互聯網之父發布《開放數據晴雨表：2013年開放數據全球報告》

06-11

在後信息時代，數據成為一種新興資產。政府掌握著大量的核心數據，讓原始的政府數據對社會開放已經成為各國的民主運動的新內容，數據開放作為提升政府提升透明度、提高國家創新競爭力、提升社會民主程度的重要措施，在各國受到越來越多的關注和重視。2011年在美國政府的倡議下，全球正逐漸形成「數據開放聯盟」，40多個國家和地區紛紛加入該聯盟。2013年10月31日，《開放政府聯盟（Open Government Partnership）2013峰會》在倫敦舉行，會上互聯網之父蒂姆·伯納斯·李發布了由「開放數據晴雨表項目組」、互聯網基金會、開放數據研究會共同編製的《開放數據晴雨表：2013年開放數據全球報告》（以下簡稱《報告》）。

該《報告》旨在揭示全球不同開放數據計劃的滲透性和影響力，分析全球開放數據發展趨勢，並對各國和地區進行排名。《報告》指出，數據開放正處在起步成長階段。在全球首個政府數據開放平台Data.gov誕生的近五年時間內，數百個國家和地方政府已經相繼建立起了各自的政府數據開放平台，與此同時，國際研究機構、非盈利組織和企業等也正在逐步加入到該平台中來。所有的參與者正在以不同的方式探索如何讓開放數據的價值得到釋放，進而達到鼓勵創新、增加透明度和提升政府責任感。在數據開放進程加快的時代背景下，《報告》對全球77個有廣泛代表性國家的數據開放情況進行了研究分析，站在國家層面為全世界提供了政府數據開放的整體「快照」和「印象」。

一、全球數據開放之整體「印象」

《報告》指出，全球數據開放目前呈現快速發展但發展不均衡的態勢。信息化法律的完善程度、數據開放政策的制定、社團組織和專業技術人員對數據開放的需求程度、政府對數據開放創新應用的支持度，以及城市或地區數據開放程度等多個要素共同決定區域數據開放程度。就全球範圍來看，美洲地區和歐洲地區處於數據開放第一梯隊，亞太地區處於第二梯隊，中東、中亞和非洲地區處於第三梯隊。

美洲、歐洲和亞太區在政府開放數據（Open Government Data）中政府政策倡議方面得分差距不大；社團和技術人員對數據開放的需求上三者存在明顯差異，歐洲得分最高表示其對數據開放需求最為強烈和迫切；城市或地區的OGD水平也存在明顯差異，歐洲得分最高表明其區域內城市或地區的平均水平增多美洲和亞太區域高，其在數據開放方面有著良好的基礎。從五個區域整體來看，五項指標中政府對數據開放創新活動的支持度得分最低，表明政府在數據開放中所發揮的作用不足，針對該情況，《報告》建議政府要加強對在線數據的提供程度。《報告》還指出，目前雖然也有一些國家的政府數據開放已經推廣到城市一級，如奈及利亞、日本江戶等國家和城市已經在推出全國政府門戶網站前推出了城市數據開放門戶，但就世界範圍來看，實施政府數據開放政策的仍主要停留在國家層面，尚未普及到城市一級。

二、解讀數據開放指標

為了更好地對全球數據開放情況進行評估，《報告》主要從準備度、執行力和影響力三個維度對各國所處開放數據的階段及其在給經濟、政治和社會所帶來的影響進行了評估。其中，準備度是指一個國家是否具備實現開放數據潛力的政策、社會和經濟基礎，包括政府、企業、公眾與民間團體三方面；執行力是指政府發布一系列關鍵數據集以支持社會各界進行創新、對政府的審計問責和改進有關決策的程度；影響力是指開放數據已導致積極的政策、社會、環境和經濟變化的程度。

（一）準備度（Readiness）

成功的政府數據開放政策倡議需要的不僅僅只是數據集，更需要的是讓中介機構能夠很好地利用這些開放的數據，把這些數據轉變成用戶可以以不同方式並利用不同設備去訪問以及處理的、具有社會價值和經濟價值的平台和產品。這就是有時我們所說的基於政府數據開放項目的核心數據生態系統。《報告》主要從

三個方面考查政府數據開放準備度變數：

1.在政府準備度方面，主要考察政府開放數據的能力和政府對數據開放的承諾，包括政府開放數據的意願、讓數據更加可用的組織能力，以及如何保證從數據開放中獲益。

2.在公民和社會團體準備度方面，主要考察公民社會的自由開放度和其在數據開放議程中的參與度，包括《信息權利法》和《數據保護法》等制度的制定情況。

3.在企業和公司準備度方面，主要考察企業公司通過對開放數據資源進行再利用所帶來的經濟利益及其作為「中介」給社會所帶來的「催化」作用，包括企業的互聯網普及率、企業在數據可用性方面的有關培訓，以及政府對開放數據引領創新的支持作用。

（二）執行力（Implemetation）

什麼數據是有用的？答案並不在於政府是否公開數據，而在於全社會利用其公開的數據在實踐應用中所產生的影響如何。有些國家吹噓自己在網上發布了大量數據集，但事實上，如果這些數據並不是公眾所需要的，或者這些數據無法有效提升國家透明度、政府責任意識和社會等，那其開放的意義對於開放政府數據所希望實現的目的微乎其微。為了說明政府開放數據的有效性，《報告》嘗試選擇那些既能代表國家不同職能、又是數據再利用者感興趣的數據類別進行了初步研究。

數據可用性是影響數據執行力的一個重要因素。在評估數據集的可用性方面，《報告》選取了地理環境、土地持有、人口、政府預算、政府財政支出、公司註冊、立法、公共交通時刻表、國際貿易、健康、教育、犯罪數據、環境統計和選舉結果共14類數據，對77個國家的數據開放情況進行了統計分析。報告通過對14個類別的1078組數據集進行分析比對，從在線可用性、是否機器可讀、知識產權許可、可持續性、升級頻率和可發現性等多個維度對數據的可用性進行了評估。

這裡重點選取排名前五的國家和中國進行了比較分析，分析結果顯示：英國政府14類數據開放綜合程度最高；美國的公司註冊數據公開度極低；瑞典在土地持有數據上公開力不足；挪威在土地持有、政府財政支出和法律方面數據公開力不足；丹麥在土地持有、法律和公共交通方面數據公開力不足；紐西蘭則在政府財政支出、法律、健康方面數據公開力不足；與上述國家相比，中國的14類數據公開力都極低。

（三）影響力（Impacts）

《報告》在評估全球數據開放的影響力時，主要從開放數據被應用的領域範圍，以及數據在提升政府效率和透明度、環境可持續性和社會穩定、經濟增長和企業活力等多方面入手，具體觀察分析了各國數據開放給本國所帶來的實質影響。

《報告》通過調查發現，政府數據開放的影響力更多地集中在對政府的「問責」（accountability）和企業對數據的創新應用兩方面。其中，「問責」對於提升政府的透明度和對社會的責任意識是最為明顯的，而數據開放給公司企業利用數據進行創新應用所帶來的影響也是不言而喻的。開放政府公共數據對企業的影響力，主要表現在利用公開數據開展APP應用競賽和推出以鼓勵開發者進行創新為目的的「黑客日」兩個方面。在評估中發現，多數國家在數據開放對環境和社會包容性的影響力方面考慮較少，影響作用較弱。

《報告》通過利用準備度、應用度和影響力三個一級指標對全球多個國家數據開放情況進行分析後，得出結論認為：從整體情況來看政府公共數據開放政策及其影響力正在全球快速蔓延，許多國家和地區數據開放已經具備了良好的政府、企業和社會環境基礎，但在數據開放的廣泛應用、數據開放對政府的影響力、數據發布和使用條款以及使用結果評估等方面，仍然有很長的路要走。

三、全球數據開放國家排名

在此次調查的77個國家和地區中，排名前五的依次為：英國、美國、瑞典、紐西蘭、挪威和丹麥（並列第五）。其中，英國、美國和瑞典在數據開放的準備度、應用度指標上得分較高，美國、紐西蘭在數據開放的影響力指標上表現較為突出，如下圖所示：

（一）英國

《報告》從政府、企業和社會數據開放準度，數據開放對經濟、社會和政治影響作用，以及數據在企業創新、政府責任意識提升和改善社會政策制定中執行力共9個方面，對不同國家得分情況進行了詳細分析。如圖所示，藍色曲線表示歐洲地區政府數據開放水平，黑色曲線表示英國政府數據開放水平，從圖中可以看出，英國的數據開放程度略高於歐洲平均水平。

具體來看，英國在數據開放進程中準備度得分較高，表明英國政府對數據公開較為重視，企業以及社會對數據公開的訴求和數據意識較為強烈。2009年英國政府將「開放政府」正式提上日程，2010年開放政府數據政策得以持續推進，並得到了來自首相的支持。英國政府對數據開放可能帶來的潛在價值給予高度重視，包括成立專門的數據開放研究所以支持對開放數據的商業應用。為保證所有政府部門對data.gov.uk網站數據的及時更新和維護，政府要求每個部門制定本部門的數據開放戰略，包括詳細的數據應用行動計劃以及對戰略進展情況定期進行書面報告。英國政府還要求地方政府發布一些數據集，許多地方政府已經建立了數據開放門戶網站。在英國，關於數據開放主題的培訓越來越多，並且有頻繁的專題和開放數據「黑客日」、數據開放活動和比賽，以及由政府提供的創新資金專門用於幫助企業利用開放數據進行創新應用。此外，英國還存在大量來自不同領域且關注數據開放的活躍用戶社區，致力於對開放數據的開發應用。

在執行力方面，英國在不斷擴大政府數據開放範圍的同時，也在提升數據的「深度」，不斷提升數據的質量、標準化程度和關聯度。目前，英國現在全力推進一個以保存、發展和提升核心數據為主的「國家信息化基礎設施」（National Information Infrastructure）項目。但在影響力方面，英國公開數據在影響力方面表現不是很理想，數據開放對經濟產生的影響力最大，但對社會所帶來的影響並不明顯。

（二）美國

藍色曲線表示美洲地區數據開放水平，黑色曲線表示美國政府數據開放水平，從圖中可以看出，美國數據開放程度遠遠超出美洲地區平均水平。2009年美國政府作為「第一個吃螃蟹」的國家發布了政府數據開放倡議，要求政府部門發布機器可讀的、標準化的、高價值的數據，強調數據可能帶來的經濟價值。2013年5月美國政府再次發力，發布了要求更高的「Open Data Policy」行政命令，要求公開教育、健康、財政、農業等七大關鍵領域數據，並對各政府機構數據開放時間做出了明確要求，同時推出「Project Open Data」項目，向社會開放更多政府API，讓開發者可以各方便地利用政府數據創造潛在經濟價值。

與英國相比，美國數據開放在公眾和社團準備度方面略低於英國，這可能與英國提出的「讓公民受益數字化時代」倡議有關，英國在全國範圍內推動「Go On UK」（全民性的、跨部門聯合開展對人們互聯網使用的培訓）項目以提升國民的數字化能力。在執行力方面，美國政府略遜色於英國，英國在data.gov.uk上對政府財政收支、各級公務員工資收入情況等進行了完全公開，而美國卻無法有效提供該政府預算和支出等的詳細數據，表明政府利用數據開放提升政府透明度和責任意識表現不足。在影響力方面，美國表現尤為搶眼，美國政府通過數據開放戰略在釋放經濟增長創新力、提升政府透明度和責任意識以及改善社會環境等方面取得了較為顯著的成效。

（三）瑞典

藍色曲線表示歐洲政府數據開放水平，黑色曲線表示瑞典政府數據開放水平，從圖中可以看出，瑞典在數據開放的得分高於歐洲平均水平。得益於瑞典政府對數據開放的重視，瑞典在政府數據開放準備方面得分較高。瑞典早在1776年就成為世界第一個形成信息權利法《Right to Information law》的國家，這為瑞典2012年發布政府數據開放統一門戶網站http://?ppnadata.se/奠定良好的基礎。

在數據執行力方面，瑞典在全國範圍內也形成了以鼓勵開發者創新為目的的「黑客日」，而像TrafikLab之類的項目則把與交通有關的公共部門數據和個人數據在一個平台進行整合，並提供給創新者。在影響力方面，瑞典在利用開放數據提升醫療績效，利用環境數據以可視化的方式降低環境預算以及有效的防治害蟲等方面發揮了積極的作用。相對於數據開放給經濟和社會所帶來的積極影響而言，數據開放所帶來的政治影響較低。

（四）紐西蘭

藍色曲線表示亞太地區政府數據開放水平，黑色曲線表示紐西蘭政府數據開放水平，從圖中可以看出，紐西蘭在數據開放的得分明顯高於亞太地區平均水平。早在2008年起，紐西蘭政府加快了政府數據開放的腳步，成立了專門的推動機構，制定並出台了一系列文件和措施，建立了專門的數據開放統一門戶網站，希望通過公共數據的開放，增強政府透明度，推動企業創新更多利潤，激發社會公眾的創造力。

在準備度方面，2008年紐西蘭成立了專門的數據和信息再利用CEs指導小組（Data and Information Re-use CEs Steering Group），並正式啟動了「開放政府信息和數據工作項目」。該項目工作致力於，在紐西蘭法律背景和開放政府數據原則下，提供更多的政府持有的非個人數據和信息，使其更易用；協助紐西蘭政府機構開放政府數據和信息，以滿足公眾、研究機構、企業等的需求和再利用。2009年9月紐西蘭公共數據開放統一門戶網站——data.govt.nz正式上線。2011年紐西蘭內閣發表了「開放和透明政府宣言」，該宣言要求政府部門在共同知識產權框架下依照NZGOAL框架下開放數據，這標誌著在紐西蘭許多關鍵數據是被授權使用的，在這種背景下用戶通過多種措施實現對政府數據的訪問，而不僅僅局限於通過政府網站的方式。紐西蘭的數據開放在公民和社會團體準備度方面得分較高，部分原因得益於紐西蘭是在共同知識產權框架下依照NZGOAL協議開放數據，而其政府準備度得分較前三名得分較低的原因在於紐西蘭目前尚未制定出台專門的推動數據開放的政策和戰略。

在執行力方面，紐西蘭所開放的數據以及其所實行的能提升政府透明度和問責制的措施較少。雖然在紐西蘭圍繞政府數據開放形成的專門社區為數不多，但自2010年以來也逐漸形成了專門的「黑客日」，並推出了APP競賽活動，但是政府在鼓勵企業利用開放數據進行創新方面尚未有大的進展。

在影響力方面，開放數據在提升政府透明度和問責意識方面所帶來的影響影響是巨大的，較美國、英國都高，充分表白政府數據開放是有其積極推動作用的。紐西蘭政府已經開始投入相當大的努力對政府開放透明度和數據開放程度進行監測，政府機構被要求就該數據再利用進展情況、案例應用定期向首相提供報告，並且對開放和透明政府宣言的應用情況提供年度進展情況報告。

（五）丹麥、挪威

藍色直線表示歐洲地區數據開放平均水平，黑色結點連線表示挪威數據開放水平，藍色結點連線表示丹麥數據開放水平。從圖中可以看到，丹麥和挪威數據開放水平略高於歐洲平均水平。丹麥和挪威同屬北歐國家，在數據開放總體得分上差距不大，但在具體指標得分上存在一定的差異。在準備度方面，兩國在政府、公眾和社會團體準備度差別不大，差別最大的是企業和公司數據開放準備度。挪威早在2010年就推出了數據開放平台，2011年發布了數據編目，在一個「公共管理和電子政務」機構的指導下，挪威的數據開放平台利用統一的API埠將政府數據以機器可讀的格式進行集中存儲形成「Data Hotel」，「Data Hotel」通過data.norge.no門戶網站將政府機構發布的數據向用戶開放；在本次調查中，77個國家中僅有3個國家較為完整地公開了企業註冊數據，挪威就是其中之一。2010年丹麥在國家數字化委員會的推動了發布了開放數據編目，隨後丹麥政府開始加速對數據資產的管理，並在2012年開始實施以政府內容數據再利用為核心的「丹麥基礎數據項目」，致在鼓勵政府機構合併、減少冗餘和提升效率。

在執行力方面，兩國在通過數據開放改善社會決策方面得分較為接近，但在利用數據開放提升政府透明度和問責意識方面丹麥明顯好於挪威，而在利用數據開放進行創新方面挪威則優於丹麥。在影響力方面，公共數據開放給兩國在經濟和社會所帶來的影響差距不明顯，但在數據開放所帶來的政治影響力方面丹麥明顯高於挪威。2010年丹麥企業建設局在對政府2002年推出「免費訪問數據」（free of charge access to address data）政策的評估中發現，全社會大約獲得6200萬歐元經濟效益，與2009年200萬歐元形成鮮明對比。

四、中國數據開放基本情況

從《報告》排名和得分情況來看，中國位列第61位，綜合得分為11.82，整體排名較為靠後。從指標具體情況來看，在三個維度中，中國的準備度得分最高，但也僅為41.72，與美國、英國等先進國家相比差距較大，表明我國政府公共數據開放在政策推動、公民意識等準備方面上較為不足；執行力得分僅為9.41，表明我國數據開放在推動創新、提升政府透明度和改善社會決策等方面能力明顯不足，數據有效性和價值度、易用性不高，例如我國政府支出數據只有十分粗略的總數，幾乎不具備可用價值，而選舉數據則完全缺失；影響力得分為0，表明我國政府數據的應用潛力未得到有效挖掘，未來有較大的開發空間。