五成以上複議案件由職業索賠人提出！2017年全國工商和市場監管部門行政複議、行政應訴情況分析來了！

2017 年，全國工商和市場監管部門深入貫徹黨的十八屆五中、六中全會和十九大精神，嚴格依據《行政複議法》、《行政複議法實施條例》和《行政訴訟法》的要求，立足商事制度改革實際，採取有效措施，提升辦案質量和效率，使行政複議和行政應訴工作在糾正違法和不當的行政行為，保護公民、法人和其他組織合法權益，促進依法行政，化解社會矛盾等方面發揮了重要作用。2017 年，全系統共作出確認違法、撤銷和變更的行政複議決定1102件，糾錯率18.57%，相比2016年（22.38%）有了明顯下降，執法環境和質量顯著提高。

一、基本情況

（一）行政複議工作基本情況

1. 行政複議申請情況分析

2017 年全國工商和市場監管部門共收到行政複議申請7149 件，同比增長 7.3%。其中，受理 6229 件，佔全部申請的 87.13%；不予受理 463 件，佔全部申請的 6.48%；以其他方式處理的案件 457 件（包括告知複議機關、不再重複受理當事人的重複申請等），佔全部申請的 6.39%。（表1所示)

表1 按處理方式分類情況表

2. 行政複議申請事項情況分析

按照行政複議申請事項性質（如表2所示），2017 年全國工商和市場監管部門收到的行政複議申請中屬於行政處罰的799件，佔全部申請的11.18%；屬於行政強制措施的35件，佔全部申請的0.49%；屬於行政許可的233件，佔全部申請的3.26%；屬於政府信息公開的375件，佔全部申請的5.25%；屬於行政不作為的2437件，佔全部申請的34.09%；其他類申請（如對投訴舉報處理不服、對諮詢答覆不服、對通知告知不服等）3270件，佔全部申請的45.74%。

表2 按行政複議申請事項性質分類情況表

3. 行政複議申請數量各省情況分析

2017年，收到行政複議申請數量排名前五的省份分別為浙江、廣東、江蘇、北京和上海（見表3）。以上五個省份共收到行政複議申請3959件，佔全國申請總數的55.38%。從地域分布來看，東部和南部地區的省份收到的行政複議申請較多，其中浙江省共收到行政複議申請1032件，佔全國申請總數的14.44%。北部和中西部地區的省份收到的行政複議申請則相對較少，但總體數量仍在不斷增長。

表3 行政複議申請數量各省情況表

4. 行政複議案件處理結果情況分析

2017年，全國工商和市場監管部門已審結行政複議案件5934件。其中，決定維持1925件，占已審結案件的32.44%；決定駁回1462件，占已審結案件的24.64%；決定終止1209件，占已審結案件的20.37%；決定確認違法586件，占已審結案件的9.88%；決定撤銷495件，占已審結案件的8.34%；決定變更21件，占已審結案件的0.35%；調解33件，占已審結案件的0.56%；達成和解協議11件，占已審結案件的0.19%；其他方式結案192件，占已審結案件的3.24%（見下圖）。總體上看，決定駁回、維持和終止的案件量佔比較大，以上三類決定共占已審結案件的 77.45%；決定確認違法、撤銷和變更的案件1102件，占已審結案件的18.57%。

（二）行政應訴工作基本情況

1. 行政應訴案件量基本情況分析

2017年，全國工商和市場監管部門共處理行政應訴案件5419件，比去年（4249件）增長了27.54%。排名前六的省份分別為北京、廣東、浙江、天津、江蘇和上海，以上六省份共處理行政應訴案件2528件，佔全系統總案件量的46.65%。

表4 處理行政應訴案件數量各省情況表

2. 已審結案件判決結果情況分析

2017年全國工商和市場監管部門應訴的5419件行政訴訟案件中，已審結3562 件，未審結1857件，審結率65.73%。在已審結的行政訴訟案件中，判決駁回起訴 633件，佔比17.77%；判決駁回訴訟請求992件，佔比27.85%；判決維持359件，佔比10.08%；判決確認合法或有效14件，佔比0.39%；判決確認違法或無效 67 件，佔比 1.88%；判決撤銷 352 件，佔比9.88%；判決變更17件，佔比0.48%；判決限期履行職責28件，佔比0.79%；撤訴987件，佔比27.71%；判決賠償2件，佔比0.06%；判決不予賠償10件，佔比0.28%；行政賠償調解6件，佔比0.17%；其他處理結果101件，佔比2.84%（見下圖）。總體來看，全系統的勝訴率（包括判決駁回起訴、駁回訴訟請求、維持、確認合法或有效、撤訴）達83.41%，敗訴率（包括判決確認違法或無效、撤銷、變更、限期履行職責、賠償）13.09%。

已審結案件判決結果示意圖

二、主要特點

（一）複議應訴案件數量雙升，依然保持高發態勢

2017年全國工商和市場監管部門共收到行政複議申請7149件，同比增長7.3%，相對於2016年的井噴式增長（68.9%），2017年行政複議案件增長率有了大幅度下降。儘管2017年行政複議的案件量增速有所放緩，部分省份出現案件量下降的情況，但總體仍然保持了增長的態勢。

2017年，全國工商和市場監管部門共處理行政應訴案件5419件，同比增長27.54%。相對於2016年22.84%的增長率，2017年行政訴訟案件增長率有所上升，其中，北京、天津、上海、浙江、山東、貴州等省份增長明顯，天津的漲幅更是超過200%。從近幾年的趨勢來看，行政應訴的案件量將逐年上升。

（二）投訴舉報類案件集中，事由和方式有所變化

同往年一樣，2017年多數省份的複議案件五成以上是由職業索賠人提出，其中北京複議案件量的八成系職業索賠人提起；湖南省局共收到52件行政複議案件，其中50件全部為職業索賠人提起。申請事由大多為對工商和市場監管部門的投訴舉報處理不服和行政不作為。由於現在各級工商和市場監管部門對投訴舉報的處理效率有了明顯提高，職業索賠人提起行政複議和行政訴訟的事由由行政不作為轉向了對處理結果不服，主要申請方式變為投訴舉報-申請信息公開-申請行政複議-提起行政訴訟，部分以提出大量的政府信息公開申請的方式來向行政機關施壓。

（三）公司登記領域案件複雜多樣，商事制度改革產生疊加效應

商事登記制度改革以後，隨著各類登記簡化，市場主體數量顯著增加，公司登記領域的案件逐漸變得多樣：一是企業名稱爭議。企業名稱作為一種財產性權益愈發呈現出其資源稀缺性，市場主體的自主選擇意願與工商和市場監管部門的審查標準存在更多衝突可能。同時，企業名稱權和商標權、商譽權等權利之間的爭議也呈現高發態勢；二是法定代表人變更爭議。為爭奪公司控制權，新舊法定代表人往往以行政複議、行政訴訟為手段，向工商和市場監管部門施加壓力；三是股東變更登記爭議。股東發生利益糾紛後，往往以股東變更登記申請材料簽名虛假，股權轉讓協議無效等理由提出撤銷申請，得不到支持就會提起行政複議或者行政訴訟。以北京為例，2017年發生的808件訴訟案件中，不服行政許可的289 件，佔35.8%%，其中幾乎全部均涉及虛假材料。

三、主要做法

（一）堅持加強基礎保障，著力提升各地方複議應訴能力

一是注重法律專業幹部隊伍建設，做好人才儲備工作，保持複議應訴工作人員相對穩定，專人負責，確保案件裁量辦理標準相對統一。二是進一步改善辦案條件，及時配備辦案所需設備，保障行政複議應訴工作的正常開展。三是通過舉辦培訓班、開展經驗交流、專題研討、典型案例學習等方式，整體提升工作人員行政複議及應訴能力水平。陝西、貴州、廣西、雲南、內蒙古等地組織全系統各業務部門人員參加行政訴訟專題培訓講座、知識更新培訓以及複議訴訟知識相關培訓等。

（二）堅持服務商事制度改革，著力創新複議應訴工作機制

一是不斷探索新的辦案機制。北京市局探索實行行政複議的「簡繁分流」，對於由職業索賠人一人提出的多起複議申請，通過集中簡易審理，複議文書及用語類型化、規範化，提升案件審理效率。對於簡單案件，基本進行書式審理，抓住案件要點，快審快結。總局法規司制定《行政複議申請審查規則》，實行行政複議申請集中審查受理，指定專人集中處理行政複議申請的受理、併案、補正或者不予受理等事宜，統一案件受理標準，進一步提高了工作效率。二是進一步重視建立法律顧問制度。安徽、西安、青海、海南等地引入外聘法律顧問制度，充分發揮法律顧問在法律知識方面的專業優勢，彌補行政機關行政複議應訴能力不足的短板，有效防範了行政執法中的法律風險。三是完善執法制度體系。2017年，江蘇、河南、福建、天津等地根據人民法院、複議機關在複議訴訟案件審理中掌握的標準、尺度、傾向性意見，開展了對行政處罰裁量規則、行政處罰案件評查標準、法制工商建設評價指標體系的修改工作，進一步健全了相關制度。

（三）堅持以定分止爭為引導，著力提高複議應訴水平

一是不斷加強對案件的分析研究。湖北、山東、廣東、吉林等地積極組織典型案例的評議研討，注重對各類案件特點、趨勢和成因進行分析，及時總結案件辦理的規律和經驗，為不斷加強和改進行政複議和應訴工作奠定實踐基礎，提供決策依據。二是針對共性或特性的問題對症下藥，加強指導。重慶市工商局在複議應訴工作中，發現部分區縣局對廣告違法行為的處理普遍存在定性不準、畸輕畸重問題，及時制定並下發了《關於適用廣告法第九條第三項定性處罰的指導意見》。上海、河北、湖南等地針對複議案件中發現的各類執法問題發出《行政複議監督建議書》，加強業務指導，完善內部審查制度。 三是規範舉報投訴處理行為，通過落實執法責任追究制度，行政複議、行政應訴的執法監督效果突顯。其中，山西、河北、遼寧、西安等地加強落實案件評審委員會制度、重大行政複議和行政應訴案件備案制度、案件評查檢查制度等，不斷提高案件辦理質量，進一步強化對投訴舉報處理行為的規範和監督，從而減少行政複議和訴訟的發生。

（四）堅持與司法機關和其他部門、領域的溝通合作，著力打造複議應訴工作新格局

為有效預防和化解行政爭議，進一步加強司法監督，確保司法公正，實現行政審判法律效果、社會效果和政治效果的統一，浙江、四川、湖南、甘肅、西藏、新疆、寧夏、長春等地不斷加強與政府法制機構、行政複議機關、司法機關以及其他領域機構的溝通交流，結合行政複議和應訴案件中出現的新情況、新問題，及時研究、討論、交流學習，及時取得他們的指導、幫助，主動接受監督，以法治理念統領行政執法工作。

三、突出問題

（一）職業舉報頑疾未除，濫用複議訴訟權現象有待規範

近年來職業索賠人隊伍不斷壯大，一人多案現象突出，並且又有新面孔不斷加入到這個隊伍中來。有跡象表明這些職業索賠人已從「單打獨鬥」轉向「抱團索賠」，方法也從「單一式」轉向「多元化」，將投訴舉報、申請政府信息公開、行政複議、行政訴訟等程序組合運用，濫用複議訴訟權進行逐利。其中，以網路消費為由提起的行政複議訴訟比較普遍，簡便、高效、成本低是此類型案件快速增長的主要原因。這種行為一定程度破壞了正常的經濟秩序，形成以小博大、不勞而獲以及「知假買假」索要賠償的不良社會風氣。同時，也擠占和虛耗了行政和司法資源，導致有限的執法力量無法正常投入消費維權，真正需要幫助的消費者得不到及時救濟，對社會公平正義產生負面影響。

（二）行政執法規範存在空白，執法依據有待完善

一是部分領域的法律規範缺失。如企業名稱爭議處理程序、企業登記機關撤銷企業登記程序、上級機關撤銷下級機關企業登記等程序欠缺。二是部分領域的法律規範缺乏操作性。如工商登記審查中形式審查與實質審查的邊界模糊，法律規範的不明確，直接導致了相關登記行為中司法審查與行政審查標準不一致，引發敗訴風險。三是部分領域的法律規範相衝突。如《公司法》與《行政許可法》的衝突、地方商事登記制度改革舉措與現行法律法規的衝突等。

（三）新行政訴訟法帶來諸多挑戰，實施效果有待評估

2015年新修訂的《行政訴訟法》，給複議應訴工作帶來了巨大的影響：一是法院由立案審查制變成立案登記制，簡化了立案程序，降低了受案門檻，導致行政訴訟案件量飆升，而很多行政訴訟由行政複議衍生而來，行政機關和司法機關同時增加了很多工作量；二是共同被告制度在不區分行政複議是否改變原行政行為的情況下，要求複議機關都一律做被告，導致行政機關壓力陡增，累於訴訟，影響到行政複議工作的正常開展；三是行政負責人出庭應訴制度的建立，完全超出我國行政機關設置現狀，而且，就實際解決糾紛的角度上來說，行政機關負責人出庭應訴，與普通辦案人員出庭應訴對案件審理的實際影響並沒有明顯差別。

（四）複議訴訟「空轉」問題凸顯，行政執法與司法審判銜接有待加強

行政複議和行政訴訟的最終目的，是保護公民和法人的合法權益，化解行政糾紛。而現實中大多數複議訴訟案件，案由多是政府信息公開、投訴舉報商品不合格、違法廣告等，真正涉及到公民或法人重大切身利益如行政處罰、公司登記類的案件極少。案件主要爭議點也多在程序方面，比如對投訴舉報處理的程序、行政複議的程序等問題，涉及實體權益、解決實際問題的案件相對較少，行政複議和訴訟的功能並未得到充分發揮。另外，行政執法與司法審判在實踐中存在溝通協調和信息交流不及時、意見不統一的情況。比如，最高人民法院於2017年9月頒布《關於進一步保護和規範當事人依法行使行政訴權的若干意見》，並通過公布一系列指導案例，對行政法上「利害關係」的判斷標準進行調整、指引，但是各地市場監管部門、各級法院對「利害關係」的認定標準仍寬鬆不一。

2018年全系統將繼續以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，按照總體工作部署，進一步發揮行政複議和應訴工作預防和化解行政糾紛的作用，及時研究解決複議應訴案件反映出的行政執法中的共性問題；進一步凸顯行政複議的執法監督功能，加強對下級市場監管部門行政執法行為的監督；進一步樹立行政複議機構的權威，對於違法或不當的具體行政行為堅決予以糾正，為市場監管法治建設提供堅強保障。