"強縣擴權"改革的情況綜述及簡要評價

"強縣擴權"改革的情況綜述及簡要評價

中國社科院課題組　2006年03月07日08:43 來源：光明日報 為了加快縣域經濟的發展，緩解縣鄉財政困境，近年來，除一直實行「省直管縣」體制的浙江外，河北、江蘇、河南、安徽、廣東、湖北、江西、吉林等省份陸續推行了以「強縣擴權」為主要內容的改革試點。我們調研中發現，試點過程中出現了一些值得注意的新問題，需要進一步完善相關配套措施，以推動改革的順利進行。　　「強縣擴權」改革的動因　　「強縣擴權」改革的動因，或者說要解決的問題，主要有以下幾方面:第一，地市級政府掌握了大量經濟社會管理的權力，縣級政府自主權過小，不利於縣級政府因地制宜履行職能。第二，一些經濟實力較弱的地級市實行市管縣，存在「小馬拉大車」的現象。這些地級市不僅不能起到輻射、帶動的作用，還與所屬經濟實力較強的縣之間在經濟發展和體制創新等方面存在許多矛盾，束縛了縣域經濟的發展。第三，管理層次過多造成行政成本高昂，行政效率低下。一些不具備中心城市功能的地區強升格為市，增設機構、擴大編製造成行政事業費支出過大。第四，市管縣體制下，縣成了地級市的附屬行政單位，一些經濟相對落後的地級市為加快城市化發展，往往依靠行政權力，將財政上移，事權下移，造成縣鄉財政困難、城鄉差距不斷擴大。　　「強縣擴權」改革的基本情況　　儘管目前各地推行的「強縣擴權」改革的具體措施和改革力度不盡相同，但改革思路基本一致:一是賦予縣級政府更大主權，把一些原本屬於地市級政府的行政審批權力直接下放到縣;二是在財政體制上相應增加縣級財政的分享比例，增加縣級政府收入;三是選擇擴權試點縣時，優先考慮綜合實力較強的縣，兼顧部分中等和貧困縣。具體來講，主要有以下幾個特點:第一，「強縣擴權」改革中下放的權力，大部分是原來屬於地市級的行政審批和管理權;第二，各地「強縣擴權」改革中對財政管理體制的改革力度有所差異;第三，各地大多選擇經濟實體較強的縣進行試點。　　「強縣擴權」改革中出現的問題　　一是擴權縣與上級(地市)政府的關係需要進一步協調。一些地市級政府為了本級利益，不願下放權力，一些地方出現了與擴權縣「爭收」的情況。由於縣級政府的人事權仍然掌握在地市政府手中，在落實擴權政策時，擴權縣與上級(地市)政府許多矛盾難以協調，容易出現「兩個婆婆」的問題。　　二是垂直管理部門在擴權政策中定位模糊。土地、金融、工商、稅務等垂直管理的部門對當地經濟發展具有舉足輕重的影響，但它們各自有自上而下的行政管理體制，擴權政策在這種既成的事實面前顯得無能為力。　　三是「強縣擴權」後省級政府的監督管理能力需要研究。擴權後，大量經濟社會管理事務將由縣政府直接與省聯繫，省級政府能否直接管理數量眾多的縣?縣級政府擴權後，省級政府的管理半徑增加，如何有效監督縣級政府權力的使用?這些都是當前試點改革和未來實行省直管縣體制需要研究的問題。　　四是「強縣擴權」改革在全國實施可能存在的問題。目前，越來越多的省份推行或考慮推行「強縣擴權」改革試點，但在許多經濟發達的地區，長期實施的市管縣體制，使縣域經濟與中心城市之間存在著密切的分工和協作，中心城市也為所屬周邊縣的基礎設施和經濟協作網路投入了大量資金。「強縣擴權」和省直管縣的體制是否適用於這種在經濟上已依附於中心城市的縣是需要慎重研究的問題。　　進一步推進「強縣擴權」改革的政策建議　　――在條件允許的地方積極擴大「弱縣擴權」試點。當前各地的「強縣擴權」改革主要選擇經濟發展水平較高的強縣進行試點，試點縣中「弱縣」的數量較少。較多選擇經濟強縣作為擴權的試點，有其合理性。但是欠發達地區縣域經濟的發展對於縮小城鄉差距具有更重要的意義，在條件允許的地區應考慮擴大「弱縣擴權」試點，探索經濟欠發達地區縣域經濟發展的模式。　　――切實轉變政府職能，減少行政審批和政府干預，構建公共服務型政府。「強縣擴權」改革後，擴權試點縣擁有了大量經濟社會管理許可權，如何有效監督約束縣級政府行為，防止出現投資衝動和重複建設，是關係「強縣擴權」改革和未來「省直管縣」體製成敗的問題。　　――調整機構設置，努力解決條條塊塊的矛盾。「強縣擴權」改革試點中，垂直管理部門的權力是否下放，如何下放的問題需要進一步明確。建議在條件允許的地方，調整機構設置，協調稅收、工商、土地等部門與縣級政府的關係，緩解行政權力條塊分割對縣域經濟社會發展的負面影響。　　――完善地方稅體系，改革轉移支付制度，切實增加縣鄉財政收入。在「強縣擴權」和「省直管縣」的基礎上，應逐步確立以財產稅為主體的縣級地方稅體系，改革轉移支付制度，確實增加縣鄉政收入。　　――堅持因地制宜、分類管理原則，「強縣擴權」改革應根據各地實際情況穩妥推進，不宜採取「一切切」的方式。（執筆：張斌）
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