洶湧難民潮席捲歐洲

法治周末特約撰稿姜姝

近期以來，不斷傳出赴歐難民遭遇事故死亡的不幸消息。據報道，近日，一艘滿載難民前往義大利的船隻在利比亞祖瓦拉附近海域沉沒，事故或將造成200人死亡。而奧地利警方8月29日稱，在一輛卡車內發現70餘具屍體，死亡人員是來自敘利亞、阿富汗等國的難民。

難民意外死亡的悲劇頻頻傳來，越來越多的難民蜂擁而至，這都讓歐洲各國遇上前所未有的兩難局面：是面對越來越龐大的難民群體而整體不堪重負，還是制定共同移民政策協調成員國的利益？

中東北非難民潮席捲歐洲

當歐洲各國警方開始疏散靠近火車站和旅遊景點搭建帳篷的數萬難民時，這些難民發現，自己在乘船經過苦難的路途到達夢想中的歐洲後，並沒有得到預想的待遇——既沒有足夠的庇護所來安居，也沒有足夠的就業機會以樂業。還有一些人，在追逐夢想的道路上葬身海底。

據聯合國難民署統計，2014年，地中海偷渡行為共導致3000餘人喪生，而2015年前4個半月里就有900人在偷渡途中遇難。這是大多數逃往歐洲難民的歸宿，但歐洲國家的難民數量卻有增無減。

「歐洲正面臨二戰結束以來最嚴重的難民危機。」在英國《金融時報》看來，歐洲目前正在經歷的難民危機，比20世紀90年代那場近200萬難民逃亡西方的波斯尼亞危機還要嚴重。根據歐盟委員會公布的數據，去年約有62.6萬名難民向歐盟申請國際保護，創下1992年以來的最高紀錄。

由於地中海地處歐洲和非洲大陸之間，一直是非法移民進入歐洲腹地的「重災區」。目前，地中海中部海域是敘利亞、伊拉克、厄利垂亞、埃及和索馬利亞等國難民最常穿越的通道，義大利則是該條通道中登陸歐洲大陸的主要中轉站。截至目前，跨越地中海進入歐洲大陸的難民總數已達到26萬多人，其中希臘湧入難民約16萬，義大利約10.4萬。

不只是「前線」國家苦不堪言，難民危機迅速蔓延於整個歐洲大陸。歐洲東南部的匈牙利、馬其頓等國就面臨著一大波來自陸上的難民。據統計，在匈牙利，湧入的難民人數由今年上半年的每天150人左右增加到8月的每天2000餘人，該國政府日前不得不在其與塞爾維亞的交界處築起籬笆，封堵邊界，阻止更多難民的湧入。

德國的情況也不容樂觀。今年總共約有65萬名難民進入德國，比此前德國聯邦移民局估計的45萬多了整整20萬人。德國總理默克爾日前直呼，這場難民危機，甚至比此前攪得整個歐洲都心驚肉跳的希臘債務危機更加可怕。

追根究底，中東和非洲持續的政治動蕩是難民不斷湧入歐洲的深層原因。由於歐洲與中東、非洲之間發展水平的巨大落差，橫跨地中海的偷渡潮由來已久，但此前歐盟的堵截邊界政策在一定程度上尚能見效。

這種脆弱的平衡隨著2010年「阿拉伯之春」的到來而面臨危境。當歐洲採取了包括出兵在內的積極干預措施，陷入戰亂和貧困中的敘利亞、利比亞、伊拉克、厄利垂亞難民和非洲難民便迅速融匯成源源不斷、日益洶湧的難民潮。

2011年，歐洲拘捕的非法移民人數激增。突尼西亞發生社會動蕩後，數千人登陸距離突尼西亞70公里遠的義大利蘭佩杜薩島。此後，利比亞、敘利亞等地區戰亂不斷、持續動蕩，加上「伊斯蘭國」極端組織橫行猖獗，使得大批難民外涌，成為此次歐洲難民危機的導火索。

難民潮帶給歐洲經濟壓力

大量中東、北非民眾為逃離戰亂和貧窮，選擇經海路偷渡歐洲，海路艱險，偷渡船翻沉事故時有發生。

連接利比亞和義大利的地中海中部海域是非法移民最熱衷的路線，歐洲國際邊界管理署的數據顯示，2013年大約有4萬人試圖穿越這一海域，這一數字是2012年的4倍。這也是最致命的偷渡路線，被稱為「死亡之海」。據國際移民組織估計，2014年在地中海喪生的3279名非法移民中絕大多數死於該海域，而2015年死亡人數可能會飆升至萬人。

長期以來，開放的態度和人道主義精神，使得歐洲成為難民尋求庇護的理想目的地，即使路途再艱險也不惜一試。而對於如今的歐洲而言，經濟復甦依然脆弱，反恐形勢日益嚴峻。如果難民危機繼續發酵，無疑將給其經濟、社會領域帶來諸多隱患。

從經濟上來看，這股數量急劇上升的難民潮，顯然已經超過歐洲各國的經濟容納能力。尤其是希臘、義大利等地中海沿岸的前線國家，他們本身面臨經濟蕭條，大量難民的湧入更是增加了財政負擔。

今年以來，湧入希臘的難民人數比去年同期激增了750%。這對於本就深陷債務危機的希臘而言，顯然是雪上加霜。由於所有歐盟成員國在金融危機之後均削減了公共開支，希臘等國在處理移民問題方面的預算非常有限。對於深陷債務危機5年之久、又已實施多輪緊縮政策的希臘，還要拿錢來照看非法移民，的確是兩難現狀。

這股難民潮也正在成為威脅歐盟統一團結的社會力量，影響戰後「大歐洲」統一計劃的實現。甚至一些民族排外情緒、「反移民」的政治力量在不少歐洲國家擁有不可小覷的民意基礎。據報道，僅在德國，今年就發生了200多起針對難民庇護所的縱火攻擊案。

危機管控需要團結的歐盟

移民問題事關民族認同、經濟競爭力和國家安全，而歐盟的移民政策還屬於成員國各自的決策範圍。歐盟層面的決策機制在這一政策領域權力有限，只能通過成員國之間的協商尋求一致。各成員國對於這一問題差異化的理解和關切，使得一致行動的達成困難重重。

利益差異、眾口難調，這就使得歐盟的移民政策總是效率低下，行動不力，陷入「議而不決、決而不行」的僵局。除了歐盟層面不給力之外，各成員國各自也基於國內政治的需要，在難民問題上畏手畏腳，進一步加劇危機。

2014年，德國聯邦政府決定為今後兩年接收難民撥款5億歐元，但難民人數的迅速增加令各州政府感到力不從心，紛紛要求聯邦政府追加預算。義大利政府曾表示，將關閉收容所，並為每位願意去德國避難的難民提供500歐元(約合3940元人民幣)的補貼，引發德國政府強烈抗議。

義大利早前曾實施過「地中海拯救行動」，但因無法說服其他歐盟成員國分擔每月近千萬歐元的維持費用，無奈在2014年年底中斷此行動。

2015年5月，歐盟委員會發布《歐洲移民議程》，公布移民配額詳細計劃，希望解決近4萬難民的去留問題。西班牙、匈牙利、斯洛維尼亞和愛沙尼亞都對《歐洲移民議程》的配額計劃表示了擔憂，而英國已經決定不參加此次移民配額計劃。

歐盟除了團結，別無選擇，因為重啟邊界不可能阻擋如此規模的難民潮。所幸，歐盟層面已經表現出了積極應對難民危機的姿態。面對「對待移民冷血無情」的質疑聲，歐盟正在努力從多層治理的視角尋求解決路徑。

2015年4月，歐盟提出應對移民問題的「十點行動計劃」，包括：加強歐盟在地中海地區的聯合行動，擴大行動區域，扣押和銷毀「蛇頭」操控的船隻，對所有移民進行指紋採集；為需要保護的非法移民提供一定數量的安置場所，同時建立新的非法移民遣送機制，以便可以快速將非法移民遣送回國。歐盟還將於今年年底出台一項面向全歐洲的難民庇護處理的「永久性」政策。

在成員國雙邊或多邊協作方面，8月24日，作為推動歐盟政策制定的兩大發動機，德國總理默克爾與法國總統奧朗德在柏林舉行「難民峰會」，提出歐盟需要一個共同標準，以「合理分配難民」；今年年底之前，必須在義大利和希臘設立難民收容中心，且由歐盟人員統一管理與運作。

面對危機，承載能力有限的歐盟不可能接納所有非洲中東所有的難民，這一過程必然是一個複雜艱辛、多方博弈的動態過程。歐洲國家必須摒棄各自為政的做法，團結在一起，儘快幫助有關國家和地區結束戰亂，助力恢復和重振經濟，並與它們共同尋求治理偷渡的有效措施。危機需要快速有力的協調、應對和治理，各自為政只能加劇危機。以全球治理為旗號和標杆的歐洲，沒有理由對難民悲劇無動於衷。

(作者系南京農業大學政治學院講師、國際關係博士)