《中國歷代政治得失》 —— 明代（1）

第四講 明 代一、明代政府組織明代是中國近代史的開始時期，同時也是世界近代史的開始時期。從明迄今，六個世紀，五百多年，西方歐洲走上一個新的近代史階段，中國也復如是。要了解清代，該先了解明代，現代中國大體是由明開始的。可惜的是，西方歷史這一階段是進步的，而中國這一階段則退步了，至少就政治制度來講，是大大退步了。（一）明代中央政府1、廢止宰相（1）中國傳統政治是專制的，政府由一個皇帝獨裁 ，這一說法，可用於明清兩代。但漢、唐、宋諸代的中央政府組織，皇權相權是劃分的，其間的比重，各代縱然有不同，總不能說一切由皇帝專制。（2）明洪武十三年，據正史記載，宰相胡維庸造反，明太祖受此教訓，廢止宰相，不再設立。並命令他的子孫，永遠不準再立宰相。所以明代政府沒有宰相，清代也沒有。中國傳統政治，到了明代有一大改變，即是宰相之廢止。2、明代政府組織唐代，中書省、門下省、尚書省，三省分職制；宋代，門下省退處無權，其給事中大體也如諫官，變成和宰相對立，很少能對詔、諫行使封駁權。其時的宰相，則只是一中書省。自元迄明，中書省還是正式的宰相。明代則：（1）廢去中書省，只留中書舍人。中書舍人在唐代，是代擬詔敕的，現在只負責管理文書與抄寫，職守等於一書記員，僅是七品小京官。（2）廢去門下省，留下給事中。給事中有封駁權，官階雖是七品，但卻是一個很重要的官。（3）尚書省還在，但尚書令及左右僕射不設了，由六部分頭負責。在唐宋，六部中每部的第一個司稱本司，如戶部有戶部司，吏部有吏部司等，明代等於升六部本司為部長。六部就是六個尚書，叫做六部尚書，這是一種禿頭尚書。六部首長，各不相屬。尚書省變成了一個多頭的衙門。這些尚書都是二品大員，這已經是當時最高的官階了。明代給事中：給事中依照尚書六部，分成六科。如戶部給事中，兵部給事中，禮部給事中，故又叫六科給事中。皇帝詔書必經尚書，始分部行下全國。此六科給事中，仍可有封駁權。如關於財政問題，上面命令到了戶部，戶部給事中，就可參加審核，發表意見，就像現在西方政府中的專家智囊團 。只要他們不同意，仍可原旨退還。給事中雖不是大官，但可以各自單獨發表意見。遇到廷推、廷議、廷鞠，他們也可出席。一般說來，他們的意見是很受尊重的。他們的反對意見，在當時謂之科參。六部尚書往往因為科參，束手無策，只有把原議擱下。這是當時君權節限之一。（4）都察院，由御史台演變而來，專掌彈劾糾察。全國各事都在都察院監督之下。（5）通政司，管理章奏。一切送給皇帝的奏章，都歸通政司，是一個公文出納的總機關。（6）大理院，主平反。一切刑法案件，最後判決不了，有什麼冤枉，都可以到大理院求平反。（7）武官則有大都督，全國有五個大都督府（唐朝有十六個衛），只管出外打仗時帶兵。至於徵調軍隊，一切動員工作，這是兵部的事，不在大都督職權內。在明代，一切事權，集中到皇帝。—— 都察院和六部合起來，並稱七卿。—— 七卿加上通政司、大理院，並稱九卿。但只是七卿比較重要，後面兩卿就不重要了。實際上九卿之上，有卿而無公，上面總其成者是皇帝。——刑部尚書、都察院、大理院，合稱三法司。這些都是司法機關，朝廷一切重大司法案件，就由三法司會審。3、漢唐宋明政府之比較（1）明代以前，宰相職權在政府至重。（2）明代，一切事權雖說集中到皇帝，但也並不全由皇帝獨裁，多少還有些歷史舊傳統。有許多事，是必經廷推、廷議、廷鞫的。—— 明代小官，歸吏部尚書任用，大官則由七卿，九卿，或再加上外面的巡撫總督，開會公開推舉，這叫廷推。—— 倘使有大事，各部不能單獨決定，也常由七卿，九卿公決，這叫做廷議。—— 倘使有大的獄訟，三法司解決不了，也由七卿，九卿開會定獄，這叫做廷鞠。這些制度，漢代早就有，朝廷集議大事，屢見正史記載。可見，在明代，一切事，也不全由皇帝獨裁。（二）明代內閣制度1、內閣制度之緣起（1）皇帝的工作量大。據當時統計，洪武十七年九月十四日至二十一日，前後八日間，內外諸司送到皇宮裡的奏章，共有一千一百六十件。每件奏章里，有講一件事的，也有講兩三件事的，共計有三千二百九十一件事。此因中國地方之大，一切事集中到中央，中央政府預聞的事當然多。秦始皇帝時，兀自天天看到深夜不得息，每日處理的公文，要用天平秤之，何況到了明代？那時，西方還沒有現代像樣的英、法諸國。西班牙、葡萄牙這些小國家，不僅疆土面積小，政治規模也簡單得可憐。自然不能與中國比。試問當時偌大一個國家，件件事都要經皇帝批核，這當然很辛苦的。（2）皇帝工作之辛苦。北平故宮，前面三大殿，是朝會之所，後面乾清宮等，皇帝住宿。他天天要到前面來辦公，距離也相當遠。特別是，北平九月就結冰，次年二三月才解凍，也沒有近代的防寒設備，早上天氣尤其冷。而中國政府傳統習慣，總要在日出前上朝，天不亮就朝會，皇帝也須黎明即起，天沒大亮前就到達，等到太陽出來便散會了。一般官者，多半住宮城外，有的則更遠，早上騎著一匹馬，帶著一個僕人，掌一盞燈籠，四更五更就要去。到了紫禁城，還得下馬，仍准騎馬的只有少數幾個人。一律須先到朝房，靜候皇帝上朝。遇到天氣寒冷，生些炭火，不過擺擺樣子。——明制，一天有三次朝，稱早朝、午朝、晚朝，皇帝要三次出面見群臣及民眾。——明制，常朝有兩種：一叫御殿，又稱內朝，是在大殿內朝會議事；一叫御門，到奉天門的陽台上，讓老百姓可以見面說話。現在西方國家有什麼大集會，還有在陽台上講話的風氣，這是一種民主政治的精神，其實清朝故宮的午門，就是與皇帝和民眾見面的陽台，這種制度清朝沒有實行，但明朝卻有。（3）唐宋明諭旨撰擬之比較：唐代，一切政令由宰相擬定，送皇帝畫敕。宋代，宰相向皇帝上箚子，先得皇帝同意或批改，再正式擬旨。明代，一切詔令，皆出皇帝親旨。全部責任在皇帝。皇帝如失職，對其也無辦法，雖然給事中有時可以封駁，但給事中究竟是太小的官，拗不過皇帝。所以明代制度，可說是由皇帝獨裁了。不過碰到大事情，皇帝還是會到文華殿、武英殿來同那批大學士當面商量，小事或不重要的事，由內閣寫了條子送進皇宮給皇帝慢慢地批。2、內閣和內閣大學士（1）內閣名稱之由來。在明代，一切事，最後都由皇帝總其成。因此單靠皇帝一人，自然管不了這許多事，秘書處的設立成為當然。明代皇帝的秘書處設在皇宮裡的中極、建極、文華、武英四殿，以及文淵閣、東閣兩閣。因為皇帝秘書處的辦公地點在內廷，當時稱為內閣，秘書們便稱為內閣學士或內閣大學士。（2）官階。內閣學士（皇帝私人秘書）的官階低，只有五品，而六部尚書的官階則是二品。可見內閣學士在朝廷上的地位並不高。上朝排班，大學士的朝位班次也在尚書的下面。大學士這一官銜直到明代亡國，大學士還是一個五品官。（3）工作職責。明太祖時，內閣學士不過是皇帝的顧問，皇帝遇有不清楚的事，可以隨時問他們，聽他們意見，作為參考；奏章批答，從前是宰相的事，現在是皇帝的事。皇帝不能一一親自動筆，便口授大學士寫出，所謂「傳旨當筆」。由皇帝口授，他們只照皇帝意見寫下。所以，大學士不過是皇帝的私人秘書，政治大權還是在皇帝，不在大學士。（4）大學士雖是一兼職官銜，然地位尊貴：一是，內閣大學士由六部尚書（政府行政長官）兼任，這樣一來，內閣學士地位雖不高，但尚書地位卻是高的。上朝時，以尚書身份而兼大學士的，站在其他尚書的前面。二是，由曾經的經筵講官兼任。明代與宋代一樣，也設經筵講官。經筵講官，是教皇帝或太子讀書的，是皇室的老師。由曾任經筵講官的人兼內閣大學士，自然和皇帝關係既尊且親了。大學士雖地位尊貴，然按制度正軌論，實則是尊在其本官，不尊在其兼職。所以明代內閣大學士，就官制論，絕對不能和漢唐宋時代的宰相地位相比論。（5）內閣之權任漸重—— 明太祖是開國皇帝，天下是他打來的，以前他是皇覺寺和尚，掃地挑水也干過，他有這樣精力，可以做獨裁皇帝；明成祖也算是親手打天下，從北京打到南京篡了皇位，他也有精力可以親裁庶務。這時的大學士只如一秘書。——後來的皇帝生長在深宮，精力逐代萎縮。一則嫌一天上朝三次非常的麻煩；二則年輕不懂事，事事要諮詢大學士意見，所以也怕與大學士時常見面。於是皇帝就不常到內閣去，甚至不能天天出來上朝見群臣。自憲宗成化以後，到熹宗天啟，前後一百六十七年，皇帝都沒有召見過大臣。一切奏章，政事，看詳批答，都先由大學士看過，拿一張小籤條，寫出他們意見，附貼在公事上，送進宮裡，在由皇帝細閱決定，這在當時叫做「條旨」，即向皇帝分條貢獻意見的意思。又稱「票擬」，意謂用一個小條子（即票）擬具意見，送皇帝斟酌。待皇帝看過，撕了這條，再親用紅筆批下意見，名為「批紅」，亦稱「硃批」，這便是正式諭旨。漸漸地，皇帝便只有偷懶，把政權交付與內閣，閣權慢慢地重起來了。不過也不能盡怪這些後來的皇帝不好，他們精力、智力有限，天天困在深宮，要處決一應國家大事，何等的不易。也無怪他們怕事偷懶，避不上朝。只怪明太祖訂下的廢宰相而由皇帝獨裁政事的制度不好。（三）明代太監製度1、太監弄權之緣起皇帝和內閣日常不照面，皇帝有事交與太監，再由太監交給內閣；內閣有事，也同樣通過太監呈與皇帝。於是在皇帝和內閣間，太監就有了上下其手的機會。而太監也就慢慢弄權了。甚至有的皇帝嫌麻煩，自己不批公事，私下叫太監批。批紅的實權，落到太監手裡，太監變成了真皇帝，掌握政府一切最高最後的決定權。遇到太監也懶批的，奏章就成了包魚包肉的廢紙。這種黑暗腐敗，在歷史上，只有明代有。2、太監領袖稱司禮監，明代政制最壞時，司禮監便是真宰相，便是真皇帝。太祖定製廢去宰相時，也想到太監預聞政事的可能。故在洪武十七年，鑄了一塊「內臣不得干預政事」的鐵牌，掛在宮門裡。可見太祖心裡盡明白，廢除宰相，由皇帝獨裁 ，接近皇帝太監，就易於弄權。正如漢武帝把相權攬在宮裡，預知嗣皇帝幼小，容易招致皇太后預政，所以先把嗣皇的母后賜死。然而，明太祖規定不準立宰相，他的後任遵守了，始終不敢違背；然而不準太監干預政事，他的後任卻沒有遵守。明代太監預政，比任何朝代都厲害。3、內閣學士與太監的勾結因為見不著皇帝的面，內閣學士若真想做點事，就必須先勾結太監。否則，一切政事便到不了皇帝那兒。近人所推的中國歷史上大政治家之一，內閣大學士張居正，也只有結合太監，才能施展抱負。張居正是大臣還是權臣之辯：（1）是當權還是弄權。內閣大學士張居正雖是神宗在皇儲時的老師，但也難見皇帝一面。於是他夥同司禮監，策動當時的政事。張居正的握權，在當時就受朝臣一致反對，說他不是宰相，也不是政府正式的行政首長，不該弄權專政 。（2） 從大學士政制論，張居正是無法主持政令的。這批評實在也不錯。當時尚書六部才是政府最高行政長官，只須聽命皇帝，並不須聽命內閣（張居正）。如果內閣和六部意見相佐，六部可以說：你（張居正）不是宰相，不是大臣，不該管我們的事。不該管的事而管，不該攬的權而攬，此是權臣，非大臣。（3）權臣弄權與大臣當權，在中國傳統政治觀點上是大有分別的。大臣在當時的制度上，有其正當的地位。中國傳統制度下，宰相無論何事都該問，無論何權都可把。若宰相不問事，不當權，是失職，是無能。而不是宰相，問事攬權，是奸臣，是權臣。（4）權臣弄權，不僅違反國法，也是違反政治上的傳統道德。明制，沒有宰相，六部尚書乃及七卿九卿，是名正言順的大臣。當時反對張居正的人認為，部（六部）院（都察院）長官，分理國事，只受皇帝節制，張居正作為內閣大學士，只是皇帝私人顧問，只需在皇帝面前，「從容論思」，不該借著與皇帝的師生之誼，正式出面干涉部院，那是越權。（5）張居正要求各衙門奏章公事每樣備兩份，一份送內閣，一份送六科給事中。這又是他不對。給事中雖官階低，但在當時政製法理上，一切文件，應由他過目。內閣則並無必須預聞的職權，只是在皇帝私下要他預聞時，才能預聞。所以當時人反對，張居正是沒有理由答辯的。（6）中國政治傳統，皇帝不該干預宰相的事，此是漢、唐、宋三代政制；而明制則為內閣不得干預皇帝之權。所以因眾人反對，張居正向皇帝辭職時說的「所處者危地，所理者皇上之事，所代者皇上之言」的表述絲毫也不錯。在當時，並未有一道正式命令，讓張居正代理皇帝。（7）我們不了解當時的情形，總認為張居正是一大政治家，能主張講法治，其實他本身就已違法，而且違反了當時國家的大本大法。若張居正生活在漢唐宋三代，那是一好宰相。而依明制論，內閣學士張居正，不是政府最高領袖，自然不得以內閣學士而擅自做宰相，這是明代政制上最大的法理，也是明代之所以異於漢唐宋傳統之處。（8）張居正以相體自居，死後就被抄家。雖然在明代，他有很大建樹，但當時清議，並不講他好話，就是認為他是權臣，非大臣。這不是就他功業言，而是由他在政府之地位上的正義言。今天我們提倡法治，卻又來推尊張居正，這正為不了解明代政治制度。張居正並未能先把當時制度改正，卻在當時制度下，曲折謀求事功，至少他是為目的不擇手段。總之，上述的說法，只就制度與法理論，不從事業和居心論。至少在當時那些反對派的意見是如此。詳細講述這一層，正為闡明制度如何牽制著人事，而明代此項制度之要不得，也就即此更可論定了。（四）明代地方政府制度1、闡述中國政治制度的兩位明代理論家地方政治一直是中國政治史上最大的問題。中國國家大，地方行政之好壞，關係最重要。明代亡國以後，當時有兩位大史學家，痛定思痛，討論明代政治制度，和此下中國政治出路。（1）黃梨洲（黃宗羲）著有《明夷待訪錄》。最注意的是明代廢宰相一事。認為將來只有再立宰相，正名定義，宰相做政府領袖，不要由皇帝親攬大權。（2）顧亭林（顧炎武）著有《日知錄》。認為：天下太平，則小官多，大官少；天下之亂，則必然是大官多而小官少。總之，地方政治幹得好，天下就太平。地方政治干不好，天下就大亂。兩人的著眼點，一上一下，各有不同。黃梨洲注意在上面，顧亭林注意在下面。但我們若細看全部中國政治史，便知他們兩位所說，同樣是顛撲不破的教訓。從中國傳統歷史意見論，地方政府制度最好的要推漢代，唐代的也還好。2、中國的官驛制度（1）中國地域遼闊，從前交通完全靠驛騎。雖然驛路可通全國，到處設有驛站，當時叫做亭，但郵發一份公文到地方，也是相當不易的。但當時的中國，並不曾因遞訊之艱，而耽誤政事。在當時，公文發送分緩急等次，遞送某種公文，一小時馬該跑多少路，都有一定的規定。從這一站到那一站，快的多少時，慢的多少時，都作了規定。每站都設有守站人，負責接待照顧送公事的人。第一天到什麼地方歇，第二天到什麼地方歇，都有限定。尚書各部每天都有公文送往各地，馬匹絡繹於路。雖也有誤點，但一般都能如限趕到。否則，政事就會亂，國家就會垮。由此便知，現在人們所說的中國人一向沒有時間觀念的話，並不盡正確。中國人若無時間觀念，中國這麼大的空間不可能統治這麼久。（2）驛站建築極講究。假山、水池、亭閣、廳房、洗澡間、馬房，一應設備都周全。送公事的一到達，守站人早就預備好了吃的喝的，並讓送信人充分休息，明天好飽滿精神再上路。即使只能休息一兩小時，也足夠消除疲勞，並為其準備好預先喂好的新馬，繼續跑。（3）馬力也分等級。攜帶第一等緊急公文的，配第一級快馬。這些荒山窮谷的守站人，也決不會誤事。（4）官驛制度保證了當時較高的行政效率。但這種功績，不能全歸中央，這不是宰相和工部尚書的事，而是地方政府的事。顧亭林說：只要看見一條大路，路基鑄得堅實平坦的，詢問查考，多半是唐代留下來。只要看見一座大城，堅厚雄壯，一經詢問查考，也多半是唐代留下來。顧先生考察唐代驛亭建築遺址，追懷唐代規模，如他在《日知錄》中所講，真好像近代歐洲人眷念推崇羅馬古迹一般。但羅馬是帝國主義者征服四周，一切為武力而措施。唐代則完全是地方政治之完善，兩者間用意不同。（五）元明以下之省區制度1、元代的行省制度（1）「省」之原始含義今天俗稱江蘇省、浙江省的省，是地域名。但歷史上，「省」原始是衙門名，而非地域名。（2）元代的行中書省（行省）——行省，在金代其實已有了，但正式成為制度是在元代。——在元代，中央的宰相府是中書省，一般稱為都省。蒙古人雖然征服中國，但不敢分散政權給地方，而是要完全把握並集中在中央。於是，從中書省（都省）分出若干個行中書省（行省）到地方，管理地方政權，這些行中書省就是中央宰相府的活動分場所，行省長官也是中央官員。故所謂行省，一個行動在地方的中書省。正名定義，行省不是地方政府，是流動在地方的中央政府。——在元代，有十個行省。這十個行省的所在區，並不是地方行政區。元代的地方行政區與宋代一樣，分成路、府、州、縣。—— 元代設置行省之法理性。中書省是中央政府最高機關，如何能分在地方？這是元代一個極不合理的制度，是異族統治的結果。外族不放心把政權交給地方，也不放心把政權分散，所以連地方政事，也要由中央政府最高領袖親自統治，於是使用此制度統治中國。英國在香港、印度設置總督即如元代設行省之意。殖民地總督是由英國國王任派，直屬國王，而不是由英國內閣任派。這是因為在英國，內閣代表國會，國會代表民意。英國本土可以有民主 ，有自治，但英國不允許殖民地有民意。於是，像香港、印度等殖民地便沒有了民主與自治，也沒有了地方官，而是直接由皇帝派一總督來管理。任何一制度，其背後都有意義可說。元代的行中書省，就是一個行動的中央政府，宰相府的派出所，分駐在地方管事。如是則地方絕無權，權只在中央。元代有中央無地方，中國只是其征服地，像英國的香港。——再深一層言之。元代行省設置，實際上是為了軍事控制。所以沿襲到近代，依然有跡可尋。現代的省區分劃，與唐宋時代的道和路都不同。以清代時的江蘇為例：軍事重鎮徐州，它的北面是山東，西面是河南與安徽。它的外圍，江蘇管不著，如是則江蘇的總督或巡撫就無法控制徐州了。南京也是軍事重鎮，但如廣德不守，或者蕪湖放棄了，南京也不能保，而廣德、蕪湖並不在江蘇行政區劃內。任何一省都如此。給你這一半，割去你那一半。好使全國各省，都支離破碎。既不能統一反抗，任何一區域單獨反抗也很難。這是行省制的內在精神。2、明清的省區制度（1）明代的承宣布政使元代的行省制度，明朝人自然懂得它的用意。明代人明知這一制度在名義上說不通，而且明代又廢去了中書省，如何設置行省？於是乎，明代行省長官，改為承宣布政使。是地方行政首長之最高一級。（2）明代的承宣布政司全國正式劃分為十三承宣布政使司。使是指的官，司是指的衙門。若正名講，明代的地方行政分成為十三個布政使司，不該說它分成了多少行省，或說多少省。（3）清代的巡撫和總督清代，在承宣布政使之上，又設巡撫和總督，這是一個常設的官職。而在明代，這一官職屬於非常設的官。3、近代行政區劃的「省」（1）明代的布政使司為行政區域，已是名不正，言不順；就官制言，地方行政區域，不該稱為司。到了清代，也找不到適當的稱呼，於是仍沿襲稱了「省」。譬如有江蘇布政使，有江蘇巡撫，而江蘇地區則稱為江蘇行省或江蘇省。清代一統志是這樣稱呼的。（2）近代人對「省」的誤解—— 其實省的稱呼，更是名不正言不順。又清一統志把省區再綜合劃分，如稱關東三省（山海關以東），或嶺南三省（廣東、廣西、福建）之類，是把政治地理和自然地理混淆了。後來不說嶺南三省，或南三省了，而叫廣東省、廣西省。獨關東三省，因為清代限制中國人出關，常混合稱為關東三省，不分開。而後，又把關字省了，只叫東三省。習俗相沿，好像東三省和其他省區有所不同。全國以為只有一個東三省，卻不看大清一統志，嶺南也有過南三省的叫法。東三省並不與中國的其他地區有什麼兩樣，而我們卻誤認它是兩樣了。——後來又有人把東三省誤叫為滿洲，這更大錯特錯。滿洲只是吉林省松花江外，長白山附近一小區域，在明代屬建州衛，唐代稱府，明代稱衛，這是軍事區域的名稱，並不是東北的行政區域。關東三省，是東北行政區域。或是滿洲人故意要放大滿洲兩字的地域觀念，所以把省區分為關東幾省，嶺南幾省等不合理的稱呼，來牽強混淆。後來日本人又故意把東三省說成是滿洲，另外一區域。這實在是一個極大的混淆。後來弄出溥儀的偽組織，自稱滿洲國，認為是滿洲人統治著滿洲，實際上滿洲何能與東三省相提並論？——孔子說，名不正，言不順。清代學者中，有人主張不用行省或省，正名為布政使司。然而總督巡撫又如何稱呼呢？所以當時沒有人附和。然而行省之稱到底是不妥，又加說本部十八省，那更荒謬。中國歷史上根本就沒有所謂本部非本部之別。秦代萬里長城早已東達大同江 ，遼河流域永遠在中國歷史圈之內，如何說它不是中國之本部？這原是外族有意混淆是非造出來做侵略的口實。此刻又有所謂華南、華中、華北等稱呼，試問中國政治區域上，有沒有這些分法呢？中國人不注意，大家跟著這樣叫，現在無事，十年二十年以後，說不定政治上，外交 上又發生問題。我們的觀念上，也會發生問題。我們是華南，你們是華北，這些觀念，都會發生很大作用。這都該值得我們警的。省區的省字，根本是一個不祥的名稱，最好以後能在新的地方政治區域之劃分下把這字革除，再不沿襲。（六）明代地方的監司官與督撫1、明代的地方「三司」承宣布政使司、提刑按察使司、都指揮使司合稱「三司」。（1）承宣布政使司，又叫藩司，清時俗稱藩台。其長官承宣布政使，管全省行政。布政使下面有參政、參議等官。（2）提刑按察使司，又叫臬司，清時俗稱臬台。其長官提刑按察使，與承宣布政使並列，管司法。按察使本該流動考察，不常川駐定一地方。但明清兩代都已固定有駐地。提刑按察使下面有副使、僉事等官。（3）都指揮使司，其長官都指揮使，管軍事。2、明代的地方行政制度（1）明代的地方行政，正式的分為三級：最低一級是縣；縣上面是府和州，這是第二級；府和州上面是省，就是承宣布政使司，這是第三級。但是三級之外再加上分司，就變成四級了。（2）監司官。元代把中央政府分置到地方，就變成行中書省（行省）。明、清兩代是把地方高級政府派到低級去，這便是監司官或分司，在清朝，俗稱道台，猶如省政府派幾個參議到地方上協助辦事。主要是因為省區大，事情多。不得已，才有分司分道制。（3）分司分道制。——分司分道分為兩種：由布政使派出的叫分守道，由按察使派出的叫分巡道。—— 明末大儒王船山，在其所著《黃書》里，有一統計：山東省六個府，十六個分司；山西省五個府，十三個分司；陝西省八個府，二十四個分司；四川省九個府，十七個分司。如此，縣上面有府，府上面有司（分司），司上面才是省（司），變成管官的官多，管民的官少。縣官是親民官，府、州之上，都是管官之官。管民的官不僅少，而且又是小。——中國地方政治，宋代已經不理想。宋制分路，諸路分設帥、漕、憲、倉四個監司官。明代更不行，一省分成三個司，其中藩臬二司，又再分出許多分守分巡的司。這許多官下面，才是府、州和縣。縣官壓得太低太可憐。他服侍奉承他的長官還來不及，哪有功夫去親民。漢代，一個縣政府，往往是有屬吏幾百人的大規模。縣上面是郡，多至一百以上。郡上面就是中央了。漢代的郡太守，是二千石官，階位俸祿，和九卿相似。今天中國的一省，有比歐洲一國更大，而現在的官場習氣，還是薄省長而不為。至於縣長，那真微末不足道，這實在是政治上一個大問題。（4）總督與巡撫—— 明代，在布政使、按察使、都指揮使這幾個長官上面，還有更高一級的官，那就是總督與巡撫。總督巡撫在明代制度下還尚好，因必有事，才派出此等官，並都帶一個都御史的銜，以說明，是由中央政府都察院的都御史，臨時派到地方去辦事，所辦是巡撫、總督等事。譬如倭寇來了，沿海地方沒有總其成的人，就派一個總督或巡撫去，這是臨時的。過幾年，事情平定了，這官仍舊回中央，機關也撤銷了。—— 清代，總督、巡撫變成永久的地方官，位於布政使（藩台）、按察使（臬台）之上，地方行政就愈來愈壞了。從歷史演變源頭上說，漢時由刺史變成牧，唐代的十道觀察使，這些都是由監察官變成地方行政長官的，只有節度使才是軍事長官變成行政長官。然而還是意在開邊對外。明清兩代之總督巡撫，則是意在對內防亂。由中央來臨制地方已不好，何況派軍官常川鎮壓呢？若不是地方政治失敗，又何必要如此？這實是中國政治史上一大失敗。（七）明清兩代之胥吏1、吏胥之制中國傳統政治有官與吏之分，最先，吏指的是管理一般業務的，略等於今天之所謂事務官。（1）兩漢時代，每一機關的長官獨稱官，其屬官皆稱吏。官、吏的出身，並無大區別。宰相由吏屬出身，是件尋常事。所以漢代政治風氣極敦厚，極篤實。（2）唐代的吏和官，已有區別，然兩者間，尚未判然的劃分。（3）元代，始出現吏和官判然劃分的端倪。元代政府長官，都用蒙古人。蒙古人不懂政事，而且不識中國字，於是便仰賴書記與文案。中國讀書人沒有了出路，便混進各衙門當書記與文案。那便是官與吏流品涇渭之所分。（4）明代起，官與吏判然劃分。—— 明太祖時，因人才不夠用，推行薦舉，任何長官都可薦舉人才。所薦舉的，不分進士（等於高等文官考試的及格人）、監生（等於是大學生）、吏員（公務員），朝廷尚不分高下，一律任用的。但那僅是一時濟急。—— 迨到明成祖時，便規定吏胥不能當御史，這就是規定曾任公務員（吏員）不能做監察官。又吏胥不準考進士。如此，便限制了吏胥的出身。官和吏就顯然分開兩途。於是在中國政治上的流品觀念里，吏胥被人看不起。這一觀念始於元，到明成祖時而確定。2、流品觀念（1）西方社會有階級，無流品。中國社會有流品，無階級。這是雙方社會的一大區別。流品這事在中國政治史上，實有甚大的影響。直到今天，流品觀念在中國人腦里還很深。譬如教書人，是一種行業，衙門裡辦公文作師爺的也是一種行業，但行業與行業之間，卻顯分清濁高下，這便是流品觀念在作祟。又譬如文官武官，一樣是個官，官階品位盡相等，但在流品觀念下，則文官武官又顯然有分別。這是中國社會獨特的傳統，西方人不易理解此分別的。也無法把流品二字譯成西方名詞，只有中國人腦筋里才懂得。譬如唱戲也是一職業，然而在中國人腦筋里，唱戲的自成一流。這一流，那一流，各自有品，等級不同。種田的、讀書的，也同樣是職業，而在我們腦筋里，除開職業之外，卻夾有另一觀念，這就是所謂的流品。（2）在明代政府的觀念里，胥吏另成一流品，胥吏是沒有出身的。先是不準做御史，後又不準考進士，結果只叫考生或秀才之中，無出路的人來當胥吏。胥吏流品雖低，但他們對當時政治影響卻很大。近代政治界中最有名的紹興師爺，早在元明時代已經有了。他們的勢力，布滿在全國。明代理學先生陳幾亭的一位朋友，到紹興去當知縣，他給朋友寫了一篇送行文章，大意是：天下治亂在六部，而六部的胥吏完全是紹興人，這些紹興人雖在中央政府辦文案，但他們的父兄都還在紹興。希望你到紹興後，多能注意教化他們的家庭。把胥吏的父兄教化好，將來他們就可以教化胥吏。胥吏變好了，天下就治了。所以紹興是天下治亂的根本。（3）歷史上的事，有些擺在桌面上，有些則隱藏在桌底下。一般談歷史的，只注意桌面上的事，譬如宰相怎樣，六部怎樣，沒有人注意到桌底下一樣有力量，一樣有影響。直到晚清光緒年間，還有人這樣說：一切事情到了胥吏手裡，銓選則可疾可遲，處分則可輕可重，財賦則可侵可化，典禮則可舉可廢，人命則可出可入，訟獄則可大可小，工程則可增可減。（4）胥吏之亂緣由。中國政治界里，胥吏所經管的，大抵不外七項，即銓選、處分、財賦、典禮、人命、獄訟與工程。其實政事之大者，在當時也只此七項。吏胥是此七項的專業人，是職業政治家且擅有專門知識。但當時官場又看不起這些人，這些人也自認流品卑污，因此不知自好，遂盡量地舞弊作惡。（5）明清兩代的地方行政官，大都是管官的，不是管事的，事都交給師爺，由吏胥去辦。這種師爺，各衙門都有，上下相混，四面八方相勾結。而管官的官卻從科舉出身，哪裡懂得這些事。一個真想做事的官，一到衙門，至少需三四個月或一年半載，才把衙門裡詳細情形弄懂，而一輩吏胥就不免起來反對他，暗中作梗。這種情形，也是從明代起，以前是沒有的。到了清代，這種趨勢，日甚一日，其誤在於，分出官吏流品之清濁。在上面流動的叫清流，在下面沉澱的是濁流。只要一行作吏，沉澱入濁流，再也不要想翻身，再也爬不上。3、吏胥政治（1）官場流品，深一層說，還是一種法，還是一種制度，而講制度者不注意。當時的政治傳統重法不重人。只要你在胥吏流品中，無論如何有才有德，也仍走不出胥吏之本流，仍還是一胥吏。所以胥吏不再要自愛，不再要向上。而一切文書簿籍，例案掌故，卻全經他們手。他們便操縱這些來束縛他們的長官。長官雖賢明，無奈他們何。此乃法病，非人病。現代一般人，都說中國人不講法，其實中國政治的傳統毛病，就在太講法，什麼事都依法辦。一條條文進出，一個字兩個字，往往上下往複，把緊要公事都停頓了。（2）吏胥政治之另一面，便是今天所謂的文書政治。這是中國傳統政治里的尚文之弊。兩漢政治的好處，便在其質實少文。而尚文政治之害處，則最易在政治的下層低層暴露。地方政治是政治之最低層，最下層。兩漢是一個長官（縣令）之下有許多小官（掾屬即吏），明清兩代，是一個小官（知縣）之下有許多永無出息的辦事員（吏胥），而政治上許多花樣（文與法）卻盡付與他們，試問其影響與結果會如何？
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