展政策是以犧牲環境為代價的，政府在制定政策時，效率和經濟價值是首要考慮的價值，而人類生存環境的保護等長遠價值則被忽視。相對而言，非政府組織對經濟和效率價值之外的其他價值給予充分的重視。正是因為非政府組織對其他社會價值的重視，可以促使政府在政策制定過程中注重經濟和效率價值的同時，更注重人類社會的一些長期目標，使政策更富有倫理屬性和人文關懷，更關注人類社會的一些長遠價值。

最後，非政府組織參與政策制定能夠有效預防政府在政策制定中出現的尋租行為。政府是公共組織，政府的宗旨是為社會提供公共服務，因而在理論上政府必須為公共利益服務。但是，政府也存在著自身的部門利益，因此，政府在政策制定的過程中存在著為本部門謀利益的行為。特別是在管理行政時期，政府在社會治理中的控制導向為尋租和腐敗提供了條件，導致政府在政策制定中會存在著偏離公共利益的傾向。非政府組織成為公共政策的制定主體，能夠在一定程度上抑制政府在公共政策制定過程中的尋租行為，從而使公共政策能夠進行較為公平的利益分配。著名政治學家托克維爾在其名著《論美國的民主》一書中指出，美國之所以能夠成為一個成熟的民主國家，在於其擁有大量的公民組織，即在一個擁有大量社團的多元社會裡，政府會被社會所制約。所以，約翰·基恩說，托克維爾所說的獨立的社會所具有的那隻獨立的眼睛，監督著國家和政府，防止其墮落為專政（JohnKeane，1988：47-51）。羅伯特·達爾也持有類似的觀點，認為獨立的社會團體對民主制度具有非常重要的作用。「獨立的社會組織在民主體制中是非常有價值的東西，在大型民主制度中更是如此」，「這種社會組織的出現既是民族國家統治過程中民主化過程的成果，更是民主制度運轉所必需的，其主要作用是最大限度地保障政治自由和改進人民的生活，使國家的專制最小化」（RobertDahl，1982：1）。非政府組織作為一種獨立的社會組織，其在政策制定過程中能夠發揮監督政府的作用，使政府在公共政策制定乃至公共政策的執行過程中能夠自覺以公共利益的實現為目標而較少出現尋租與腐敗行為。

二、非政府組織促進了政府從管理走向服務

在管理行政中，政府在本質上是控制導向的，政府的一切行為都是服從於創造一種管理的秩序。隨著人類社會向後工業社會的轉型，社會變得高度複雜和高度的不確定，在這種情形下，管理行政的控制導向管理模式無法適應新的社會現實所帶來的挑戰，管理行政必須轉變為服務行政。也就是說，服務行政代替管理行政是人類社會發展的必然，後工業化高度複雜和高度不確定的現實導致了服務行政的產生。實際上，政府從管理走向服務還有一個重要的原因，即非政府組織的興起導致了政府職能的轉變，政府不再需要承擔過多的社會治理職能，政府原來的公共服務和社會治理職能被非政府組織等多元主體所承擔，政府所要承擔的主要職能轉變為為多元主體的合作提供製度支持，比如公共政策的供給、合作機制的構建以及建立德制等。

在管理型社會治理模式中，政府的控制導向和管理思維體現在其採取的組織形式、與其他治理主體之間的關係等諸多方面。在管理行政時期，政府所採取的主要組織形式是官僚制組織。官僚制組織是一個注重規則和控制的組織類型，官僚制組織力圖通過各種規章制度的制定來實現對自身和社會的管理。正是通過官僚制這種組織形式，政府力圖實現對社會秩序的管理和控制。官僚制組織同時也是一個等級控制體系，在組織內部，官僚制組織通過上下級的層級節制來實現對組織成員的控制；在官僚制組織與外界的關係方面，官僚制組織通過專業化的部門設置來實現對社會的控制。在談到官僚制組織對社會的控制時，張康之教授指出，「官僚制組織的社會控制原理是：組織的最高層通過對專業部門中的技術官僚的直接控制而實現對整個社會的控制。或者說，完整的控制體系是逐層展開的，每一個部門擔負著專業化的控制職能，然後在下一個層級進行，從而在這種專業化職能的實現過程中達到相互協作，實現對整個社會的全面控制（張康之，2008a）」。顯然，官僚制的專業化設計非常有利於其對社會的控制。此外，官僚制組織與社會中其他組織的關係也體現了控制導向的特點。這在政府與非營利的、非政府的組織的關係上表現得特別明顯。在工業社會時期，在政府之外，也有大量的社會組織和非營利組織，這些組織也在一定程度上參與到社會治理中來。在西方國家行政改革的浪潮中，非營利和志願性的組織也得到了迅猛的發展。這時政府與非營利組織的關係也變得更加緊密。在萊斯特·薩拉蒙的眼裡，非營利組織和政府組織正在建立一種全面合作的關係，以至於在美國實際上存在著「第三方治理」的現象（萊斯特·薩拉蒙，2008：51-52）。但必須指出的是，這時政府與非營利組織的關係只是一種協作關係，而非合作關係。在這種協作關係中，政府仍然處於主導地位，而這些非營利組織等主體只是處於社會治理體系的邊緣。

在工業社會低度複雜和低度不確定的社會背景下，這種控制導向和管理思維尚能適應社會治理的需要，但是隨著人類邁入後工業化的進程，政府的控制取向和管理思維已經無法有效應對各種複雜的社會問題了，甚至其自身的管理方式也已經成為社會治理的阻礙和危機頻發的根源。安東尼·唐斯在談到官僚制需要大量正式規則的原因時認為，官僚制之所以需要正式規則，是因為官僚制組織缺乏自願等價交換的機制，是因為正式規則對於協調複雜行為而言是一種有效的手段，許多正式的規則約束的決策涉及官僚組織與外部人員的相互作用，也是因為協調資源的需要（安東尼·唐斯，2006：64）。在這裡，唐斯實際上表達了這樣幾層意思，第一，官僚制通過規則來迫使成員按照組織意圖行事，因為官僚制組織缺乏一種自願的作用機制；第二，官僚制的規則是一種化繁為簡的手段，官僚制的規則是為了獲得秩序；第三，規則是為了給予每一個組織的外部人員以同等的待遇。就第一點而言，在低度複雜性社會條件下，通過規則迫使缺乏意願的組織成員按照組織意圖進行執行和管理活動也許還能實現組織目標，但這肯定只能實現最低限度的組織目標。顯然，當社會變得高度複雜的情況下，這種缺乏共識的、強制性的規則根本無法實現組織目標，更不能實現對社會的有效治理。對於第二點，實際上用正式規則來簡化複雜社會關係只是一種簡單化的做法，這種化繁為簡的方法在社會矛盾和社會需求比較簡單的時候，還能夠維持一定社會秩序，當社會需求和社會矛盾日益高度複雜之時，這種簡單化處理的方法只能使問題更加複雜。關於制定規則為了使官僚製成員能夠同等地對待每一個組織外部的人員，實際上，這種形式上的平等蘊含著新的不平等，因為，一方面，如果官僚制組織同等地對待每一個組織外部的目標對象，而不考慮這些對象的實際差異，這會導致那些處於弱勢地位的群體處於更加不利的地位，這實際上可能會造成新的不平等；另一方面，官僚制所指向的群體需求是各不相同的，均一、無差別地對待所有的人，實際上便是一種典型的官僚主義和行政傲慢，同時也意味著官僚制組織實際上提供了很多無效的服務。概言之，在後工業化和全球化的背景下，管理行政的控制導向和管理思維已經不能適應新的社會現實，它所賴以存在的官僚制組織也面臨失靈的風險，管理行政面臨著治理能力不足的挑戰。因此，在新的社會背景下，管理行政亟須轉型為服務行政，其行為方式也要從控制轉變為服務。在這種轉型過程中，非政府組織的興起及其獨特的治理功能為這種轉型提供了契機，非政府組織能夠有效地分擔政府社會治理的壓力，從而使政府從原來社會治理的主導者轉變為社會治理的合作主體之一，其主要功能也從原來的管理轉變為服務。

非政府組織具有較多的社會治理功能。全鍾燮在談到非政府組織的作用時，認為非政府組織主要是一種社會變革的力量，他認為，非政府組織已經成為一種探索民主化途徑的重要力量，在政治和社會生活中，非政府組織在提升公民參與的有效性和促進參與民主成熟方面具有重要作用，而且，非政府組織提供的服務具有一定的獨特性，它提供了一些政府和營利組織都不願意涉足的公共物品或公共服務（全鍾燮，2008：166）。在這裡，全鍾燮雖然也注意到了非政府組織的社會治理功能，但他主要看到了非政府組織的政治功能。實際上，非政府組織興起的重要意義在於，它能夠在社會治理方面具有重要作用。在社會治理方面，非政府組織具有提供公共服務、參與危機管理、促進社會自治等方面的功能。非政府組織的這些社會治理功能對政府治理能力不足有重要的彌補作用。首先，非政府組織能夠提供公共服務。非政府組織的數量大、種類多的優勢，使非政府組織能夠提供種類豐富、形式多樣的公共服務。因此，在服務提供上，非政府組織能夠彌補政府提供公共物品單一和質量不高的缺點，同時，它也能彌補政府提供公共服務不足的問題。在一些西方國家的公共服務供給體系中，非政府組織實際上已經充當了重要的角色。其次，非政府組織能夠在危機管理中發揮重要作用。現代社會是個風險社會，各種危機頻發成為這個時代的主要特點。因此，如何應對危機，使危機能夠掌控在可控制的範圍內是政府必須面對的問題。顯然，僅靠政府的力量難以應對風險社會的挑戰，政府必須尋求共同應對危機的夥伴，而非政府組織則是理想的社會治理夥伴。實際上，在危機管理中，非政府組織已經發揮了十分重要的作用。有研究表明，非政府組織不但能夠在危機發生後進行有效的災害救助，而且非政府組織也能有效參與危機預防的相關行動。最後，非政府組織能夠促進自我治理。非政府組織是一種社會自治組織，它能有效地促進社會的自治。社會自治的好處在於它能有效減輕政府的社會治理負擔，因而，成熟的社會自治意味著成熟的市民社會和一個高效、精幹的政府。另外，非政府組織能夠增強政府的回應性。費希爾在談到非政府組織的作用時認為，那些具有一些技術、技能和較好社會基礎的自治非政府組織會對政府及其公共政策產生較大的影響，儘管這些非政府組織已經在某些政治領域對政策產生影響，但是，它們不滿足於此，它們已經著手建立網路與政府合作，以此來促進經濟、社會的持續發展和促使政府增強回應性（FisherJ，1998：159）。概言之，非政府組織興起和非政府組織的社會治理功能能夠在一定程度上減輕政府的社會治理負擔，從而有利於政府從沉重的社會治理中解脫出來，專註於服務的職能。

當非政府組織能夠承擔相關社會治理職能之後，政府的主要功能從管理和控制轉變為服務。在談到後工業化過程中非政府組織的作用時，張康之教授是這樣描述非政府組織如何促進政府從控制轉變為合作的。第一，非政府組織的出現改變了社會治理的結構，即社會治理結構從原來的單一主體治理轉變為多元主體治理；第二，非政府組織在社會治理中產生了重要的作用，政府的功能發生了轉移，政府的主要職能轉變為為多方主體提供合作治理的制度環境；第三，在這種合作互動中，控制導向的治理方式轉變為合作導向的治理方式，權力意志和法的精神轉變為倫理精神和道德意志，在這種倫理精神的基礎上，原來控制導向的規則體系也轉變為基於倫理精神的規則體系（張康之，2010：61）。也就是說，在後工業化進程中出現的非政府組織，由於其獨特的治理功能而對政府在社會治理中的不周全具有彌補作用，在政府和非政府組織的合作互動中，促使政府的角色從控制轉變為服務。在這種轉變中，政府的服務職能主要包括政策供給、合作機制的構建、具有倫理精神的制度建構等。在政府從管理轉變為服務的過程中，促進了具有倫理精神的德制生成。雖然非政府組織具有與政府不同的社會治理功能，但是，必須指出的是，非政府組織社會治理功能的發揮也有賴於政府的配合。也就是說，非政府組織發揮社會治理功能有賴於政府的合作。政府需要為非政府組織等社會治理主體提供一個好的政策環境。薩拉蒙的研究表明，政府的相關政策對非政府組織的發展乃至公共服務的提供具有十分重要的作用，在20世紀80年代，雖然政府對非政府組織提供公共服務賦予較高的地位，但是相關的公共服務和資助政策卻使非政府組織的發展重心和組織戰略產生了變化（薩拉蒙，2008：241-243）。顯然，在非政府組織等社會治理主體參與社會治理的過程中，政府的職責主要是提供製度環境，除此之外，政府還需要構建社會治理的合作機制，以便不同主體間更好地合作。

三、非政府組織對行政人員倫理精神的影響

在管理行政中，行政人員是缺乏道德自主性和倫理精神的。之所以如此，是因為管理行政對行政人員施加了外在的、強制的規則控制，使行政人員喪失了道德自主性，從而使行政人員缺乏倫理精神。美國學者B.蓋伊·彼得斯認為，關於行政人員的控制或責任問題，政治學有兩種論點，一個是通過「內在的個人義務感」進行控制，另外一個論點認為，僅僅依靠這種內在的義務感不能控制官僚履行自己的職責，還必須通過外在的、強制性的措施來實現對行政人員的控制，以保證他們做出負責任的行為。在這兩個觀點中，前者主要是通過行政人員自身的倫理價值和專業標準來指導自己行為和履行自身職責；後者則是在前者的基礎上，強調還需要通過法律和制度規範行政人員的行為（彼得斯，2006：313）。實際上，在社會治理的實踐中，我們看到，為了保證行政人員能夠做出負責任的行為，往往採取的是通過立法、規則和程序等一系列的外部控制的方式來促使行政人員履行職責，而通過內在的個人義務感來促使行政人員履行職責則受到了冷遇。工業社會普遍採取規則取向的官僚制組織就是這種現象的集中表現。官僚制是一種強調規則和程序的組織類型，為了防止官員濫權，官僚制通過設置各種規則和制度來約束官僚制組織的成員，以保證他們在任何時候都能保證價值中立，避免個人價值判斷和感情因素介入行政行為當中。顯然，為了使行政人員能夠公正、無私地執行政治決策和各種法律政策，官僚制更傾向於主張對行政人員給予嚴格的控制，通過嚴格的規章制度來保證這種目標的實現。但在實踐中，這種嚴格的外在控制效果並不顯著，甚至這種嚴格的控制已經成為行政人員有效履職的障礙，同時也會導致官僚制組織效率低下和官僚主義嚴重的問題。正是因為這個原因，官僚制的這種規則導向和效率追求飽受批評。新公共行政理論認為，傳統公共行政的這種效率取向存在很大的問題，公共行政應該關注社會公平問題，為此應該給予行政官員更大的自由裁量權，行政官員需要在政治主張和政治中立之間尋找平衡。相對而言，新公共管理理論則更為激進，新公共管理理論則要求摒棄官僚制，放鬆規則，讓管理者行使其管理權。雖然新公共行政學者和新公共管理學者都主張放鬆對行政人員的規制和給予他們較大的自由裁量權，但是，他們的主張仍然是建立在原有的行政模式之上，他們並沒有拋棄官僚制，官僚制理論仍然是他們理論主張的基礎。概言之，只要組織形式仍然是官僚制組織，這既意味著組織中的控制導向不會改變，也意味著行政人員仍然缺乏道德自主性，因而也就缺乏倫理精神。

行政人員的道德自主性和倫理精神對社會治理具有重要的意義，特別是在全球化和後工業化這種高度複雜的社會背景下尤其如此。在高度複雜的社會背景下，社會治理需要發揮行政人員的主動性和創造性，以解決社會治理中所面臨的各種高度複雜的、高度不確定的、非常規性的問題。如果僅僅局限於給予行政人員設置一定的自由裁量權，顯然不能有效應對社會治理的挑戰，因為這種受到重重規制約束的自由裁量權在高度不確定的社會現實面前是無法應對風險社會所帶來的挑戰的。因此，後工業化背景下的社會治理需要行政人員具有倫理精神和道德自主性，進而創造性地進行社會治理活動。那麼，如何才能激發或者保證行政人員具有倫理精神呢？或者說，為保證倫理精神和道德自主性，我們需要進行怎樣的組織變革呢？美國學者庫珀在談到管理中的倫理問題時認為，如果從管理的角度來思考倫理問題，就要關注戰略問題，因此，管理者需要關注運用何種干預方式進行合理的、必要的組織結構和文化革新，而實現變革的最好方法和戰略就是把倫理與組織的發展緊密結合起來，這一點對於倫理方案非常重要，改革的內容主要包括設計行動方案、改革組織的結構和組織文化，目的是使組織結構和組織文化更加支持和促進倫理行為（庫珀，2010：249）。在這裡，庫珀認識到行政人員的倫理問題並不是一個簡單的說教問題，或者說並不是僅僅制定各種規章制度就能夠確保倫理問題的解決，而是涉及組織結構、組織文化和行動方案等多重因素。庫珀的認識是深刻的，因為行政人員的倫理問題並不是一個孤立的問題，它與組織的其他因素具有密切的關係。但是，如果囿於官僚制的框架和管理行政的行政模式，僅僅在官僚制基礎上對組織結構、組織文化進行局部的改變，是難以促使行政人員道德自主性和倫理精神生成的；行政人員道德自主性和倫理精神只有在服務行政的構建中才能產生。只有在服務行政中，行政人員才是具有道德自主性的行為主體，行政人員只有通過內在的道德約束和內在道德信念的建立才能應對高度複雜的社會條件下的社會治理。在行政人員道德自主性和倫理精神建立的過程中，非政府組織起到了重要的作用。概括來講，非政府組織能夠從三個方面促進行政人員倫理精神和道德自主性的產生：一是非政府組織能夠培養高素質的公民，這為行政人員的產生提供了良好的社會條件；二是非政府組織促進了合作治理，合作關係促使了行政人員道德意識的產生；三是非政府組織促進了道德的制度生成。

首先，非政府組織為行政人員的產生創造了良好的社會基礎。實際上，行政人員首先必須是合格的公民，同時行政人員也應該來自於公民。這樣的標準說明行政人員是來自於市民社會的，所以，他必須是一個合格的公民，這樣的條件使行政人員更方便與市民社會互動。實際上，行政人員僅僅是合格公民是不夠的。因為，自近現代以來，人類社會分化為公共領域和私人領域。在私人領域裡，人們有追求個人私利的自由，而在公共領域中，行政人員是不能追求個人的私利的。正是基於此，張康之教授提出了「公共領域拒絕權利」的論斷（張康之，2001）。所以，行政人員與私人領域中的個體是不同的，因為私人領域的個體有追求個人私利的自由。在私人領域中，個人在遵循一些外在的制度約束的情況下追求個人利益是正當的和符合道德的；但在公共領域中，行政人員不但要遵守一些外在的制度約束，而且在內心必須樹立一種為公共利益服務的道德觀念。顯然，行政人員不是一般的公民，它應該是具有高尚道德的人。也就是說，成為行政人員的人必須是具有相當道德水平的人，必須是具有為公共利益獻身精神的人。這樣高素質的公民從哪裡來，如何培養？實際上，非政府組織作為一種公民自治組織，在培養高素質的公民方面具有重要的作用。一方面，非政府組織能夠成為公民的道德訓練場。非政府組織實際上承擔著一種先進文化資本傳遞的功能，非政府組織承擔著社會公平、正義的使命，非政府組織這個「新中心」蘊含和集聚了道德的、文化的因素，這些都使非政府組織不同於工業社會前期的那些自治組織（程倩，2013）。因此，非政府組織的這種特性有利於公民道德素質的提高。另一方面，非政府組織的成員在參與社會治理時，不但能夠提高自身的治理水平，更能夠進一步提高自身的道德素養。所以，非政府組織實際上能夠成為一個公民道德訓練場，在其中，個人的道德水平和個人能力都能夠得到訓練和提高，而且，非政府組織通過自身的行動，在一定程度上也能夠起到提升社會道德水平的作用。

其次，非政府組織能夠促進合作治理，進而促進了行政人員倫理精神的生成。在管理行政中，由於行政人員處在官僚體系的各種規則約束之中，所以即使行政人員具有道德責任感，但也無法實現其道德自主性。之所以如此，主要是因為管理行政是一種控制導向的治理模式。這種治理模式以獲得控制秩序為最大目標。管理行政所賴以運行的組織形式是官僚制組織，這種組織具有兩個重要的特點：一是規則導向；二是組織成員的非人格化。規則導向意味著對組織成員給予諸多約束；而行政人員的非人格化則意味著行政人員在行政執行過程中不能有價值判斷，當然也不具有道德自主性。概言之，在管理行政下，行政人員是無法具有道德自主性的，即使行政人員具有道德責任感，他也無法在社會治理中擁有道德自主性，這是由管理行政的屬性所決定的。因此，使行政人員擁有道德自主性必須改變管理行政的控制導向和協作模式，建設服務行政和實行合作治理模式。只有社會治理建立合作治理模式，才能促使行政人員具有道德自主性。為何合作能夠促進行政人員的道德自主性，而協作卻只能產生非人格化的管理行為呢？張康之教授指出，在管理行政中，「分工條件下的協作是不得不為之事，必然是消極的，被動的。合作則不同，一切合作都是建立在人的自主、自由的前提下的，人只有自主、自由，才能去作出與誰合作以及採取什麼方式合作的決定」（張康之，2006）。從這段論述中可以看出，由於管理行政是控制導向的，行政人員的一切行為都是在規則的約束之下，在這種情況下，行政人員是無法具有自主性的，也就談不上道德自主性；而在合作行為中，由於合作是自主和自願的行為，個人在其中擁有充分的自主性，這為行政人員的道德自主性提供了制度空間。顯然，合作治理促進了行政人員道德自主性的生成。合作治理的建立，需要以治理主體的多元化為條件，即需要以其他社會治理主體的成熟為條件。非政府組織的成熟和非政府組織治理功能的完善為合作治理創造了條件，為行政人員的道德自主性的生成也創造了條件。如前文所述，非政府組織能夠在社會服務提供、危機管理以及其他社會治理活動中都能承擔重要職責，因此非政府組織能夠與政府組織一道進行合作治理。非政府組織由於自身治理的功能而促進了合作治理的產生，而合作治理則給行政人員道德自主性提供生存的空間。簡言之，非政府組織促進了行政人員道德自主性的生成。

在另外一個層面上，非政府組織促進了道德制度的生成，進而促進了行政人員倫理精神和道德自主性的生成。非政府組織之所以能夠促進倫理精神的生成是因為非政府組織促進了多元主體的合作治理，在後工業化高度複雜的背景下，多元主體的合作互動促成了道德制度的產生，這種道德制度為行政人員的道德自主性和倫理精神提供了支持。青年學者張乾友認為，根據規則的功能，規則可以分為促進性規則和控制性規則，其中控制性規則以控制作為主要目標，而促進性規則是以規制對象的行為的促進為主要目標，在服務行政中，促進性規則將會得到廣泛的應用，以此促進行政人員採取積極主動的行動（張乾友，2014）。顯然，道德的制度能夠促進道德的行為，同樣，行政人員的道德自主性和倫理精神也需要制度的支持。在管理行政下，行政人員也會存在道德自主性和倫理精神，但是，這種道德自主性由於得不到制度的支持，官僚制的控制導向和規則體系不容許行政人員發揮自己的道德自主性，所以，這些都導致行政人員在管理行政之下無法生成普遍的道德自主性和倫理精神。概言之，服務行政的制度是一種道德的制度，服務行政的規則屬於一種促進性的規則，服務行政的促進性規則能夠促使行政人員的倫理精神和道德行為的產生，且給予制度性的穩定支持，但是從德制的來源來看，非政府組織在其中也扮演著重要的角色。

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