探索省直管縣市體制改革

探索省直管縣市體制改革

井敏

中央黨校政法部副教授

我們這一講來探索一下省直接管理縣市改革的相關話題。省直管縣市體制改革是指原來我們曾經實行的市管縣體制改革，所以我們首先來看一下市管縣體制是怎麼來的，以及為什麼要對它進行改革或它存在的一些弊端。

我國的市管理縣這樣一個體制是20世紀80年代之後開始實施的，從80年代開始探索，到了21世紀末的時候，基本上在全國各個地方政府的建制中都實現了市管縣的體制，這樣一個體制之後就使得我國的地方政府層級就由原來的省、縣、鄉改為了省、地級市、縣、鄉四級地方政府。

為什麼從上世紀80年代要由原來的省、縣、鄉三級探索的市管縣體制呢？當時，它主要一個想解決的問題是城鄉分治，原來的省、縣、鄉，縣級政府有市有縣，都是省政府下邊的一級地方政府，這樣就造成了省對市和縣的管理中的城鄉分治，如有的縣級市只是一個城市，這是當時希望解決的一個主要問題。

另外一個希望解決的問題是希望通過發展一些比較大的中心城市，也就是後來的地級市，通過地級市的設置由它來管縣，在省和縣之間加了這樣一個地級市，這在地方來說，在省級來說，相對一個區域來說是一個比較中心的城市，希望發揮這些中心城市的覆蓋作用，通過中心城市的發展來帶動周圍的鄉村以及一些縣級市的發展。這也是我們當時設置市管縣的一個希望實現的目標。

還有一個，推進城市化的進程，80年代是城市化發展的一個開始，也是希望通過中心城市地級市的發展形成一個示範效應來帶動整個城市化的進程，這是我們當初從80年代開始探索市管縣希望實現的這樣一些目的，但這樣的目的是否實現了呢？或市管縣體制實施之後，它存在哪些問題了。

那我們可以看到，市管縣體制的一些弊端，我們來分析一下，首先一個，市管縣體制與我國的法律來說是無法可依的，最高的法律，根本大法，中華人民共和國憲法第30條規定中國地方的行政區劃分為省、自治區、直轄市，縣或者是自治縣、自治州、縣級市以及鄉，民族鄉或鎮，這三級地方政府體制。市管縣之後，在省級政府和縣級政府之間加了一個地級市政府，這樣一級政府，由原來的憲法規定的我們三級地方政府變成了四級地方政府，和憲法不相符，而且憲法也沒有作出相應的修正，首先這是一個很大的問題，我們無法可依，這是一個。另外一個，等於是增加了一個管理層次，由原來的三級變成四級，從中央到地方也有成了五級政府了。管理層次增加必然帶來的是管理成本的增加，增加一個地級市意味著增加一級財政和一級政府機構，政府機構是由公務員組成的，所以一級政府由此而來的所有的行政消費、行政成本有隨之而出現了，增加了管理成本。

還有一個問題，增加了管理難度。從上到下，從中央到對基層鄉鎮這一級政府共5級政府，我們又是單一制體制，這是我國的特點。單一制體制意味著什麼？很多的公共政策也好，規章也好，法律也好，很多都是由中央政府來制定的，而由下級政府來執行。從中央到地方，如果中央制定的政策要到地方去執行，最基層的鄉鎮政府這一級，我們要經過從中央到地方四級地方政府層層往下傳達，然後往下執行，這個鏈條增加了，這個鏈條不僅增加了管理成本，多了一級政府機構以及帶來的日常的行政管理經費的成本，更重要的一個，增加信息鏈的長度，這種信息鏈長度的加大不僅可能造成信息失真的可能性加大，同時也使得中央政策一級一級需要下級來執行的時候，執行難度加大。所以，很多政策從中央政府出台政策的時候，政策初衷和政策意圖都是非常好的，也符合科學化決策的科學化要求，但很多政策經過中間層次的解讀再下傳，傳到最基層地方政府的時候可能會產生對中央政府政策的曲解，所以執行難度加大，這是一個問題。

還有一個問題，市管縣之後加劇了縣域政府的財政困難，本來我們是想設置一個地級市，依靠地級市的中心城市的作用來帶動周圍的縣域經濟的發展，但在很多地方由於地級市的力量不夠強大，所以，它自身的發展還需要很多資源和項目支持的時候，它很容易就把原本屬於縣級政府的財政、資源、項目等扣留給地級市發展，讓地級市迅速地發展壯大起來，而周圍的縣域經濟並沒有得到我們希望得到的發展。所以縣域經濟相對於原來的省管縣體制來說，市管縣之後反而是更加困難了，因為又多了一個一級政府，從省劃撥過來的資金、項目要通過地級市，然後才能轉到縣級市，所以真正落到縣級市的時候，地級市進行了大量的截留，使得縣級區域的經濟發展更加困難，這是我們實行市管縣體制之後出現的問題，這是我們沒有想到的一個問題。

還有一個，在一些地方出了非常明顯的所謂的市卡縣、市刮縣、市擠縣的現象，還是因為地級市不夠強大，它需要縣的一些資源，特別是在一些地方，如東南沿海地區，它的縣域經濟反而更加發達，如義烏這樣一個市由於有一個小商品批發市場，所以它的經濟是非常發達的，經濟總量也很高，它是一個縣級市，它的上級的地級市是金華市，如果單從經濟實力上來說，金華市的經濟實力還不如義烏縣的這樣一個縣級市的經濟實力強，但義烏卻是在金華市下面的一個縣級市。小的地級市後邊卻有很多經濟非常強大的縣級市的地方，不可避免就會出現市卡縣、刮縣、擠縣的現象。

原來希望解決的城鄉二元結構也沒有實現，反而是加劇了。因為，地級市當把大量的資源、資本、財政到集中到地級市市本身發展的時候，縣域以及縣域周圍的鄉村的發展得到的資金和財政就更加有限了。隨著地級市的發展，它周圍的鄉村的發展的滯後，城市和鄉村之間的二元結構及城鄉差距，不但沒有縮小，反而是在拉大。這也是我們當初實行市管縣，本來是希望通過市管縣體制來解決城鄉分治，解決城鄉之間的差距越來越的一個問題。但實施之後的結果卻讓我們看到在很多地方並沒有解決這個問題，反而是加劇了城鄉之間的發展差距，這也是一個問題。

還有一個問題，城鄉合治，我們是希望通過一個地級市管周圍的縣級市，以及縣級市周圍的鄉村，其實這樣的一種發展也是一種城鄉合治的治理方式，但這樣的治理方式很顯然它不符合國際慣例。我們說我們可以看到很多以及實現現代化的歐美國家，它們在發展中的一個基本經驗是城鄉分治，為什麼要分治？道理很簡單，城市治理有城市治理的特色，鄉村治理有鄉村治理的特色，而城鄉合治，會增加治理難度，反而不能體現專業治理的要求。所以，這是我們說市管縣體制給我們帶來的種種的問題和困惑。

所以，我們還要進行改。怎麼改？我們首先來看一下省直接管理縣市體制的改革進程，這個改革，由於前邊市管縣體制存在的種種問題，關於省直管縣體制的改革，我們的探索也是很久以前就進行了。

最早提出省直管縣體制改革的是2005年，當時時任總理溫家寶同志在全國農村稅費改革工作會議上就指出：具備條件的地方可以推進省直管縣的試點，這是最早提出的這樣一個要求。我們剛才說了，它是在全國農村稅費改革，我們當時做這個試點的時候主要還是財政的省直管縣的這樣一個以財政的省直管為主要內容的試點。之後，我們也可以看到，省直管縣最初的探索都主要是集中在財政方面的直管，經濟和社會事務的全面直管是之後逐漸探索到的，或到目前為止依然正在探索的一些內容。這是2005年最早時候。

到2006年中央1號文件的時候又一次強調，有條件的地方可加快推進省直管縣財政管理體制改革，還明確表示了是財政體制改革，要加快推進。為什麼？之所以這麼急迫地從2005年到2006年提出，具備條件的地方可以實施到希望加快推進，其實主要是解決縣域、縣政府以及縣之下的鄉鎮政府的財政困難，為什麼要從財政上直管，這是要解決它的財政問題。因為縣域在我國來說，相對市來說，縣的數量大，承載的人口多。我們生活在縣域經濟裡邊的公民數量群體是非常大的，他們的公共服務，特別是一些基本公共服務，如教育、醫療等，這些公共服務主要是他們所在的縣域經濟的政府來提供的。如果這一級政府根本就沒有財力來提供基本的公共服務，那公民又如何享有這些公共服務呢？如果我們要推行一個所謂服務型政府的建設，讓我們的公民的公共服務水平有一個很大的提高，那主要生活在縣域這樣的一個群體的公共服務水平能否提高，將決定的我國整體的公共服務水平能否提供。這一個群體的公共服務水平能否提高，主要取決於縣級政府財政能夠提供公共服務的供給能力，他們需要強大的財政支持。但很顯然，在市管縣體制下，縣的財政是通過中央劃撥到省，省劃撥到地級市，而地級市再劃撥到縣級政府的，從中央到地方已經過了兩次地方政府的劃撥。如果地級市的財政不是非常充盈的話，那地級市再往縣級政府去分撥財政的時候，很可能會截留一部分原本應屬於縣域的財政。所以，使得縣域政府的財政更加困難，它們困難又如何會提供基本公共服務，所以沒有財力。最早的一個迫切的改革需求主要是縣域的財政困難來引發的這樣一場改革的思考。

接下來到了2008年的時候，在8月份關於地方政府機構改革的意見中又一次提出，要繼續推進省直接管理縣市的財政體制改革，有調整的地方可依法探索省直管縣市的體制，這個省有條件的地方，直管市的體制已經不再僅僅局限於財政了，而是擴大了整個行政管理體制，包括經濟和社會管理的體制，進一步擴大縣級政府社會管理和經濟管理的許可權，這是2008年。

到了2009年，中央1號文件又一次提出了，推進省直管縣市財政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產大縣全部納入改革範圍，穩步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直管縣市的體制，還是這樣一個意思，但這次已明確提出，所有糧食、油料、棉花、生豬生產大縣要全部納入省直管縣的財政體制改革，提出了一個非常明確、具體的要求，同時提出要有條件的其他地方可以探索全方位的省直管縣體制改革，包括經濟和社會事務管理的省直管縣。這是1號文件。

到4月份的時候，中組部又發布了一個關於加強縣委書記隊伍建設的若干規定，明確縣委書記的選拔任用按程序報經省級黨委常委會的會議審議，縣委書記要由省來直管了這也是在人事方面作出的一個非常明確的要求，並且在這個文件里，當時是規定要在2009年上半年各地都要建立制度，落實此項規定，縣委書記都歸省來管了，不光是財政方面直管了，又提出了人事方面的直管。

到了7月份的時候，國家財政部又公布了關於推進省直管縣財政改革的意見，並且提出了一個時間表，即至2012年底在我國大部分地區推行省直管縣財政體制。對所有縣級市的被省直管的財政方面的直管提出一個非常的時間點，2012年。

之後在十二五規劃、十八大以及剛剛召開的十八屆三中全會都再次強調，有條件恩的地方可探索推進省直管縣市體制改革。這是我們的一個探索，做了一個簡單的回顧，從這個回顧裡邊可以看出，首先改革探索一開始是從財政方面來進行的一個探索，之後，慢慢地，人事，包括我們提出的在社會、經濟等管理方面的直管，這是我們探索省直管縣的一個基本思路，由逐步地漸進地來推行。

目前的進展如何？我們也可以將它分為兩個模式，目前推行的主要是這兩個模式。第一個，浙江模式。浙江，我國省直管縣體制改革進行比較早的，也是受益最大的，現在看來推行得也是比較順利的一種模式，這種模式有何特點？主要特點有三個方面：第一個，首先實現的是人事直管，市縣的主要領導幹部都由省委決定，不管市還是縣，它首先實現了人事直管。還有一個財政直管，原來縣的財政就是省直管的。接下來開始推廣經濟和社會以及其他公共服務領域的一個過程，這是它的一個特點，從財政到人事到整個的行政管理體制的直管，符合整個國家文件要求的這樣一個探索的歷程，這是一個。

因此，它是一個漸進的過程。我們也可以看到，這樣一種模式，目前來看，在浙江省的各個地方的推行還是非常順利（的），不管是作為市也好，作為縣級政府也好，絕大多數的地級市和縣級市，對於這樣一場改革給予了充分的肯定，也取得了明顯的成效。因此我們在很多其他地方的改革也是按照浙江模式來推進的，先進行財政，然後再進行人事，再慢慢地推廣到社會、經濟和公共服務等全方位的直管。這是一種模式。

還有一種特殊的模式——海南模式。這個模式有其特殊性，首先海南這個省很小，它的地域面積比較小，而且海南的縣政府和市政府的數量也是非常有限的，有20多個。

它是1988年才開始建制獨立為省的，這樣一種模式，一開始它就實行的是省直管縣市，就沒有按照當時1988年絕大多數省級地方政府建制中出現的市管縣體制，在海南省就沒有實現過。這樣一種模式不是改革之後形成的這樣一個格局，而是海南省建省之後一直是這樣的格局，這樣的格局有何意義？它給我們提供了一個未來新的省級政府建制中的設置模式。如果我們未來要增加新的省級政府建制，那這個省級政府不管是作為省，還是作為直轄市而存在，那我們未來的建制中都不會再採用市管縣這樣一個層次，而會直接按照回歸憲法要求，分為三級地方政府，即省、縣、鄉三級政府。海南模式給我們提供的是這樣一個意義，說明我們未來的省級政府的建制中，如果我們要增加新的省級政府建制，那海南模式就是一個我們可能比照的一個模式，而不會再增加市管縣的體制，這是目前探索的主要兩種方式。

到目前為止，省直接管理縣的改革，不管是從財政入手、從人事入手，還是全面推廣，社會經濟的全面省直管，這樣的改革到底取得了哪些成效呢？我們也給大家作一個總結。它的成效可分為這幾個方面：

首先，省直管縣之後有利於增強省域經濟社會發展的戰略規劃的科學性和系統性。當省對它下手的所有的市縣都進行直管的時候，它在進行統籌規劃，面向未來的前瞻性的戰略性規劃的時候，它的科學性和系統性就更加容易保障一些，為什麼這樣說呢？不管是市政府，縣級政府也好，都歸省政府來管，它可以進行上下級關係中的服從和命令關係，以及直接的指導關係。所以，如何在未來的市管縣體制下，省的規劃是需要地級市政府來執行，由它再下達到縣級政府，它中間多了一個環節。多了一個環節，從信息傳輸或執行的角度來說，多一個環節，不僅增加一些管理成本，同時增加了信息傳輸過程中的扭曲和失真的可能性。所以，它就不如由省直接來管，統一規劃更方便一些，因此就更可能科學性一些，這是從省的管理方面來說帶來的一個好處。

第二個好處，它有利於增強對省域經濟利益關係的統籌協調和社會公平的把握，提高城鄉統籌協調的自覺性和主動性，增強省級財政調控能力，建立城鄉區域協調發展的均等化機制。當省對它的市縣都進行統一管理的，以省所掌握的相對比較充裕的財政資源來統籌規劃的時候，它是有利於縣域經濟的發展的，縣域財政至少不需要再通過原來的市管縣體制下市級政府的這樣一層截留，而從省直接得到財政轉移支付的各個項目的資助，對縣域財政的保障要比原來的市管縣體制下更可靠一些，以省政府這樣一個高度對全省範圍內進行統一規劃，它也有利於基本公共服務均等化的實現。我國提出基本公共均等化是在2005年最早提出的，這個均等化一個探索的歷程，首先要在省級區域內先實行均等化，因為單純的一個市或一個縣的均等化，它對未來我們希望達到的均等化的最終目標的全國均等來說，它的貢獻是非常有限的。所以均等化的探索應是以省級政府為單位來探索的。省級政府的財政資源相對比較充盈，那它來統一規劃市、縣以及鄉，農村地區如何提供這樣一個均等化的基本公共服務，這樣規划起來，財政實力更有保障，也更公平，也可以統籌考慮一下，不會出現市和縣那麼大的一個差距，在原來的市管縣體制下，市集中大量的資源放在本市的基本公共服務的提供，在地級市生活的這些公民享有的基本公共服務水平要比縣域經濟覆蓋的那些鄉鎮人口這些公民所享有的基本公共服務水平，他們之間要有很大的差距。現在由省來統籌規劃，至少可以拉平原來的地級市和現代的縣政府，包括縣政府覆蓋的鄉村，我們來統一規劃，提供均等的基本公共服務，這對我國基本公共服務未來均等化的真正實現更有意義一些，這是一個好處。

還有一個，也有利於中央和省進行分類指導和政策支持。省對縣的管理是什麼樣子的，對市的管理是什麼樣子的，雖然我們叫統籌規劃，但並不意味著我們對市的管理和對縣的管理就完全實行同樣的政策。那如果實行完全同樣的政策，這個政策或許適合於市的發展，或許適合於縣鄉的發展，它要是既適合於縣又適合於市的發展，這樣的政策就很難實現。所以，當都歸省直管後，省在制定政策的時候就可以專門針對市的發展制定專門的政策，專門針對縣域經濟的發展制定專門的政策，分類指導，更加專業。更加專業，更加具有針對性，那這種管理的治理會更加科學和有效，這是一個。

還有一個更直接的好處，省直管縣體製取消之後的省直管，至少從整個行政組織架構上來說，減少了一個行政層級，實現了政府管理的縱向上的相對扁平化，這是扁平化的管理，縱向上不要有那麼多的層次，我們原來在省直管縣體制下，從中央政府到最基層的鄉鎮政府，我們一共是5級政府體制，這5級政府體制在目前的世界上是非常少的國家才採用這樣的體制。如果大家放眼去看看世界範圍內，不管是大國也好，小國也好，我們可以看到，即便是一些人口和區域面積都比較大的國家，基本上它的地也都是在2級或3級的規模上，加上中央政府，基本上是3級或4級政府體系。那我國如果加上市管縣的體制是5級，所以管理的鏈條太長，太高聳，我們叫高聳的金字塔形，世界上這些國家的普遍選舉2級或3級地方政府形成3級或4級整個政府架構，其實它是有管理層次和管理幅度，在管理學上組織架構的科學化要求的，這個管理層次不能太多，管理層次太多，超過4級、5級及以上，這種鏈條太長，就有可能造成信息失真、成本加大、執行難度加大等一系列的弊端，所以在整個世界範圍內，特別是80年代之後，很多國家的改革中都逐漸地走向一個相對比較扁平化的態勢，所以省直管縣體制改革，如果能夠回歸到3級政府，也使得縱向上相對扁平，符合整個世界性的一種變革趨勢，這是一個。

除了管理層次的減少，還有一個直接的好處是它提升了政府政策信息傳輸的準確性、有效性和管理的績效，即其信息經過相對比較扁平的，層次比較少的上傳下達，向下傳輸信息失真的可能性會減少，因為層次少，增加了信息傳輸的準確性和有效性，同時執行難度也在減小，這是一個好處。

還有一個更直接的好處，我們探索省直管縣主要要解決的一個實際問題，是縣級政府的財政收入問題。省直管縣後，去掉了市這樣的一級政府，縣級政府的財政收入有了更切實的保障，它直接從省政府那裡得到各方面的財政轉移支付和項目支持的話，縣域政府的財政實力明顯要把原來更強大，這也是我們進行省直接管理縣市的一個最主要的初衷或動因，正因為縣域政府財政困難才讓我們去探索了這樣一個省直管縣體制的改革。

縣級政府財政的相對有保障和充裕的話，它有利於縣域經濟的發展，也就更好地消除了權力的截留。市級政府對縣級政府權力的截留，這是我們說的這些好處。從2005年提出省直接管理縣市體制改革這樣一個思路，到今天，我們依然在講，十八屆三中全會我們還是說有條件的地方探索省直管縣市體制改革。這說明我國的改革還是很謹慎的，或說明我國的改革從2005年到現在，8年的時間過去了，我國的改革依然還在探索，還在進行。為什麼還處於探索和進行狀態中呢？我們在省直管縣市改革中，我們還遇到了一些問題，而有些問題我們現在還沒有找到一個非常可行的答案。

省直管縣市改革又到底遇到了哪些問題呢？我們來作一個總結。第一個問題，目前我國這樣的一個改革也是處在一個無法可依的狀態，因此改革的隨意性很大。雖然浙江模式是絕大多數地方政府改革中沿用的一個基本模式，省財政直管，人事直管再到社會和經濟社會事務的全面直管，這樣一個方向沒錯，但省直管縣，如何直管縣的財政，如何直管縣的人事，其實在各地表現都不完全一樣。為什麼？因為我們沒有一個統一的法律來指導這樣一項改革，市管縣體制和我國的憲法規定相違背的，當時也是無法可依的。這一場改革想回歸省、縣、鄉體制，這是有法可依的，但如何改？目前來看，各個地方改革的依據主要還是省政府的一些政策、文件、規定，沒有全國統一的或以中央政府的層面、全國人大相關的法律來指導這一項改革，這種法律是沒有的，我們的改革依然是無法可依的，這種無法可依造成了它的隨意性大，各個地方都按照每個省自己制定的文件的一些規定和政策來改，各個省之間的文件政策差異都是存在的，所以，怎麼改？都是根據中央文件的精神，自己的一個解讀來制定的相關規定。統一性根本就談不上，這是一個。

還有一個問題，也是現在最棘手的一個問題。如果省直管縣，在很多的大省就會出現省級政府管轄幅度太大的局面，目前我國地方政府組織架構，省級政府在一些大的省裡邊，如四川、河北、河南等大省，這樣的大省如果全部實行省直管，意味著這些大省直接管理縣市的數量在180多個，省直接管理180多個縣市下級政府單位，包括人事、財政，將來如果我們全面推開也就包括它的社會管理、經濟管理和公共服務，全部由省直管縣的話，省政府能否管得過來？這是目前遇到的最大的挑戰。很多學者做過一個調查和研究，通常很多人認為省政府管轄的幅度多大算是一個比較合理或是比較適當的省政府能夠管得過來的管轄幅度呢？有學者提出是在80個左右，省政府管理的市縣政府的數量如果是在80個左右的話，那省政府直接管理這些市縣，既能管得過來，又能實現省直管縣希望實現的那些優勢。在一些大省遠遠超過這個數據，甚至超過一倍以上，有的是它的兩倍多，這是目前非常棘手的一個問題，該如何解決？我們還沒有找到一個非常切實可行的措施，這個也是目前阻礙我們省直接管理縣市體制改革全面推進的一個最大的障礙，這是一個。

還有一個問題，省管縣體制之後，那將意味著，雖然它可以是兩個不同層級的政府，市政府是地級市，而縣政府是縣級市，但它們都歸省直管之後，意味著它們與省的關係而言，它們之間是平等的，它們之間將存在競爭關係。我們也可以看到，在某一些實行省直管縣體制的地方已經出現了縣市之間競爭加劇的現象，這種競爭既有積極的一面，但它也有消極的一面，這也是一個問題，還有一個問題，我們在整個省直管縣探索過程中，很多地方實行的是先省的財政直管，人事直管，然後是行政體制的全面直管。在這個推行過程中，特別是在一些中間環節的領域實行的財政直管的，但人事並沒有直管，其他方面更沒有直管。有的是財政直管了，人事直管了，人事的主要領導，如縣委書記直管了，但縣長和其他領導班子成員並沒有直管，這就會出現一些非常尷尬的局面。如只有財政直管，其他不直管，那意味著其他的社會管理和經濟管理，以及公共服務還要市來管，但財政又不讓市來管了，那市對你的社會服務、經濟管理又如何管呢？即便是管，還會像原來整個財政歸它那種專門下，它對你的直管嗎。所以，這裡邊就會出現一些非常尷尬的問題，也會出現一些新矛盾，這也是改革過程中存在的一些問題。

還有一些深層次的問題，我們的省直管縣體制改革，最早的時候的一個初衷或改革的動機是解決縣政府的財政困難問題，為什麼要解決財政困難問題？我們剛才也說了，主要是因為很多大量的公民，生活在縣域的公民是一個量很大的公民群體，這個群體的基本公共服務主要是由縣級政府來提供了，但縣級政府並沒有足夠的財政，所以，這一批人的公共服務水平就會隨著因為縣級政府的財政困難而無法提升的問題。現在我們要推行公共服務水平，要建設服務型政府，所以要對縣域經濟、縣財政進行改革。改的最終目的是希望縣政府所擁有的財政能夠支撐起它將提供的公共服務。縣市政府要提供什麼樣的事權？公共醫療、義務教育，如果這些事權與其支出責任，我要提供這些事權，我要提供這些服務，但我卻沒有相應的財政來承擔起這樣的支付責任，主要是解決這個問題。但如果我們僅僅靠省財政直接管理縣財政的直管，就想完全解決這樣的問題，也是一個過於理想化的設想。省直管縣的財政肯定要比原來的市管縣財政，對縣級政府的財政更有保障一點，這是毫無異議的。但如果省對縣財政的管理不進行相應的一些改進、改革，省對縣的直管只是一種管理方式的變化，那管理內容，如對縣的轉移支付、各種財政的劃撥等，相關的具體內容如果不改的話，僅僅是形式上由原來的市管改為省管，真正的意義並不是非常大，那我們也可以看到很多地方省直管縣體制改革中確實是這樣一個問題，僅僅改了這樣一種形式，如果我們省政府往市縣下一級政府的轉移支付制度，財政制度如果不改的話，這種改革產生的效果是非常有限的，這個問題還未根本解決，這是根本性的問題。

還有一個問題，各級政府之間的職責同構現象也沒有因為省直管縣市體制改革而得到根本性的解決。職責同構是指從中央政府到地方政府，我們的職責幾乎是一致的。除了中央政府所承擔的軍事、外交責任，地方政府沒有之外，其他社會和經濟事務管理權，各級政府基本都有。在都有的情況下，到底怎麼樣進行分工？如教育，中央也管，省也管，縣市政府也管，鄉鎮政府也管，到底哪一級政府應該承擔什麼樣的支出責任，中央政府，如義務教育是以中央政府支付為主，還是以省政府支付為主，還是市縣為主，還是鄉鎮為主呢？這些問題是地方政府縱向層次改革中要解決的一個根本性問題，如果這些問題不解決的話，不管是幾級政府架構，三級也好，四級也好，真正的意義並不是非常大，我們進行縱向結構調整，以省直管縣市體制改革為突破口來調整縱向結構的一個根本目的是想把各級政府的事權和支出責任明確下來，打破職責同構的現象，從上到下，我們都一樣的職責，一個事情從上到下我們都管，但到底哪一個政府管？這個是一個根本性的問題，但這個問題單純通過省直接管理縣市體制改革的這種人事直管、財政直管、行政直管、社會事務直管，而不去改責任分工、財政轉移支付制度等，單純那樣的一種改革並不能解決這樣的問題。所以，這些都是我們目前來看，省直管縣市改革中存在的問題，有些問題是短時期內很難解決的，有些問題也不是單純地依靠省直管縣市體制改革能夠解決的，所以我們還必須去思考其他的一些配套的改革措施。

面對這樣的一些問題，我們該怎麼樣改？下面我們就來看一下探索省直管縣市體制改革一些思路。怎麼改？有這幾個建議：

第一個建議，要儘快出台相關的法律法規，讓這一場省直管縣市體制改革有法可依。如有學者提出可以探索出台《政府間關係法》或《中央與地方政府關係法》。政府間關係，中央政府和省政府什麼樣的關係，財政關係是什麼樣子的，中央向地方的財政轉移支付，按什麼樣的方式來轉移支付，中央和地方的事權劃分到底是什麼樣子的，如教育、醫療、社會保障等這些，中央和地方到底各承擔多大的責任，這是中央和省這一級，往下也是一樣的，省和市，縣政府之間的財政轉移支付制度是什麼樣子的。有哪些縣市政府可以從省政府得到哪些財政支持，要有一個法律規定，包括省和市縣政府之間在基本公共服務方面各自承擔哪些責任，如我們還是以教育為例，如果中央和省之間是一個劃分，中央承擔多少，省政府承擔多少，省政府往下依然還是一個劃分，省政府承擔的這些責任中有多少是由縣市政府來承擔，有多少是省級政府自己來承擔的，這個責任的承擔本身就是一個支出的責任。因為這些基本公共服務的實現主要是要靠財政支撐，如果支撐這種服務的地方政府沒有這個財政，你說讓它承擔這樣的責任，它也是根本承擔不起來的，這是我們目前存在的一個很根本性的問題，我們要實現公共服務的整體水平的一個提升，並且要相對均等化，那就要由主要提供服務的地方政府，尤其是市縣政府，因為絕大多數的基本公共服務的提供都是由市縣政府直接提供的，那它們的財力首先要有保障，同時這個財力要相對均等，這就牽涉到事權的劃分和財政的劃分。靠什麼來劃分？靠法律。《政府間關係法》或《中央與地方政府關係法》，就是要解決這樣的問題，這是一個我們要做的，還有一個，事權劃分。

然後是省以下的財政轉移支付制度。目前我國的轉移支付制度主要解決的是中央向省的轉移支付，我們省政府向下級政府的轉移支付制度沒有統一的規定，這也是造成市縣政府財力不均衡的一個主要原因，經濟相對比較發達的省份往下轉移支付力度相對比較大一點，市縣政府的財力就充盈一些，它們對當地公民提供的公共服務水平就相對高一點，反之，省政府的經濟實力不夠強的，轉移支付不夠大的，市縣政府的財力就非常有限，它們對當地公民提供的公共服務也非常有限，這就造成目前均等化無法實現的一個主要原因，所以，我們要儘快地去探索省往下的轉移支付，如何轉移支付，怎麼樣通過轉移支付既讓各下級單位，市縣政府都能有它有保證的法律規定可以獲取的財力，同時也使得各地的財力相對均衡，這是一個要做的。

第三個方面，我們要進行的改革，對省、市、縣的行政區劃的調整。推行省直管縣市體制改革的一個很大的問題是某些大省的管轄幅度太大，管轄接近200個市縣，顯然數量太大，怎麼調？有人就建議說我們可以把省級政府的數量加大，如在一些大的省會可以劃成兩個省級單位，當然有不同的看法，有的說直接劃為兩個省，有的說更簡單的辦法是在這些大省裡邊抽出一個大的市作為直轄市，不管怎麼改，行政區劃的改革還是要慎重進行，因為它還有很多其他因素，不僅僅從管理的角度，如果僅僅從方便管理的角度、管理幅度、管理層次向協調的角度，如把省做大，原來管將近200個，分成2個省就100個左右了，這樣就合理了，但簡單地僅僅從管理角度考慮的改革顯然是太過簡單化和理想化了，因為一個行政區劃的調整，包括市縣的改革，有人說市縣太多了我們就進行合，200個我們將它合成100個，行嗎？這都是過於簡單化和理想化的一個設想，還是要慎重進行，因為它牽涉到很多的問題，如歷史的積澱、文化的整合、管理的習慣等，它不是簡單地就是一個數量的分分和拆拆的問題，還是要慎重推行。

還有一個建議，要擴大市縣政府的自主權。如何擴大市縣政府的自主權？因為市縣政府，我們剛才講了，如果說管理幅度太大，其實這個管理幅度的太小，目前對我們來說是一個大問題，如果我們把眼光放得更遠一點或更往外看一點，我們可以看到世界上很多其他國家，它的政府管理幅度比我國要大很多，如美國的州政府，它有50個州，但它有8萬多個地方政府，這8萬多個地方政府都歸這50個州管，平均下來是每個州管1600多個地方政府，這個管理幅度是我們根本就無法想像的，但這些地方政府切切實實都歸州政府管，它是聯邦制，我們無法和它的體制相比，但如果同樣是單一制的國家，我們也可以找出一些例子，如法國，法國是有96個省級政府，但省級政府管轄下也是3萬多個地方政府，這3萬多個地方政府被96個省級政府平均下來，一個省級政府也是管轄370多個地方政府，即便是最大省的管轄幅度也不會達到這樣一個管理幅度。法國也是單一制，法國的這樣一個單一制體制下，而且法國在1982年改革之前，它還是一個相對比較中央集權的單一制，它又是如何管理出來的呢？其實是一個根本的問題，上級政府，省政府，美國的州政府，還有我們的省政府，你直管市縣，管什麼，如何管的問題。像法國這樣的單一制國家，一個省政府是如何管理370多個地方政府的呢？主要的問題是它管的事情是非常有限或不直接管，包括人事、財政，它更多的是設置一些規則，如轉移支付，轉移支付給你了，通過統一的公式計算給你了，哪一個地方政府市縣政府需要多少是根據其相對的比較客觀數據，人口、地域、財政收入水平等很多客觀數據，通過這些數據套入統一的公式我就知道給哪一個地方政府有多少轉移支付。轉移支付之後如何管這個財政，如何使這個財政，更多的是地方政府自己來管，它是地方自治。所以，它才能管得過來。

那我們國家，目前我們還不能一下子走上地方自治，但給地方政府相對的自主權，即自我管理的權利，也是我們根據的一個方向，也是我們的一個建議，這樣就會解決剛才我們所說目前的最大一個障礙——管理幅度太大，你不要什麼都管，不直接管，不管微觀，那或許我們就管得過來了，也不需要去調整省、市、縣的行政區划了。所以，省政府管什麼？就像政府管市場一樣，更多的是一些規則的制定，如轉移支付公式的制定，一般性轉移支付公式制定了，管多少個市、縣、政府，我們把市、縣、政府相應的客觀數據往裡一輸，每一個地方政府該得到多少錢得到多少錢，我們不需要直接管項目、直接管投資，直接管這個錢怎麼花，或許我們就能夠管過來了，所以我們要擴大市縣政府的自主權，把很多具體的管理事務讓它們自己去作主，省政府不做直接干預，那省政府的管理幅度就可以加大，這是一個建議。

還有一個建議，我們還是要加強區域競爭合作，我們剛才說了，省直管縣體制之後出現的一個問題是市縣都被省直管，意味著它們相對於省的關係，市縣是平等的，它們之間沒有了從屬關係之後就是平等的競爭關係，有競爭並不可怕，但如何競爭？一個縣政府也好，一個市政府也好，都要意識到它只是整個區域經濟中的一個主體，只有整個區域經濟發展良好，那作為個體的一個縣政府也好，一個市政府也好，它的經濟才能發展，所以我們更強調的是合作和良性競爭，要有這樣一個意識，不要用過於狹隘的思維方式，更多地進行地方保護，進行惡性競爭，排斥其他地域的產品、資本的進入，要以一種更加開放的、合作的心態，通過整個區域的優勢互補來促進整個區域的發展，有了這樣一種合作，共同發展的理念，那整個區域的經濟才能真正發展起來，作為個體，這個區域中的每一個個體才能得到真正的發展，所以地方政府要有這樣一種意識，我們也要有這樣一種倡導，這是我的一個建議。

最後一個建議，我們的省直管縣市體制改革，雖然從2005年一直到現在，各級文件上都在講，特別是這一次的十八屆三中全會再次提出有條件的地方探索推行省直管縣市體制改革，但我們一定要注意這裡的，「有條件的地方」這樣一個限定語，而不要出現「一刀切」、「一窩蜂」，大家有沒有條件都要上的這樣一種改革風潮，所以改革一定要漸進地進行，特別是牽涉到重大區域調整或整個行政體制調整的事情，我們是不可以一哄而上的，現在我們也在很多地方的調研中看到了很多地方，特別是一些市政府和縣政府，包括一些省政府，對地方正在推行的市管縣體制改革，也提出了很多疑問或不適應，如我們前述的省政府管理幅度太大，如果我們沒有想到一個更好的解決辦法的前提下，貿然推行，很有可能會造成管理的更加混亂，反而不僅不能實現我們進行省直管縣體制改革的理想優勢和好處，還會造成比原來的市管縣體制下更不如的一些情況出現，所以我們還是要謹慎推進，一定要在創造好條件的情況下來推進省直管縣行政體制改革。

我們這一講就到這裡，謝謝大家！