英國如何協調民族關係

文/張若璞 金春子 杜宇

為進一步做好《城市民族工作條例》修訂工作，研究和探索協調城市民族關係的有效機制，保障城市少數民族的合法權益，2007年10月國家民委政法司組織遼寧省、江蘇省、上海市和南京市民委有關同志對英國進行了考察，訪問了英國倫敦格林威治大學、倫敦格林威治區種族平等委員會等民族（種族）研究和工作機構，對英國民族（種族）關係的現狀、存在的問題及有關協調措施進行了詳細的了解，同時也為我們進一步做好我國的城市民族工作提供了許多有益的啟示。

英國民族和種族概況

英國是一個多民族、多種族和多宗教的國家，總人口約6000萬人。除了英格蘭人、蘇格蘭人、愛爾蘭人和威爾士人四個主要民族（主要以地域區分）和一些白人少數民族（來自歐洲、北美或澳洲的白人移民）之外，還有佔總人口約9%的500多萬非白人少數民族。人數較多的非白人少數民族分別為印度裔（22.8%）、混血（14.6%）、非洲裔黑人(10.5%)、加勒比裔黑人(12.2%)、巴基斯坦裔（16.2%）、孟加拉裔(6.1%)和華裔(5.3%)。

按照英國的人口普查，所謂英格蘭人、蘇格蘭人、愛爾蘭人和威爾士人，實際上分別是英格蘭、蘇格蘭、北愛爾蘭和威爾士四個地區的除其他民族之外的人口總數，而非嚴格意義上的民族的概念。所以他們之間的關係問題，有的雖然也很突出（如北愛問題對國家統一構成直接威脅），但主要是地方謀求更大程度自主權的問題。

而由於英國歷史上種族歧視的影響，白人與非白人民族之間的不平等問題（英國稱為種族關係問題），表現在經濟、政治、教育、住房、醫療保障等社會生活的各個方面。英國政府從20世紀60年代中期，採取了許多措施來解決這一問題。這也是我們此次考察的重點。

英國種族關係的歷史和現狀

大體上說，20世紀60年代以來，英國的種族關係主要經歷了以下四個階段：

第一階段（1965年以前）：隔離與偏見社會上廣泛存在著對猶太人、吉普賽人、黑人和其他少數民族的偏見。特別是20世紀五、六十年代上百萬非白人勞工移民英國之後，在右翼組織和報紙影響下，社會上出現了很多針對移民工人的社會怨恨情緒，並導致了1958年倫敦和諾丁漢的街頭衝突。

第二階段（1965—1976年）：反種族歧20世紀60年代中期，隨著平等和人權意識逐漸深入，英國的反種族歧視運動興起，直接推動了《1965年種族關係法》的出台。該法的主要內容是反種族隔離，如規定賓館、酒吧、影院、公交等公共場所不得限制種族身份的人進入。《1968年種族關係法》則進而將禁止種族歧視的領域擴展到了僱傭、提供物品、設備或服務以及住房、廣告等方面。

第三階段（1976—2005年）：促進機會平等《1976年種族關係法》的制定標誌著英國的種族平等政策進入了新階段。該法明文禁止多個領域（如僱傭及教育）的種族歧視行為，並專門設立了非政府的公共機構——種族平等委員會，負責處理有關種族歧視事宜，監督種族關係法的實施。該法還認可採取積極行動，以滿足少數民族在教育、培訓或福利方面的特殊需要，從而防止歧視並消除過去歧視的影響。1993年黑人青年斯蒂芬?勞倫斯被殺案以及直到1999年才公布的對該案件的獨立調查表明英國警察等公共行政系統普遍存在機構性歧視，所以，《2000年種族關係法》（修正案）中將禁止種族歧視行為的公共職能範圍擴大（例如警務、發放執照及出入境事宜），並規定多個公共行政當局負起促進種族平等的一般責任。

第四階段（2005年至今）增強社會凝聚2001年「9?11」恐怖襲擊的發生，特別是2005年「7?7」倫敦恐怖爆炸案之後，英國對過去的種族平等政策進行了反思和總結，認為僅保障個人在各方面的機會平等還很不夠，還應當更積極地致力於發展不同種族之間的良好關係，不斷增強社會凝聚力。在尊重多樣性的同時，還應有共同的基本價值觀。2005年，英國出台的《種族平等和社區凝聚政府戰略》主題即為「改善機會、鞏固社會」。

當前英國的種族關係基本穩定，但社會上的種族歧視現象仍然時有發生。以我們所訪問的倫敦格林威治區為例，2005年4月至2006年3月就接到種族歧視投訴883件，比該區上一統計年度有所增加（受「7?7」倫敦爆炸案影響較大）。

此外，部分非白人少數民族在經濟、教育、就業、健康和社會保障等各方面與白人相比還有相當差距。例如：儘管16歲以下兒童中少數民族佔英國兒童總數的12%，但非洲裔黑人、巴基斯坦裔和孟加拉裔兒童的貧困率卻分別高達56%、60%和72%，遠遠高出白人兒童的25%。黑人小學生的各項教育評價指標均低於白人，如閱讀方面要低兩倍甚至三倍。過去20年中，全國平均就業率為75%，而非白人少數民族的平均就業率只有60%，其中孟加拉裔、巴基斯坦裔和非洲裔黑人的就業率分別只有44%、45%和57%。

全球化、反恐、移民、世界局部地區的戰亂、歐洲一體化、國內政治等種種因素，都使英國的種族關係未來還將面臨更加複雜的局面。所以，正如英國種族平等委員會在回顧其30年歷程的題為《已經做了許多，還有很多要做》報告中所作的總結所言，英國的種族平等仍然任重而道遠。

英國促進種族關係和諧的機制和主要作法

概括來說，目前英國已經形成了以《種族關係法》為依據，以種族平等委員會為監督、協調和指導中心，政府各部門、地方政府、各種非政府公共行政組織、商界以及各種志願者團體廣泛參與、共同協作的促進種族關係和諧的機制。

種族關係法。經《2000年種族關係法》（修正案）修正的《1976年種族關係法》和《〈1976年種族關係法〉2003年（修訂）規例》是目前英國（北愛爾蘭地方除外，另有地方法律）處理種族關係問題的主要法律依據。

該法規定禁止兩種不同形式的歧視：直接歧視與間接歧視。當某人因種族身份原因在相同情況下得到的待遇遜於另一人,即構成直接歧視(或蓄意歧視);儘管一項規定或條件同樣適用於各不同種族,但是某一種族團體中的大部分人卻無法遵守該規定或條件,這就稱為間接歧視。

種族關係法主要禁止以下各方面的種族歧視行為：

就業：招聘、選拔、晉陞、調職、培訓、工資福利、解僱以及工作條款和環境；

教育：錄取、學生的待遇及排斥使用學校設施；

房屋：物業的銷售、租賃及管理

貨品、設施及服務：接受公共貨品及服務，購買公開發售的貨品及服務，以及進入公共設施；

公共職能：當維持治安的執法機構（如警方及檢察官）執行公務時；

工會：參加工會

種族平等委員會。種族平等委員會根據《1976年種族關係法》設立，作為一個獨立法定機構，負責消除英國不同種族群體之間的歧視，促進平等機構和他們之間的良好關係，並監督《種族關係法》的實施。為履行職責，該委員會享有以下法定權利：

為那些認為受到種族歧視或騷擾的人士提供諮詢和意見；

就涉嫌種族歧視的案件或者規定的領域進行正式調查，確定當中是否涉及種族歧視；

與政府、公共組織、商界及各界團體攜手合作，推廣有助於確保人人獲得平等待遇的政策及作法；

舉辦活動以加強公眾種族問題的認識，並鼓勵團體和個人共同參與建設公平正義社會；

確保所有新制定的法律都充分考慮《種族關係法》及其就反種族歧視所提供的保障。

種族平等委員會的領導人按規定雖然由政府大臣任命，但卻直接對議會負責，其經費也由議會撥款，以保持對政府的獨立性。它在促進英國的種族和諧問題方面發揮著十分重要的監督、協調和指導作用。

由於《2000年種族關係法》（修正案）規定公共當局（全國約43000個，包括所有中央政府、地方政府及各部門、司法和警察部門、衛生和醫療保障部門及信託機構、公立學校、住房保障機構、審計、調查機構、圖書館、博物館等文化單位和非政府公共組織）均需負起促進種族平等的一般責任，所以種族平等委員會2005年專門出台了《公共當局指引》和《促進種族平等實踐守則》以指導各公共當局制訂各自的種族平等計劃。2006年6月，種族平等委員會又制定了《種族平等僱傭實務準則》，以指導企業和僱主防止在僱傭中的種族歧視。

種族平等委員會按照法律授權可以組織專人對政府部門進行與種族問題相關的正式調查，提出不足及改進意見。如2004年開始對英國的警察系統進行了長達15個月的正式調查。2006年9月、2007年2月又分別對英國的社區重建工作和英國政府健康部進行正式調查。所有正式調查的結果都要向議會提交，並向公眾公布。

同時，種族平等委員會每年還對全國近百個區域性的種族平等委員會或類似組織進行資助，2007—2008年度的資助款項總額達382.6萬英磅。這些組織主要開展地方性的種族平等宣傳、種族歧視投訴諮詢，並與地方政府當局展開合作以解決少數民族面臨的一些特殊困難和問題，特別是教育、健康等方面的問題。

根據2007年4月生效的《平等法》修正案，種族平等委員會將被整合進一個處理平等問題範圍更為廣泛（如性別、殘障、宗教、老齡等）的「平等和人權委員會」。

政府、公共組織、僱主以及各種志願者團體的協作。2005年，英國內政部牽頭制定了跨部門的《種族平等和社區凝聚政府戰略》，以改善機會和凝聚社會為戰略目標，詳盡地規定了促進種族關係和諧的各項政策措施。

促進平等機會的主要措施如下：

教育方面：通過更好地使用總數高達16.2億英磅的「少數民族教育」撥款，努力提高黑人、巴基斯坦裔和孟加拉裔等成績表現較差的少數民族的教育水平；提高少數民族小學生的英語水平；並計劃在2008年以前將少數民族教師比率提高至少9%。

勞務市場方面：政府將制訂一項至少使1500萬成人受益的培訓計劃，其中很重要的部分是針對包括巴基斯坦裔和孟加拉裔等少數民族在內的弱勢群體。並將更好地運用政府力量推進公共部門人員的種族多樣性和種族平等。

健康方面：為少數民族提供更好的健康和醫療保障服務，進一步適應不同文化和種族群體的特殊需要，如亞洲婦女的婦科疾病檢查、黑人的心理健康服務以及南亞人的心臟疾病。

住房方面：到2010年確保所有公租屋達到良好的居住條件，同時計劃使70%的私人出租房屋達標，這將使許多黑人和少數民族家庭受益；並對房屋租售進行監測，確保不出現對任何少數民族的歧視。

警察和司法系統方面：出台新規範提高警察隊伍的多樣性，以使他們在處理警務時更能代表所服務地區黑人和少數民族的意見。進一步支持和訓練司法工作人員，幫助他們消除歧視，提供平等服務。

作為另一個戰略目標，《政府戰略》對建立一個所有成員共享歸屬感和凝聚力的社會提出了以下措施：

通過在學校中開展公民教育以及提供更多的志願者機會等方式幫助所有青年增進相互理解，促進社會參與；提供更多的使不同種族青年共同學習和生活的機會，在他們自己的文化認同之上，發展具有包容性的「英國人」身份認同感；

繼續支持「公民加入儀式」，通過實踐和引導幫助新移民儘快融入英國，增進移民的歸屬感；

通過開展體育、藝術等文化活動使人們能夠有機會更好地理解、發展有益於增進社會凝聚的各種文化；

通過志願者行動計劃等方法使不同文化背景的人們都有機會參與社區工作和社會服務。

通過加強立法等措施，堅決反對種族主義和各種極端主義；

《政府戰略》明確指出：在一個多樣性的社會中，適應不同群體的要求是所有公共服務的基本任務，種族平等應當融入所有服務而非「附加」的工作；

英國各界都認識到實現凝聚社會力量的目標，僅靠政府是不可能的。所以在《政府戰略》中，再次強調了中央政府、地方政府、公共組織、商界以及各種志願者團體的共同協作和努力。

啟示與思考

英國國情與我國有很大不同，非白人少數民族主要生活在英格蘭地區的大城市中，相對聚居且語言和文化多樣。我們訪問的格林威治區，少數民族人口達到當地總人口的23%，使用100多種語言，許多學校中有超過40%的少數民族學生。英國種族歧視的歷史很長，各民族間的隔閡較深。儘管如此，英國促進種族關係和諧的努力還是給我們留下了很深的印象：

法制完備。《種族關係法》不僅對種族歧視的形式和禁止種族歧視的各領域都作了細緻的定義和規定，而且為監督法律實施，還設立了專門的監督組織（議會撥款的非政府組織）和獨立的調查評估體系。2000年修正案及2003年修訂規例更是詳盡列出了所有公共組織的名單，並規範了公共組織消除種族歧視的規則。

服務體系健全，注重改善民生。不僅積極處理記錄有關投訴，還利用社會調查、統計分類等科學方法及時掌握少數民族面臨的種種問題，通過政府跨部門的戰略和政策，解決少數民族教育、健康、住房、就業等方面的困難。

社會組織能力強，有大量的社會團體和志願者從事相關工作。政府、公共組織、民間社團及志願者，形成了一個完整的社會工作網路。

這些都有助於我們思考和解決我國的民族問題，特別是在城市民族工作方面，值得我們認真研究、參考和借鑒，應在以下幾個方面加強和改進我們的工作：

在《城市民族工作條例》修訂工作中，對城市少數民族最關心的，帶有一定普遍性的具體問題，如教育、衛生、就業等方面，應當進一步加強指導。而關於如何加強對民族法律法規實施的監督方面，應當考慮更為完善的機制。建議逐步建立完善民族關係監測體系，不僅要把涉及民族因素突發性事件作為衡量指標，還應當有能夠反映少數民族在就業、教育、健康、住房等民生方面的指標，這樣可以在一些有顯著差異的民生問題方面，採取有針對性的措施。

在建設民族事務服務體系方面，建議加快現有的民委系統信息網路建設，適應政府信息公開的要求，向公眾提供更多的了解少數民族、保障少數民族權益的信息（包括電子出版物）和服務。針對涉及不公正對待少數民族的投訴，應當建立完善的調查處理機制。

進一步研究、指導社會團體、志願者服務配合政府開展民族工作，逐步形成民族工作網路體系，不只是通過政府，更重要的是通過社會各方的參與和協作，促進各民族間的團結和睦和共同發展。

繼續加強公民教育和民族團結教育，在保護和發展各民族優秀文化的同時，為逐步構建和凝聚中華民族的核心價值體系作出更大努力。