全球非法移民：動因、影響及發展（C）

全球非法移民：動因、影響及發展（C）2006年全球政治與安全報告文 發表：2006年全球政治與安全報告/2006年9月10日；學術交流網/世界歷史探討/2006年9月23日轉發上接B篇　　 （三）矛盾交織，增加了反恐行動的複雜性 　　 美國、英國及西班牙等一些發達國家當前正受到猖獗的恐怖主義襲擾，打擊恐怖主義成為國家安全的第一要務。這些國家嚴重的非法移民問題與恐怖主義問題混雜在一起，增加了反恐鬥爭的複雜性。從政治層面觀察，全球大量的非法移民群體的存在，給恐怖主義的生存、活動和發展提供了沃土和便利條件。 　　 非法移民與國際恐怖主義分子雖然在性質上有本質的不同，但他們滋生的環境和某些活動特點卻十分類似。當代恐怖主義的根據地大部分在貧困的欠發達地區，普遍採取地下活動形式對其仇視的發達國家進行恐怖襲擊。大多數生活在發達國家的非法移民普遍處於社會的最下層，惡劣的工作環境，低微的勞動報酬，擔驚受怕的非法身份，使他們很難對當地社會和政府產生認同感。加上社會上普遍存在的排斥與隱性歧視，更加容易使他們接受激進思想的影響。長期地下的「黑」人身份，令不少非法移民練就了與政府周旋、躲避打擊和頑強生存的超強本領，這些都是恐怖主義組織要發展後備人選所必要的條件。有多種跡象顯示，本?拉登的勢力已經擴張到撒哈拉沙漠以南的非洲國家，而大量來自這些國家的移民正湧入歐洲，各國的地下非法移民社區正成為招募恐怖分子的溫床。2005年7月，英國倫敦地鐵發生的「7?11」爆炸事件後，查明是4名巴基斯坦裔英國男子所為，生活在英國的眾多穆斯林和外來移民頓時成為路人不信任目光的焦點，經常受到無端毆打和辱罵，在很長一段時間內，倫敦邁爾恩德區居住的穆斯林移民整日生活在恐懼之中，英國《衛報》對穆斯林的民意調查顯示，倫敦爆炸後有2/3的穆斯林曾考慮過離開英國；30％穆斯林對孩子在英國的未來很感悲觀；20％的穆斯林本人或家人遭遇過敵意和辱罵，一些有伊斯蘭背景的非法移民則處境更為艱難。發生這種情況顯然是公眾的非理性行為，但客觀上仍可以顯露出非法移民與恐怖主義在背景和根源上的某些聯繫。 　　 大量非法移民的存在，對發達國家開展反恐行動帶來了很大的困難。為防範恐怖襲擊，各國邊境口岸實行了越來越嚴格的檢查制度，恐怖分子跨境開展活動開始轉向偷渡渠道，利益驅動下形成的非法移民地下活動網路，被用來幫助恐怖主義分子，提供辦理假護照等「一條龍服務」，掩護其出入各國國境。美國與墨西哥長達3200多公里守護不嚴的邊境，一直是非法移民進入美國的重要通道，美國政府十分擔心「基地」組織會從墨西哥突破美國的邊境防線，潛入美國本土實施恐怖行動。歐洲各國政府聯手打擊非法移民的一致行動，其主要原因並非完全出於對社會問題和人權危機的擔憂，另一個沒有明說的原因是恐怖主義的威脅。摩洛哥到西班牙是北非非法移民進入歐洲的繁忙通道，2004年發生在馬德里的「3?11」連環爆炸案，由於牽涉到摩洛哥人，使得這一地區成為關注的焦點。兩國警方同時警告存在伊斯蘭極端組織成員混雜在非法移民中進入西班牙和歐洲其他地區發動自殺襲擊的可能性。加強對非法移民的控制，是當前一些發達國家打擊恐怖主義採取的一項積極應對措施。 　　 （四）對難民庇護體制的衝擊 　　 全球範圍內非法移民群體不斷膨脹擴大，還直接對現行的國際難民庇護體系產生了嚴重影響。政治庇護是西方政治制度中的一項重要內容，也是西方民主和人權的象徵。第二次世界大戰之後，為了安置歐洲遺留的上百萬無家可歸的戰爭難民和保護受宗教、種族、國家迫害等政治原因出逃的人，成立了聯合國難民署，制定了《1951難民公約》等法律文件，有134個國家簽署公約或成為觀察員國，在全球範圍內形成了以西方價值觀念為基礎的難民保護體系。在三種類型的移民中，難民等人道主義類型的移民受到國際《1951年難民公約》和《1967年議定書》的保護，享有不得被各國政府強制遣返回可能遭受迫害的地區或國家的「特殊權利」。這一特殊安排，本意是要超越國家的主權，給予受政治、宗教和戰爭等受到生命威脅的人以人道主義保護。隨著歐美等發達國家不斷緊縮移民政策，加強打擊非法移民，移居發達國家的門檻越來越高，千方百計「拿身份」的非法移民發現尋求政治庇護是一種可以快速達到自身目的的捷徑，利用難民保護條款，不僅可以享有比非法移民優厚的待遇，而且可以規避政府的驅逐和遣返。在發達國家採取越來越嚴厲地限制移民的措施之後，非法移民把最後希望都放到了申請難民身份方面，試圖通過庇護渠道在發達國家取得合法身份，在歐美髮達國家出現了大量非法移民以政治原因申請合法移居身份的案例，據聯合國難民署最新統計，除義大利外，僅在2005年上半年，24個歐盟國家報告有112200人進入境內尋求庇護，他們當中有相當一部分人只是想在歐洲發達國家找一份收入不錯的工作。 　　 儘管在國際文件中各類移民的條件都規定得非常清晰明確，但在現實生活中各種類型的移民界線並不十分清楚，彼此之間有著千絲萬縷的聯繫，不少人具有難民和非法移民的雙重因素，有時最為專業的人士也難以界定區分，這給難民甄別帶來了巨大的困難。美國執法當局拘捕非法移民後一般先予以釋放，要求其參加移民官的聽證會，以決定他們的去留，這個過程通常耗時一年以上。難民的甄別時間少則一年，多則二年、三年，等待甄別的尋求庇護申請大量積壓。美國公民與移民服務局的總裁愛德華都?艾格瑞（Eduardo Aguirre）承認，現在大約有370萬件移民處理案（約佔總數的60%）的處理時間超過了美國政府的規定的目標被「積壓」。到2004年6月份為止，馬里蘭州對於勞工證的申請只處理到2002年4月份。由於形不成統一的客觀標準，遣返活動有時會引起很大的國際爭議。出於政治需要，「不推回原則」可以被任意解釋，一些面臨嚴重難民和移民壓力的國家藉機推卸自己應該承擔的難民保護責任，強制遣返和不接收自己不歡迎的戰爭難民，一些國家正常遣返非法移民行為也被認為嚴重違反《難民公約》，受到不應有的責難。非法移民大量湧現和對難民庇護的濫用，已經使戰後確立的難民保護體制面臨「名存實亡」的窘境。特別是在安全已變成國家政治上優先考慮的重大問題時，全球範圍內保護難民的行動遇到了更大的困難，在某些方面處於一種進退兩難的境地。聯合國難民署就非法移民問題對難民保護產生的衝擊表示十分憂慮，前高級專員魯德?呂貝爾斯此人在2005年2月辭去聯合國難民署高級專員職務。指出：「在過去幾年裡，移民問題的政治化，難民與經濟移民的攪混不清以及對犯罪和恐怖主義網路的恐懼加在一起，使許多國家的庇護受到削弱」。 　　 四非法移民問題的發展及政策走勢 　　 （一）多種因素交織，非法移民問題將會長期存在非法移民問題是個複雜的社會現象，其發展走勢受到政治、經濟和社會各種因素的影響。隨著世界各國進一步強化移民管理和嚴厲打擊偷渡行為，非法移民問題有可能受到暫時抑制。但當前世界產生非法移民問題的根源和外部環境依然存在，短時間內並無發生根本性逆轉的可能，未來一個時期內，非法移民將會隨著發達國家經濟發展狀況的起伏而隨波逐流，並有可能隨著其他各種因素的影響而進一步變化。 　　 歐盟經濟在經過了一段低迷之後開始復甦，2005年呈現增長勢頭，對勞動力需求有所擴大。而德國、希臘、義大利、瑞典的人口出生率長期處於負增長，歐盟國家人口增長率平均不足1%，存在巨大的勞動力缺口。據測算，按照現有的人口出生地率，到2005年，歐洲的總人口將減少9600萬，為了能有足夠的適齡勞動力來維持社會正常運轉，歐洲國家將不得不以「驚人的甚至是不可能的」速度來增加外來移民。歐盟在不建立正常的移民渠道的情況下，將會使自己陷入「兩難」的選擇，甚至有可能引發更大規模的非法移民湧入境內。東歐十國加入歐盟之後，新歐盟內部勞動力資源的流動均衡了部分國家對廉價勞動的需求，對區內非法移民具有一定的抑制作用。緊縮的移民政策和嚴厲的打擊偷渡的措施，加大了非法移民偷渡的風險和成本，也會產生抑制效應。綜合各種因素相互交織所產生的影響，歐盟境內的非法移民問題短期內無法得到根本解決，但發生大股非法移民潮的風險基本可以排除，類似地下暗河的非法移民流將會長期存在。 　　 從北美地區的情況看，美國和加拿大境內都有大量非法移民存在。與歐洲的情況有所不同，美國和加拿大作為傳統的移民國家，具有很強的吸納能力。至2005年，美國經濟已連續七個季度增長保持在3.5%以上，《2005年上半年美國經濟形勢及全年展望》，中國統計信息網，2005年9月23日。加拿大經濟增長速度也保持在2.3%，國內失業率分別保持在5%以下和7%以下，資料來源：加拿大統計局。兩國經濟都處於良好的發展狀態。經濟景氣需要大量的勞動力支撐，為了滿足社會對勞動力的需要及政治考慮，美國在繼續強化打擊非法移民措施的同時，一改「9?11」之後的強硬作風，採取了緩和內部矛盾的懷柔政策。美國總統布希在2004年美國大選前向國會建議修改美國的移民政策，有條件地允許在美非法移民申請為期三年的工作許可證，並獲得臨時合法身份。這些綜合因素產生的導引作用將會使美國保持外國勞工基數不變的情況下降低非法移民的人數，並有可能吸引更多的人進入美國。加拿大目前在數學、科學、工程、商業方面的高級研究人員和熟練的技術工人嚴重不足，加拿大政府2005年制定的接受的移民指標是22萬~24.5萬人，並有計劃將移民數額增加40%，經濟發展的強力需求有可能使加拿大境內的非法移民不斷增加。 　　 （二）緊縮移民政策，發達國家繼續強化防範措施 　　 發達國家目前應對日趨擴大的非法移民浪潮採取的對策主要是「高築牆」，不斷強化法律和國家內部的防範措施。在目前無法徹底消除非法移民產生的根源情況下，「水漲船高」——緊縮移民政策措施仍將是各國的既定方針。 　　 在日益一體化和不斷擴張的歐盟內部，整體移民政策正在走向一致，但目前各國都在歐盟大的原則下不斷調整政策法規，防範非法移民對本國的衝擊。 　　 法國在強大的非法移民壓力下表現出實行強硬移民政策趨勢。2005年7月11日，法國內政部長薩爾科奇闡述政府的移民政策時表示，法國必須改變消極接收的做法，根據經濟發展需要和法國的接收能力，對移民數量進行限制；要求駐外使領館對入境留學生「打分制」；實行「選擇性移民」政策；在2005年增大遣返力度，遣返2.3萬名非法移民。兩周後，法國內政部宣布陸續推出一系列措施，加大打擊非法移民的力度。具體內容主要包括：①嚴加審查非政治原因申請難民庇護的「假避難」，在當事人不接受指定居住地點的情況下，取消避難申請者每天10歐元的住房補貼；②制定相關的法規，嚴厲打擊「假結婚」；③增加遣返的人數；④國內政府有關部門與駐外使館聯網，監控非法移民入境和數量；⑤對不配合法國有關政策的國家，可以採取收緊簽證措施；⑥在國內加強打擊「打黑工」現象，僱傭非法移民者一旦查獲，將按規定承擔部分遣返費用；⑦提高相應的補貼，鼓勵非法移民主動回國；⑧簡化遞解出境手續，縮短審理尋求庇護者「避難申請的期限」。 　　 歐盟其他國家限制非法移民的政策措施也十分明顯，各國針對本國非法移民的情況、特點不斷出台新的、嚴厲的限制非法移民的措施。義大利在修改移民法時增加了新規定：家庭團聚的條件更加苛刻，只有未成年子女和成年的殘疾子女，才能享受家庭團聚的權利；被驅逐出境的非法移民如果再入境，將被視為違法行為，判1~4年徒刑；幫助非法移民入境者，可被判4~12年徒刑，並罰款1.5萬歐元。針對境內出現上萬名非成年非法移民，英國內政部2005年2月7日宣布了一項限制性法規，規定：凡是未由父母陪同到達英國，且試圖聲稱已獲得庇護擔保的兒童都將被直接驅逐回家。丹麥於2005年7月1日正式實行了新的移民法，將取得永久居留權的標準由必須在丹麥連續居住滿3年改為需7年以上，而且必須有能力通過自己的勞動自食其力；大幅度降低外國移民的社會保障；申請避難者必須公開居住，否則不予受理等。希臘政府正在考慮應用高技術強化反偷渡措施，準備藉助一種新型衛星來加強邊界安全措施，打擊日益加劇的非法移民現象。據當地媒體報道，根據希臘公共秩序部的這項計劃，希臘政府將向距地面400~800公里的軌道發送12顆輕型衛星，組成一個衛星網路，主要監測本國的海上和陸地邊界，防範大批非法移民入境。 　　 美國在近期採取了一系列針對非法移民的措施。美國進一步強化了邊境措施。美國國土安全部副部長哈欽森宣布，從2004年8月開始實施新的非法移民快速遣送程序，除墨西哥和加拿大持有合法邊境證件的人可在美國停留30天以外，在美國邊境160公里範圍內被捕的非法移民，將在8天之內被遣返。為了切斷非法移民在美國的生存基礎，美國加大了民事經濟處罰的力度。國安部移民與海關執法局有權調查非法移民僱用行為，如發現僱主僱用非法移民，將會適情節處以罰款，最高金額可達每人11000美元，故意僱用非法移民觸犯刑律，僱主承擔法律責任，並為每位非法僱員最高交納3000美元罰款或服刑6個月。與此同時，美國把防範非法移民的重點主要放在了加強邊界監控和打擊偷渡的技術措施方面。2004財政年度國防撥款法案，美國撥款191億美元用於保護美國的邊境和運輸系統。其中86億美元用於國家邊境防禦、調查和執行移民和海關法律，3.3億美元用於美國旅遊者和移民狀況指示技術計劃以監控入境活動並驅逐非法移民；2005財政年度美國入境和海關執法局在拘留和驅逐非法移民方面的預算為14億美元，不惜投入大量的人力物力，使用各種先進技術手段用於監控、管理非法移民。海關和邊境管理部門在亞里桑那州與墨西哥邊境接壤地區部署了從以色列引進的「赫爾墨斯450」無人駕駛巡邏機，使用先進的熱成像探測和夜視裝置監視穿越沙漠入境美國的非法移民。 　　 （三）各國政府高度關注，多邊合作治理非法移民成為國際共識 　　 面對全球洶湧的非法移民暗流，無論是受到困擾的發達國家還是輸出非法移民的發展中國家，都深切地感受到非法移民問題的嚴重性、迫切性和複雜性，這一問題引起了廣泛關注。特別是歐美髮達國家，各國政府在過去十多年裡為應對非法移民制定了許多新的、更為嚴厲的限制性法律和措施，加強邊境控制，制裁違法僱主，加速遞解出境，但非法移民人數卻空前增加，各種政策措施收效甚微，目前已經開始認識到進行國際地區間的合作是解決非法移民問題至關重要的一環，加強國際合作，特別是加強與發展中國家的合作，從源頭上綜合治理非法移民問題已成為廣泛的共識，全球範圍內出現了協商合作、立足雙贏、協作配合，聯手抑制非法移民的趨勢。 　　 在一系列重要的多邊和雙邊會談及地區國際會議中，打擊非法移民成為重要的磋商議題，各國希望通過直接磋商統一看法，採取協調一致的政策，共同解決這一世界性的難題。 　　 西班牙和摩洛哥邊界2005年9月28日以來，已經發生４起大批非法移民闖關問題，兩國高級官員經過與歐洲委員會和國際移民組織負責人會晤，達成了協議。兩國政府同意重新啟動1992年雙方簽署的有關協議，加強警方在邊境地區的配合行動，成立專門委員會，負責協調工作，立即著手遣返非法闖關進入摩北部西班牙小城休達和梅利利亞的非法移民。 　　 歐盟一體化的進程在2005年受到了一些挫折，但歐盟各國的移民政策正在繼續趨向一致。歐盟擴大以後，各國的移民、難民政策存在一定的差異。由於申根協定的執行，差異形成的法律漏洞很容易被非法移民鑽空子。2005年9月1日，歐盟委員會正式提出統一25個成員國移民和避難政策的一攬子建議，包括遣返非法移民的共同標準、新移民的融入、地區保護計劃以及移民與發展等方面的內容，強調解決非法移民問題需要與非歐盟國家進行更為密切的合作，以期能夠協調一致地應對非法移民浪潮。歐盟國家的領導人也逐漸認識到單純的和單方面的防範措施及「高築牆」政策只能收到事倍功半的效果，於是開始轉向探討疏堵結合解決非法移民問題的辦法。2005年9月9日，在英國紐卡斯爾舉行的歐盟司法和內政部長會議上，具體磋商了反恐和打擊人口販賣、非法移民、毒品貿易和高技術犯罪等歐盟面臨的眾多問題。其中在與非洲加強有效合作解決非法移民問題上達成了共識，決定在坦尚尼亞實施歐盟首個難民保護項目，以減少非法移民流入歐洲。 　　 美國政府對從源頭上防範非法移民也採取了許多新的措施。改善和加強與相關國家政府部門在打擊非法偷渡方面的聯繫和合作；相互提供信息支持和證據收集幫助；配合採取共同行動，調查和打擊偷運分子；培訓外國執法部門的官員和航空公司官員識別偽造證件；均取得了很大成效。美國對墨西哥非法移民單方面採取的行動曾經引起美墨之間的外交糾紛。經過雙方多次協商，美國國土安全部長里奇與墨西哥內政部長克里爾分別代表各自政府，於2004年2月20日在墨西哥簽署了《以安全的、有序的、人性的方式遣返墨西哥非法移民諒解備忘錄》、《邊境安全合作共同行動計劃》。根據這兩項協議，美國可以把在美墨邊境線上被捕的墨非法移民遣返回原籍，並支付非法移民遣返所需要的交通費用；墨西哥則達到了維護國家尊嚴、限制美方遣返已在美國找到工作的墨西哥僑民，保護在美境內墨移民利益的目的。雙方共同採取措施保護非法移民的人身安全、加強邊境地區的巡邏、打擊販賣人口活動和建立邊境信息共享系統，在一定程度上抑制了美墨邊境混亂的局面。 　　 歐盟國家在緊縮移民政策的同時，也在探討與發展中國家密切合作解決非法移民湧入的問題。歐盟正在研究一項輸出、輸入方雙邊認可的移民配額制度，謀求在發達國家與發展中國家之間密切合作，建立正規的移民通道，舒緩非法移民的壓力。義大利曾經與阿爾巴尼亞和突尼西亞等國家簽訂協議，試行過移民配額制度，取得了一定成效。在此基礎上，義大利正式向歐盟委員會提出在全歐洲設定非洲和亞洲國家合法移民配額的建議，得到多數國家的響應。根據這項計劃，歐盟依據區內各國勞動力市場的情況，分配各成員國合法移民配額，並與亞洲和非洲的一些國家簽訂每年輸出一定數量的合法移民及接收遣返非法移民的雙向協議。這種「疏明堵暗」的方法，引導了解決非法移民問題的正確方向。 　　 非法移民是一個全球性問題，在世界日益一體化發展的大趨勢下，預防和打擊非法移民，需要發達國家和發展中國家真誠的國際合作。本著「共擔責任、相互支持、尊重主權、標本兼治」的原則，建立穩定、有效的法律規範和運作機制，拓寬正規移民渠道，嚴厲打擊偷渡和人口販運活動，擴大對發展中國家的經濟援助，加強多邊框架內的協調配合，共同致力於建立公正合理的國際新秩序，從根本上消除非法移民產生的根源。
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