十八屆四中全會前瞻：「改革突破法律」將終結

06-11

十八屆四中全會前瞻：五大體系推進依法治國

鳳凰網主筆：陳芳

即將召開的十八屆四中全會，將審議《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，鳳凰網連線行政法權威專家、中國政法大學副校長馬懷德前瞻四中全會，他表示屆時將確立五大體系建設，為全面推進依法治國勾畫路線圖、確定時間表。他還分析，最高決策層定會堅持問題導向，破解包括如何樹立憲法法律至上、堅持科學立法、確保法律有效實施、有效化解社會矛盾、提升全民法治觀念、如何處理黨和法的關係等六大難題。

馬懷德首先向鳳凰網回顧了中國的法治化進程。中共1979年最早提出使人民民主制度化、法律化，不因領導人意志改變而改變，意識到法治是一國經濟社會發展的制度基礎，是維護社會和諧穩定、保障公民基本權利、實現政治民主的重要途徑。1997年中共十五大報告確立依法治國為基本治國方略。1999年又將依法治國、建設法治國家寫入《憲法》。十六屆四中全會提出依法執政概念。十八大明確提出依法治國是中共領導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，全面推進依法治國。

從中央判斷和歷史推演過程看，法治越來越受到重視，並上升至國家治理體系與治理能力現代化的制度保障。而歷次四中全會多聚焦於黨風建設，今年則首次以依法治國為主題，在馬懷德看來，這是從理念到方式的一種革命性變化，需要從國家治理體系和治理能力現代化的高度認識全面推進依法治國的意義，「不僅順應了人類文明發展大勢，也是基於中國國情，經濟發展到一定程度，社會轉型期，國家治理靠傳統方式，已無法實現有效國家治理，無法完成現代化轉型」。

問題導向破解難題

馬懷德向鳳凰網透露，從已披露的信息看，四中全會將要討論的全面推進依法治國，至少包含了三部分重要內容：

第一，將進一步闡述全面推進依法治國的重要意義。這是全黨全社會需要在價值層面、理念層面達成的高度共識。依法治國對維護憲法法律權威、保障公民合法權益、維護社會公平正義、實現國家長治久安和社會穩定，都具有重要意義。

第二，將明確全面推進依法治國的總體目標，四中全會將為全面推進依法治國勾畫路線圖、確定時間表。總目標就是要確立社會主義法治五個體系建設：即完備的法律規範體系，高效的法治實施體系，嚴密的法治監督體系，有力的法治保障體系，完善的黨內法規體系。按照十八大、十八屆三中全會內容，最終要實現科學民主立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，使國家各項工作納入法治軌道，最終實現法治化。

第三，最高決策層一定會是問題導向，將從當前制約國家全面推進依法治國的主要問題出發，破解難題。具體包含以下幾個難題：

一是樹立憲法法律至上的基本價值理念，實現權力如籠。依法治國的關鍵是憲法法律至上，形成法律權威，有法治才能實現權力入籠。

二是要堅持科學民主立法。立法是法治的基礎。如何破解當下部門立法、立法不科學、過於抽象過於原則、無法有效實施，如何破解重大決策權力不規範、錯誤違法決策無人負責、決策程序不健全等難題，使人民意志通過程序轉變為科學的立法，進而形成科學民主依法決策機制，是當前全面推進依法治國的一個重點。

三是如何保證法律的有效實施。法律的價值在於實施，權威也在於實施。相信四中全會會在破解法律實施不良、執行不力，以及執法施之過寬、施之過松方面有重要應對措施。

四是如何有效化解社會矛盾，維護司法公正，讓民眾在每一個司法案件中感受到公平正義。法律的一個重要職能就是定紛止爭。司法機關是承擔化解社會矛盾、維護社會穩定的主體。長期以來，由於司法救濟渠道不暢，加之民眾信訪不信法、信上不信下這種認知誤區，還存在諸多影響司法公正的體制機制障礙，司法發揮化解社會矛盾的功能亟待加強。相信這次四中全會會在這方面會有新的對策。目的是樹立司法權威、維護司法公正、提升司法公信力，使國家、社會層面的法律爭議和矛盾都能在司法的軌道上有效解決，讓民眾能理性依法。

五是法治觀念問題。長期以來，無論是普通公眾還是領導幹部，都存在法治觀念不強的問題。增強法治觀念，特別是提升領導幹部運用法治思維和法治方式解決問題的能力，是全面推進依法治國的又一個重點問題。一方面要增強全民的法律意識，另一方面要把普法重點放在領導幹部特別是一把手身上。要創新普法方式方法，通過實踐運用法律來訓練法治思維，比如行政首長出庭應訴，就是很好的法治實踐。

最後一點是要明確依法執政，處理好黨和法的關係。習近平明確提出要堅持依法治國、依法執政、依法行政，共同推進法治國家、法治社會、法治政府一體建設。依法執政是中共領導民眾治理國家的基本方式，是要把黨的意志和主張依照程序變為國家的憲法法律，進而通過憲法法律來實現國家的治理。

中共依法執政關係到依法治國能不能實現。當然，依法執政強調的是中共領導立法、保證執法、帶頭守法，黨自身也必須在憲法法律範圍內活動。我們長期堅持的三個統一就是黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，這個過程中，黨的領導是通過依法執政來實現的，人民當家作主是體現在人民代表大會這些基本的政治制度中，依法治國就是按照憲法法律的原則和精神去治國理政。這三者的有機統一，實際上是黨治理國家的經驗和總結，也是處理好黨和法關係的基本要求。

「改革突破法律」將終結

十八大以來，新一屆中央領導集體高舉改革與反腐兩面大旗。此次四中全會，如何處理法治與改革、反腐的關係備受矚目。

上月，在鳳凰網獨家報道的以「全面深化改革與法治」為主題的法學家論壇上，中國法學會會長王樂泉曾表示，隨著改革進入深水區，「摸著石頭過河」、實踐先行立法附隨的改革模式弊端漸顯。而過去改革與法治長期處於緊張狀態，雖亦損害了法律的權威性，並導致「改革就是要突破現有法律」的認識誤區，一些人打著改革的旗號理直氣壯地繞開法制、甚至衝擊法治立法。

全面推進依法治國，勢必打破這種誤區。馬懷德認為法治與改革本不應衝突，法治是強調製定良好的法律，應得到全社會的遵循，有長期性、可預見性、權威性，即法不能隨意觸碰，改革也是如此。如果改革要突破法律的框架和界限，只能先修改法律。因此，要通過立法轉化頂層設計，以法治引領和保障改革，而不是以改革突破法治。按照習近平的要求，凡屬重大改革都要於法有據。這樣，既維護了法律的權威，也使得改革措施於法有據。

黨紀與國法如何界定

反腐如何從治標轉入治本？馬懷德告訴鳳凰網，此次四中全會定會將十八大後的反腐經驗和成果制度化，使之上升為法律制度，行成長效機制。

此次全面推進依法治國總目標，其中一條要建立嚴密的法治監督體系，其核心就是要實現權力運行的有效監督和制約。十八大以後，反腐敗取得了顯著成效，特別是在實施八項規定、形成高壓反腐態勢、查辦大要案方面，下了很大力氣。馬懷德認為，這還是一個治標的過程，按照中央判斷，既要保持這樣高壓的反腐敗態勢，也要加快推進治本之策，即加強權力制約和監督。

作為中共中央紀律檢查委員會特邀監察員的馬懷德，曾經提議制定信息公開法，使黨務、政務、常務、職務公開，並為各類公開提供權威法律依據。他還提議應加緊制定行政程序法和重大決策程序條例，這是規範行政行為、特別是重大決策行為的基礎性制度；制定行政組織法、編制法，這是解決行政權力配製和行政權力關係的重要法律；制定政府績效評價法、問責法、行政監察法、行政獎勵法、財產申報法等，從而使制度形成剛性法律，有利於從源頭減少權力濫用的可能，也可以全過程對權力的運用加以制約和監督。

關於如何處理黨紀和法律的關係，馬懷德認為黨紀是約束黨員、特別是領導幹部的黨內紀律，這個紀律目前來看，在發揮反腐倡廉，特別在防治腐敗方面發揮了重要作用，有必要繼續堅持下去。它是黨內紀律，是黨員，就要遵守黨紀。而法律是適用於全體公民的，當然也包含黨員、領導幹部。觸犯了黨紀，可以從黨紀的角度追究在黨內責任；如果觸犯了國家法律，就要追究法律責任。

從中紀委查辦的案件來看，都是先黨內處理，如果涉及觸犯刑事法律的，則移交司法機關，由司法機關依據法律、按照程序進行處理，並追究法律責任。在馬懷德看來，二者之間沒有實質性的矛盾，「外界以為黨紀和國法之間沒有什麼太明確的界限，實際上界限很清晰，針對的是兩類不同範圍的主體」。

馬懷德透露，四中全會也要討論完善黨內法規體系，針對黨員，特別是領導幹部，從履行黨內責任、權利義務，到違反黨紀黨規需要承擔的相應責任，以及相應的程序，可能都要加以完善，黨內體系跟國法之間的關係，也會更加清晰。

至於外界關注的周永康案是否進入司法程序，馬懷德告訴鳳凰網，目前不清楚進程。但他表示黨內問題查清處分完後，如果構成刑事犯罪，依照程序，定會移交司法機關。

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